中國食糖產(chǎn)業(yè)政策體系及建議

徐 雪

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京100810）

中國的糖料生產(chǎn)主要分布在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，關(guān)系到4000萬糖農(nóng)的生計，是一些地區(qū)財政收入的重要來源之一。近年來，我國食糖消費快速增長，而食糖生產(chǎn)則呈周期性波動，帶動食糖價格大起大落，農(nóng)民和企業(yè)收入極不穩(wěn)定，食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷經(jīng)磨難。目前我國已經(jīng)連續(xù)兩年食糖減產(chǎn)，下個榨季仍是產(chǎn)不足需，食糖價格已攀升到歷史高點。本報告分析了我國食糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，剖析了未來消費、生產(chǎn)潛力、進(jìn)口及產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸問題，評估了近年來食糖產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)扶持、市場調(diào)控以及進(jìn)出口等方面政策效果，并提出了今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)控目標(biāo)及政策建議。

1 我國食糖產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及主要特點

1.1 生產(chǎn)向優(yōu)勢地區(qū)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)集中度明顯提高

2000年我國實施主要農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)域布局規(guī)劃以來，糖業(yè)生產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)加速轉(zhuǎn)移，集中度明顯提高，糖業(yè)生產(chǎn)地區(qū)性優(yōu)勢越來越明顯，廣西、云南、廣東、海南、新疆、黑龍江六大產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糖量占全國產(chǎn)糖總量的97%以上。近年來，我國糖料種植面積基本穩(wěn)定在180～200萬hm2，糖料總產(chǎn)保持在1億t以上。同時，中國制糖企業(yè)經(jīng)過“十五”期間的結(jié)構(gòu)調(diào)整，結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化，糖業(yè)綜合競爭力提高。目前，糖廠數(shù)量已由結(jié)構(gòu)調(diào)整前的500多家減少到290家左右，糖廠的平均年產(chǎn)糖規(guī)模已由不足2萬t提高到5萬t以上，糖廠數(shù)量減少40%，而食糖產(chǎn)量卻增長了80%以上。糖廠的經(jīng)營體制也發(fā)生了根本性改變，國有企業(yè)比例逐年下降，而民營、外資、股份制企業(yè)比重逐年上升，企業(yè)經(jīng)營機(jī)制更具活力。糖廠的集團(tuán)化經(jīng)營也取得顯著的進(jìn)展，27家重點企業(yè)集團(tuán)的產(chǎn)糖量已占全國產(chǎn)糖總量的70%以上。

但同時，糖料生產(chǎn)區(qū)域日益集中還帶來了一些問題。首先，由于一直以來我國糖料生產(chǎn)效益較低，特別是近些年糧補(bǔ)等支農(nóng)優(yōu)惠政策的實施，使甜菜生產(chǎn)在北方出現(xiàn)了被邊緣化的趨勢，農(nóng)民開始種植玉米和小麥等作物來替代甜菜生產(chǎn)。而我國南方甘蔗主要種植在干旱坡地，競爭作物相對較少，播種面積基本保持穩(wěn)定，其中廣西甘蔗面積大幅增長。由此出現(xiàn)了甜菜糖逐年萎縮、甘蔗糖和甜菜糖比例嚴(yán)重失調(diào)的局面，甜菜糖產(chǎn)量占全國食糖總產(chǎn)量的份額從20年前的20%下降到目前的6%，糖廠開工只占到加工能力的1/3左右。

另外，食糖生產(chǎn)區(qū)域過于集中，在未來還可能帶來食糖產(chǎn)業(yè)安全問題。近些年廣西食糖產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，種植面積從上世紀(jì)80年代末的不到30萬hm2增加到目前的100萬hm2以上，20年來翻了兩番，占廣西耕地面積的1/3以上。目前廣西的食糖產(chǎn)量已占到全國的66%以上，如果廣西食糖減產(chǎn)30%，全國就減產(chǎn)20%，其影響關(guān)乎全局，涉及到全國的食糖供給安全。因此，如何通過國家宏觀調(diào)控實現(xiàn)對食糖產(chǎn)業(yè)的合理布局，保障食糖生產(chǎn)的穩(wěn)定和安全，也是我們應(yīng)該思考的問題之一。

1.2 食糖生產(chǎn)呈周期性波動，帶動價格大起大落

我國食糖的年需求量較為穩(wěn)定，需求彈性較小，食糖供給量成為食糖價格的決定性因素，我國食糖產(chǎn)量一直保持著長期增長和周期性波動的趨勢，5年為一個增減周期，前半個周期增產(chǎn)，后半個周期減產(chǎn)。導(dǎo)致食糖生產(chǎn)周期性的主要原因是糖料種植具有自然的周期性生長規(guī)律。如甘蔗種植一次，宿根可以生長3～4年。其次，農(nóng)作物的生產(chǎn)也有自然的大年、小年之分。另外，周期性自然災(zāi)害也導(dǎo)致糖料生產(chǎn)的強(qiáng)周期性。近10年來我國食糖年均增產(chǎn)幅度最大為37%，減產(chǎn)幅度最大為16%。食糖生產(chǎn)的周期性波動也造成了我國食糖價格的劇烈波動，近10年來我國食糖價格年均上漲最大幅度為45%，下跌最大幅度為26%。2009/2010榨季受干旱減產(chǎn)影響，食糖價格大幅攀升，目前廣西糖價在5600元/t以上，是2002/2003榨季低糖價的2.5倍，比上個榨季每噸高出2000元，已接近歷史高位。

食糖價格的劇烈波動，給糖農(nóng)和制糖企業(yè)帶來巨大影響，食糖產(chǎn)業(yè)難以實現(xiàn)穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展。如果提高糖料種植規(guī)模化水平，提高農(nóng)民對市場信息的掌握和分析利用水平，采取有效的反周期產(chǎn)業(yè)政策，將可能打破食糖生產(chǎn)周期，使食糖產(chǎn)量和價格趨于平穩(wěn)。

1.3 消費呈剛性快速增長，速度超過產(chǎn)量增幅

我國是世界第三大食糖消費國，但同時也是人均食糖消費最少的國家之一。2000年以前我國食糖消費量相對平穩(wěn)，近10年來則出現(xiàn)了跳躍式增長，從2000年的800萬t左右上升到2010年的1400萬t（表1），年均增長率達(dá)到7.5%（國際平均增長率為2.3%），超過產(chǎn)量年均增幅6.4%。近十年來只有兩年食糖產(chǎn)量高于消費量，其余年份均產(chǎn)不足需。

受金融危機(jī)影響，雖然近兩個榨季我國食糖消費增幅放緩，但由于我國食糖連續(xù)兩年減產(chǎn)，而食糖需求持續(xù)增長（圖2），導(dǎo)致產(chǎn)需矛盾突出，供求缺口較大，食糖供應(yīng)不足量分別占近兩年需求量的23%和18%。未來兩年內(nèi)我國食糖需求將突破 1500萬 t，7～8年后將達(dá)到2000萬t，產(chǎn)需缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大。目前我國人均消費食糖10kg，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于24kg的世界平均水平。隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速增長，農(nóng)民增收、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城市化進(jìn)程加快，我國食糖消費將呈剛性增長，國內(nèi)產(chǎn)需缺口將長期存在，雖然個別年份食糖產(chǎn)量可能出現(xiàn)供大于求的局面，但從長期趨勢來看，我國食糖將面臨供不應(yīng)求的局面。如何制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，促進(jìn)食糖產(chǎn)量的穩(wěn)定增長，彌補(bǔ)周期性產(chǎn)量波動帶來的供應(yīng)缺口，保持我國食糖90%以上的自給率，是未來我們急需研究的重大課題。

表1 近10年來我國食糖消費量

圖2 近10年我國食糖產(chǎn)需缺口變化情況

1.4 糖料生產(chǎn)比較效益低下，農(nóng)民收入極不穩(wěn)定

上個世紀(jì)90年代以來，我國勞動力成本和物質(zhì)費用日漸上揚，糖料生產(chǎn)成本持續(xù)上升。而糖料收購價格波動劇烈，糖農(nóng)收益極不穩(wěn)定。如廣東近10年來農(nóng)民種植甘蔗有一半年份是虧損的 （表2），效益好時667m2收入也僅在300元左右。自2007年以來，生產(chǎn)資料價格大幅上漲，特別是糖料收獲的人工成本迅猛上升，從以前的每噸30～40元，上升到目前的每噸80～100元。與此相比，糖料收購價格漲幅不大，農(nóng)民利潤空間再度被大幅擠壓，導(dǎo)致近幾年來糖料生產(chǎn)比較效益持續(xù)下降，農(nóng)民種植糖料積極性受挫，糖料種植面積極不穩(wěn)定。除廣西之外，其它甘蔗主產(chǎn)區(qū)面積增長緩慢或停滯，北方甜菜面積逐年萎縮。2009/2010榨季，由于旱災(zāi)導(dǎo)致國內(nèi)食糖大幅減產(chǎn)，食糖價格迅猛攀升，由此帶動糖料價格大幅上漲，農(nóng)民667m2糖料收入達(dá)到500～700元，屬于歷史較高水平。

表2 2000/2001—2009/2010年廣東甘蔗生產(chǎn)的成本、收益情況

2 對我國食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的分析

2.1 食糖產(chǎn)需缺口將長期存在，進(jìn)口規(guī)模呈逐漸擴(kuò)大態(tài)勢

進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國成為食糖凈進(jìn)口國。近些年來食糖進(jìn)口量占國內(nèi)消費量的比重基本保持在10%以內(nèi)。雖然目前我國是全球十大食糖進(jìn)口國之一，但凈進(jìn)口量只占全球貿(mào)易總量4900萬t的1/50，對國際糖價影響不大。隨著我國食糖消費的快速增長，我國將成為亞洲乃至世界增長潛力最大的食糖市場，進(jìn)口規(guī)模將不斷擴(kuò)大。據(jù)國際糖業(yè)組織ISO預(yù)計，2010年我國食糖消費量的增長將占全球食糖消費增長量的20%以上，對國際市場的影響將日益顯現(xiàn)。

2.2 我國食糖仍有增產(chǎn)潛力

雖然我國糖料種植受制于有限的耕地面積，但在單產(chǎn)提高方面仍有很大潛力。目前制約糖料單產(chǎn)提高的最大瓶頸就是缺乏水利基礎(chǔ)設(shè)施。我國甘蔗大多種植在旱地或坡地，大多是“望天田”，如果實現(xiàn)灌溉，糖料單產(chǎn)可以提高一倍，甘蔗單產(chǎn)有望達(dá)到10～12t/667m2，甜菜達(dá)到6t/667m2以上。同時，滴灌設(shè)施還可以大幅度降低病蟲害的發(fā)生。如果實現(xiàn)灌溉條件，我國糖料單產(chǎn)可以翻一番，未來十年我國食糖完全可以實現(xiàn)自給自足。

除了提高單產(chǎn)，我國食糖增產(chǎn)的另一大潛力在北方甜菜糖。我國甜菜糖產(chǎn)量從建國時的2萬t，逐漸發(fā)展到1991/1992榨季的最高水平167萬t，占全國總產(chǎn)量的21%。之后由于競爭作物替代，產(chǎn)量在波動中呈下滑態(tài)勢。2009/2010榨季，我國甜菜糖產(chǎn)量萎縮到60萬t，占全國食糖總產(chǎn)量的份額下降到6%。北方擁有廣袤的土地，制糖工業(yè)相對而言比較發(fā)達(dá)，企業(yè)也正在進(jìn)行優(yōu)化組合。如果甜菜比較效益上升，機(jī)械化程度提高，甜菜面積增長潛力巨大?？梢哉f，未來中國制糖行業(yè)的主要增長潛力在北方甜菜糖。

2.3 糖料種子老化，病蟲害嚴(yán)重

目前，我國甘蔗主要品種是新臺糖系列，已經(jīng)引進(jìn)種植20多年，占我國甘蔗種植面積的80%以上，自我培育品種不足20%。新臺糖系列品種為甘蔗產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨越發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但目前面臨著品種單一和嚴(yán)重退化的問題。此外，不同熟性品種的搭配和布局不合理，大多是早熟品種，以致品種熟期集中，加工后期產(chǎn)糖率明顯下降。同時，甘蔗黑穗病、宿根矮化病、花葉病等病害每年造成甘蔗減產(chǎn)20%以上，螟蟲和地下害蟲平均發(fā)生率在60%以上，造成蔗糖分損失0.3個百分點以上。甜菜品種在不同地區(qū)的種植情況差異較大，但也普遍面臨著品種含糖分不高和抗病性差等問題。因此，加大對糖料的科研投入，研發(fā)推廣適應(yīng)我國本土的高產(chǎn)、高糖、耐旱和抗病品種，將使我國糖料單產(chǎn)實現(xiàn)跨越式增長。

2.4 國際巨資參與我國糖業(yè)內(nèi)部整合，外資化風(fēng)險初現(xiàn)

引進(jìn)外資可以提高我國制糖企業(yè)的技術(shù)含量，但也應(yīng)提早防范外資進(jìn)入給我國目前尚很脆弱的制糖產(chǎn)業(yè)帶來的風(fēng)險。英國糖業(yè)有限公司是世界500強(qiáng)企業(yè)之一的英國食品聯(lián)合集團(tuán)公司（ABF）的子公司，在全球制糖生產(chǎn)上排名第二，目前通過河北天露公司進(jìn)入中國制糖市場。同時，英糖投資4億元人民幣重組改造黑龍江依安瑞雪糖業(yè)生產(chǎn)線，并投資建設(shè)甜菜原料基地，建成全國最大的甜菜制糖企業(yè)。在廣西15家大型糖業(yè)集團(tuán)中，外資絕對控股的有東亞糖業(yè)集團(tuán)（泰國）和英博糖業(yè)集團(tuán)，此外，外資參股大中型企業(yè)、控股中小企業(yè)的則更多。如果今后再次出現(xiàn)糖廠給糖農(nóng)“打白條”、糖廠資金周轉(zhuǎn)困難的現(xiàn)象，我國糖廠極有可能面臨著被外資大肆收購的局面。因此，如何增強(qiáng)我國食糖產(chǎn)業(yè)的競爭力，防止外資在我國食糖產(chǎn)業(yè)鏈不斷擴(kuò)張而引發(fā)產(chǎn)業(yè)安全問題，應(yīng)提早引起我們的重視。

3 我國現(xiàn)有調(diào)控政策及效果評價

3.1 國際貿(mào)易政策

根據(jù)中國加入世貿(mào)組織的談判結(jié)果，中國對糧、油、糖、毛等大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口實行關(guān)稅配額管理。中國政府同時承諾，從1999年發(fā)放160萬t進(jìn)口食糖關(guān)稅配額，5年內(nèi)配額數(shù)量每年增加5%，到2004年，進(jìn)口食糖關(guān)稅配額增長到194.5萬t。這一配額既包括進(jìn)口食糖國內(nèi)消費的數(shù)量，也包括進(jìn)口加工企業(yè)的數(shù)量。在該項配額內(nèi)，進(jìn)口原糖關(guān)稅為20%，白糖為30%，到2004年降低為15%；配額外進(jìn)口關(guān)稅到2004年將從76%降低到50%，目前我國進(jìn)口配額和關(guān)稅水平維持在2004年的水平上。雖然我國食糖關(guān)稅水平屬于最低的國家，受國際食糖市場沖擊的可能性較大，但我國食糖進(jìn)口由國家發(fā)改委統(tǒng)籌安排，其中70%分配給國營企業(yè)，30%分配給私營企業(yè)，國家有條件根據(jù)國內(nèi)產(chǎn)需形勢，通過國營貿(mào)易來控制食糖進(jìn)口量和進(jìn)口時機(jī)，近些年我國食糖進(jìn)口配額使用率僅在50%左右。我國政府在國內(nèi)豐產(chǎn)時利用國營貿(mào)易配額，盡量減少國際低價糖涌入我國市場，對國內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)造成沖擊。同時，在國內(nèi)食糖減產(chǎn)時，抓住有利時機(jī)進(jìn)口食糖，彌補(bǔ)國內(nèi)供給的不足。2010年我國食糖減產(chǎn)導(dǎo)致產(chǎn)需缺口較大，國家在4—5月份國際糖價低至14～15美分/磅時增加了40萬t以上的食糖進(jìn)口，有效地對國內(nèi)產(chǎn)需缺口進(jìn)行了補(bǔ)充。

政策效果：近些年，我國政府通過食糖進(jìn)出口貿(mào)易管理措施，將其作為宏觀調(diào)控的主要手段，既通過進(jìn)口貿(mào)易糖填補(bǔ)了國內(nèi)市場的不足，又較為成功地規(guī)避了國際食糖市場可能帶來的風(fēng)險和不利影響，對食糖國內(nèi)市場的供求平衡起到了非常重要的作用。今后政府應(yīng)建立國內(nèi)食糖供求的預(yù)警機(jī)制，在對食糖生產(chǎn)和需求預(yù)測的基礎(chǔ)上對進(jìn)出口進(jìn)行更準(zhǔn)確更及時的調(diào)控，使貿(mào)易手段成為調(diào)節(jié)國內(nèi)供求關(guān)系的有效杠桿。

3.2 國家儲備政策

我國食糖儲備制度建立于1991年，國家每年收購或投放一定數(shù)量的儲備糖來平衡市場，穩(wěn)定糖價。收儲主要以進(jìn)口古巴原糖全部入庫，以及向國內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)銷企業(yè)收儲成品糖的方式進(jìn)行。收儲和投放的數(shù)量及價格根據(jù)當(dāng)年的國內(nèi)市場供求形勢一年一定。近10年來，我國食糖儲備量變化較大，最低年份只有30多萬噸，最高年份是2008/2009榨季末的240萬t左右。2009/2010榨季，為了彌補(bǔ)國內(nèi)食糖供求缺口，國家頻繁放儲，截止目前已經(jīng)進(jìn)行了8次拋售，放儲總量達(dá)到170萬t，但仍無法平抑已經(jīng)上揚到5600元/t的糖價。如果2010年國家放儲200萬t食糖，國家?guī)齑鎸⒎浅１∪?，下榨季宏觀調(diào)控難度會進(jìn)一步加大。

政策效果：國家收儲在食糖產(chǎn)業(yè)中起到了蓄水池和糖價調(diào)節(jié)器的作用。近些年，國家儲備糖的調(diào)控力度不斷加大，且日益及時到位，對穩(wěn)定食糖市場價格和農(nóng)民收入起到非常重要的作用。從國際慣例來看，國家儲備量應(yīng)占國內(nèi)3個月的消費量，即當(dāng)前我國應(yīng)有360萬t的儲備規(guī)模。但我國食糖庫存規(guī)模偏小，在欠產(chǎn)年份對糖價的平抑作用微乎其微，有的甚至出現(xiàn)越拋糖價越漲的局面。

3.3 糖料收購政策

隨著糖業(yè)市場化程度的不斷提高，為了規(guī)范糖料收購秩序，建立制糖企業(yè)與糖農(nóng)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的機(jī)制，部分食糖主產(chǎn)區(qū)制定了糖料收購的政府指導(dǎo)價和糖料收購與糖價聯(lián)動二次結(jié)算政策。但在實際操作中，除了廣西以外，其它主產(chǎn)省均是政府根據(jù)每年的食糖價格預(yù)測發(fā)布一個糖料收購指導(dǎo)價，企業(yè)將其作為保底價來執(zhí)行，并未實現(xiàn)真正二次結(jié)算機(jī)制，食糖價格上升的收益并未返還于農(nóng)民。廣西自治區(qū)實行蔗價與糖價聯(lián)動二次結(jié)算已有10個年頭，這一實踐得到不斷完善和認(rèn)可，對穩(wěn)定農(nóng)民生產(chǎn)積極性和糖料面積發(fā)揮了積極作用。10年來，廣西甘蔗種植面積翻了一番，糖料產(chǎn)量從占全國的50%上升到66%。與此同時，廣西將“訂單農(nóng)業(yè)”落到實處，企業(yè)把蔗田當(dāng)作“第一車間”，在資金、化肥、機(jī)耕、良種以及田間道路建設(shè)方面積極扶持糖農(nóng)，形成了日益完善的良性互動，對建立長期、穩(wěn)定、有序的產(chǎn)銷體系，提高食糖產(chǎn)業(yè)化程度產(chǎn)生了積極的影響。雖然其它產(chǎn)區(qū)也都實行了糖料產(chǎn)銷合同制的“訂單農(nóng)業(yè)”，但企業(yè)之間自律性不高，存在惡性競爭。食糖市場低迷時，制糖企業(yè)不執(zhí)行糖料收購指導(dǎo)價，農(nóng)民糖料交售困難重重。食糖市場高漲出現(xiàn)“糖荒”時，各個制糖企業(yè)又相互提價哄搶原料。為了攔截甘蔗外流，糖廠與政府設(shè)卡攔截，甚至發(fā)生流血沖突，收購秩序非常混亂?？傮w上看，企業(yè)和糖農(nóng)的利益關(guān)系不夠緊密，彼此信任度不夠，企業(yè)對糖農(nóng)的扶持缺乏積極性，食糖產(chǎn)業(yè)化程度不高。例如廣東甘蔗產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)萎縮，原因之一在于其經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展使食糖產(chǎn)業(yè)邊緣化，另一個更重要的原因就是其實行的蔗區(qū)“三放開”政策，導(dǎo)致企業(yè)無序搶購原料、農(nóng)民毀約售賣高價屢屢發(fā)生，食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入惡性循環(huán)，糖廠開工嚴(yán)重不足，閑置了許多生產(chǎn)能力，與廣西食糖業(yè)的高速發(fā)展形成了鮮明對照。

政策效果：二次結(jié)算和訂單合同機(jī)制在廣西的實踐相當(dāng)成功，使制糖企業(yè)和蔗農(nóng)共同分享到了食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的收益，使廣西糖業(yè)得到迅猛發(fā)展。但此機(jī)制在其它糖料主產(chǎn)區(qū)并未得到有效實施，基本是有名無實，甚至在某些地區(qū)制糖企業(yè)和糖農(nóng)之間還存在一些矛盾和利益分配的不合理，阻礙了當(dāng)?shù)厥程钱a(chǎn)業(yè)有序和健康的發(fā)展。

4 食糖產(chǎn)業(yè)調(diào)控目標(biāo)及政策建議

食糖是城鄉(xiāng)居民重要的生活必需品，從上世紀(jì)90年代初打破計劃收購到市場化經(jīng)營，已經(jīng)歷了20年較快的發(fā)展，但與我國其它高速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)相比，我國的糖料依然由最貧困的人群在自然條件最差的土地上進(jìn)行耕作，食糖產(chǎn)業(yè)的弱勢地位仍未改變。近些年我國食糖消費穩(wěn)步增長，而其價格彈性很小，因此產(chǎn)量的小幅波動都會給食糖價格帶來大起大落，給我國依然脆弱的食糖產(chǎn)業(yè)和貧窮的糖農(nóng)帶來極大的損害。針對上述情況，必須制定完善的食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶持政策，打破生產(chǎn)周期性波動規(guī)律，實現(xiàn)糖業(yè)可持續(xù)的穩(wěn)定發(fā)展。

4.1 完善國家食糖儲備政策

由于我國食糖生產(chǎn)具有較大的價格彈性，且受甘蔗宿根生產(chǎn)周期的影響具有非常明顯的周期波動，因此國家宏觀調(diào)控的重點應(yīng)放在食糖收儲及儲備糖投放的時機(jī)與節(jié)奏上，建立更加積極、靈敏的調(diào)控決策體系，起到在糖價過低傷害企業(yè)及糖農(nóng)時及時收儲托市，在糖價過高而危機(jī)下游產(chǎn)業(yè)及終端消費時實行放儲來平抑糖價。同時，應(yīng)將國儲糖規(guī)模擴(kuò)大到國內(nèi)3個月的消費量，以備連續(xù)兩個榨季減產(chǎn)時有足夠的調(diào)控能力來彌補(bǔ)國內(nèi)供求缺口。例如，印度沒有很好評估其食糖儲備的抗風(fēng)險能力，使儲備糖源大量出口外流，庫存消費比嚴(yán)重失控。恰逢次年周期性減產(chǎn)因素被災(zāi)害天氣放大，造成其國內(nèi)供求缺口巨大，只能高價進(jìn)口大量食糖，引發(fā)了全球范圍內(nèi)的食糖供應(yīng)緊張。我國應(yīng)吸取印度的教訓(xùn)，利用調(diào)控手段保持合理的庫存消費比，提高食糖產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險能力。除了從古巴進(jìn)口儲備糖，可以考慮在國際糖價較低時從其它國家和地區(qū)進(jìn)口儲備糖入庫，這樣不僅可以降低儲備成本，還可以快速補(bǔ)充庫存以防市場變化。另外，應(yīng)進(jìn)一步對國儲倉點進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃布局，使國儲糖的收儲與投放更及時更高效。

4.2 堅持食糖進(jìn)口配額管理

根據(jù)上一輪WTO農(nóng)業(yè)談判，目前我國配額內(nèi)食糖進(jìn)口關(guān)稅為15%，這在全世界范圍內(nèi)已經(jīng)是最低的保護(hù)水平，在下一輪新的WTO農(nóng)業(yè)談判中，我國一定堅持不再讓步的原則，守住15%進(jìn)口關(guān)稅的最底限，防止大量國際廉價食糖涌入沖擊我國食糖市場。同時，近幾年來中國正在陸續(xù)與幾個主要產(chǎn)糖國建立自由貿(mào)易區(qū)，而中國食糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景，與參與FTA的合作路徑密切相關(guān)。從長期看，如果中國與東盟、澳大利亞、巴西以及歐盟四國開展區(qū)域貿(mào)易合作，對主要食糖出口國采取無限制和零配額食糖進(jìn)口，中國糖農(nóng)將受到最大的沖擊，國內(nèi)食糖價格總體將呈下滑趨勢。然而，如果中國與美國和日本等食糖進(jìn)口國締結(jié)貿(mào)易合作協(xié)議，將會刺激我國糖料生產(chǎn)和食糖出口，使我國食糖產(chǎn)業(yè)獲得較快發(fā)展，國家總體福利增加。

4.3 完善和推廣“廣西模式”

廣西實行訂單糖料二次結(jié)算機(jī)制使糖業(yè)得到迅猛增長，應(yīng)在其它糖料主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行試驗和推廣。同時，此機(jī)制還有許多需要完善的地方，應(yīng)借鑒食糖大國巴西的經(jīng)驗，糖料收購?fù)菩袦y糖分定價格，通過制度創(chuàng)新，建立一個更為合理的工農(nóng)利益分配機(jī)制。

4.4 加大糖料生產(chǎn)扶持力度

受耕地資源條件制約，我國糖料生產(chǎn)只能立足于穩(wěn)定生產(chǎn)面積，加快科技創(chuàng)新，依靠科技進(jìn)步，帶動糖料單產(chǎn)提高來滿足日益增長的食糖消費需求。因此，應(yīng)繼續(xù)加大優(yōu)勢區(qū)域糖料基地的建設(shè)范圍和支持力度，解決以水利設(shè)施為主要內(nèi)容的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力研究和引進(jìn)適應(yīng)不同區(qū)域的糖料品種和先進(jìn)種植管理技術(shù)，加快適合我國糖料種植條件和種植習(xí)慣的小型收獲機(jī)械的研發(fā)和推廣，切實加強(qiáng)糖料病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治工作，提高糖料抵御自然災(zāi)害能力。通過這些綜合措施，大力提高糖料單產(chǎn)和含糖分，使食糖產(chǎn)量穩(wěn)步上升，保證我國食糖90%以上的自給率。

國家可以考慮在良種培育、小型機(jī)械研發(fā)和推廣環(huán)節(jié)給予一定補(bǔ)貼。同時，研究制定甜菜優(yōu)勢區(qū)域布局規(guī)劃，改變我國甘蔗糖所占比重過大的局面，實現(xiàn)食糖產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)和穩(wěn)定發(fā)展。

[1]謝良俊.我國糖生產(chǎn)的長期趨勢分析[R].華商儲備商品管理中心.

[2]布瑞克環(huán)球農(nóng)業(yè)咨詢有限公司[R].2010中國糖產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀與展望.