行政事業(yè)專項(xiàng)資金管理探析

施 慧

行政事業(yè)專項(xiàng)資金是指其上級單位或財(cái)政部門為行政事業(yè)單位專門撥付的，用于完成特定工作任務(wù)或某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的，具有專門用途并且需要?？顚Ｓ?，專門報(bào)賬結(jié)算的資金。如水利工程專項(xiàng)資金、林業(yè)專項(xiàng)資金、防汛抗旱專項(xiàng)資金等。專項(xiàng)資金有三個(gè)特點(diǎn)：一是專門用途。即每筆專項(xiàng)資金有其特定用途，不得挪作他用。一般情況下應(yīng)按照部門預(yù)算及國庫統(tǒng)一支付的方式進(jìn)行開支。二是特定來源。專項(xiàng)資金是由其上級部門或同級財(cái)政部門專門的撥款。特定情況下，行政事業(yè)單位自籌的資金也可以作為專項(xiàng)資金，但必須堅(jiān)持?？顚Ｓ玫脑瓌t。三是單獨(dú)核算。在收支時(shí)建立專門的賬目進(jìn)行核算，對于項(xiàng)目使用的效果還要進(jìn)行專門的評價(jià)。

一、行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金加強(qiáng)管理的意義

行政事業(yè)單位是我國政府機(jī)構(gòu)體系的重要組成部分，是我國公共產(chǎn)品服務(wù)的重要提供機(jī)構(gòu)，大多數(shù)行政事業(yè)單位并不以盈利為其存在的主要目的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，雖然行政事業(yè)單位的資金流動(dòng)情況越來越復(fù)雜，個(gè)別事業(yè)單位還具有盈利性職能，但對于一些專門項(xiàng)目，如農(nóng)林牧副漁、地方文化建設(shè)、民族事務(wù)、非盈利的交通、市政設(shè)施、辦公場所修繕等，各級財(cái)政部門或各級主管部門也會(huì)下?lián)軐ｍ?xiàng)資金，用于這些項(xiàng)目的建設(shè)工作。

專項(xiàng)資金涵蓋了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，其資金規(guī)模大，資金使用效果影響范圍廣。做好其管控工作，提高其使用效率，能夠切實(shí)造福一方百姓，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建立。

二、行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理與使用的問題分析

（一）忽視專項(xiàng)資金的預(yù)算管理

1.對預(yù)算管理工作不夠重視。部分工作人員忽視預(yù)算編制，因而形成了財(cái)務(wù)決策的隨意性，忽視資金使用效果，致使專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行大打折扣。部分單位雖然編制了預(yù)算，但對預(yù)算執(zhí)行不重視。

2.前期經(jīng)費(fèi)列支不規(guī)范。對于項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)，均列入事業(yè)單位經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)，特別是對于通過審批的項(xiàng)目，已經(jīng)列支的前期費(fèi)用也不轉(zhuǎn)入專項(xiàng)資金中，造成經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)擠占。

3.預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任人未嚴(yán)格執(zhí)行專項(xiàng)資金預(yù)算。一般來說，專項(xiàng)資金的使用往往由專項(xiàng)資金申請或管理單位的下屬單位實(shí)施。如水利局對于水利工程基金，由其下屬的水管站等實(shí)施。這樣，上級單位在賬務(wù)核算與資金管理上不能及時(shí)地掌握資金動(dòng)向，使資金富余或短缺情況難以及時(shí)掌握，甚至影響工程進(jìn)度。

（二）專項(xiàng)資金的分配不科學(xué)，導(dǎo)致使用效率較低

1.專項(xiàng)資金的項(xiàng)目分配方案不科學(xué)。事實(shí)上，大多數(shù)專項(xiàng)資金對應(yīng)項(xiàng)目都并非新生事物。如專項(xiàng)水利基金等。但是資金管理部門在管理專項(xiàng)資金時(shí)，卻很難做到科學(xué)分配，實(shí)現(xiàn)資金效益最大化。在資金安排上搞平均主義、或者講人情，憑自己的主觀判斷與好惡進(jìn)行資金分配，導(dǎo)致一些行政事業(yè)單位、一些非重點(diǎn)項(xiàng)目獲得過量資金，形成資金沉淀。同時(shí)，由于分配的隨意性容易導(dǎo)致項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)、資金投向分散等問題。

2.專項(xiàng)資金閑置情況仍然存在。部分事業(yè)單位專項(xiàng)資金的實(shí)際利用率較低，閑置現(xiàn)象仍然存在。結(jié)余資金在一些單位長期掛賬。其主要原因一是部分單位由于工作特殊性，爭取專項(xiàng)資金相對容易，導(dǎo)致這些單位對于專項(xiàng)資金使用效率重視不夠。二是一些單位編制預(yù)算不夠細(xì)化，虛報(bào)冒領(lǐng)財(cái)政資金，導(dǎo)致結(jié)余資金規(guī)模增大。

（三）內(nèi)部控制不完善，專項(xiàng)資金可能被挪用或侵占

1.缺乏對專項(xiàng)資金使用用途上的監(jiān)督。一些單位認(rèn)為國家或上級對于專項(xiàng)資金的管理與使用都有了明文規(guī)定，按規(guī)定或立項(xiàng)審批說明開支即可，因此用不著再考慮制定或執(zhí)行其他的控制制度。這樣導(dǎo)致專項(xiàng)資金在使用方面沒有明細(xì)約束，資金流向等在很大程度上受人為因素影響，導(dǎo)致資金被挪用、亂用。

2.缺乏對于專項(xiàng)資金使用過程中的監(jiān)督。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，專項(xiàng)資金的撥付流程、項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度、支付節(jié)點(diǎn)往往都沒有得到很好的管控。由于行政事業(yè)單位缺乏相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員，因此，當(dāng)請款方提交資料請款時(shí)，往往只是形式上進(jìn)行簽署即支付款項(xiàng)，沒有使資金支付真正起到關(guān)鍵控制的作用。

3.專項(xiàng)資金中單位自籌部分比較隨意。由于對自籌部分可以自己掌握，因此，單位對該部分資金的調(diào)度與開支相對隨意，在審批、調(diào)轉(zhuǎn)手續(xù)上也不嚴(yán)格。

（四）缺乏項(xiàng)目決算及績效評價(jià)環(huán)節(jié)

一些行政事業(yè)單位在專項(xiàng)資金使用完畢后，僅僅由財(cái)務(wù)人員將資金支出情況加總，得到累計(jì)支出數(shù)，代替項(xiàng)目決算，也沒有針對專項(xiàng)工程的專項(xiàng)審計(jì)或績效評價(jià)。這對于資金使用的真實(shí)性、正確性、效率與效果都無法準(zhǔn)確評價(jià)，不利于資金的正確使用，甚至造成了違法亂紀(jì)的隱患。

三、改進(jìn)行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的思路

（一）強(qiáng)化專項(xiàng)資金的預(yù)算管理

1.重視預(yù)算管理工作，強(qiáng)化預(yù)算對專項(xiàng)資金使用的指導(dǎo)作用。首先，在預(yù)算編制過程中，要結(jié)合單位的發(fā)展規(guī)劃確定來年的工作任務(wù)和工作目標(biāo)，根據(jù)特殊項(xiàng)目需求，考慮專項(xiàng)資金預(yù)算的金額、時(shí)間節(jié)點(diǎn)。要細(xì)化預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的透明度，這是增強(qiáng)預(yù)算指導(dǎo)作用的前提。對于各年度均有的專項(xiàng)資金，一般納入預(yù)算內(nèi)資金管理，應(yīng)同時(shí)上報(bào)當(dāng)年度該專項(xiàng)資金的結(jié)余數(shù)，以便納入下年一并使用。對于未納入預(yù)算的突發(fā)項(xiàng)目，則往往以預(yù)算外資金的模式出現(xiàn)，如防災(zāi)減災(zāi)類資金等，此時(shí)，對該類專項(xiàng)資金編制專項(xiàng)預(yù)算，確保其使用有章可循。

2.提高預(yù)算編制的科學(xué)性與可操作性。根據(jù)單位各自情況，考慮細(xì)化預(yù)算編制。可以參考企業(yè)彈性預(yù)算的編制模式，改革傳統(tǒng)的零基預(yù)算方式，使預(yù)算更具有現(xiàn)實(shí)性。將預(yù)算指標(biāo)分解落實(shí)到各科室，建立科室預(yù)算管理。根據(jù)單位及下屬部門、科室的重點(diǎn)工作與人力物力配置，提出專項(xiàng)資金使用需求，單位財(cái)務(wù)部門綜合平衡后，報(bào)單位領(lǐng)導(dǎo)確定后申請專用資金。

（二）提高專項(xiàng)資金的使用效率

1.合理分配專項(xiàng)資金，確保資金發(fā)揮最大效益。各地政府應(yīng)根據(jù)中心工作與性質(zhì)，落實(shí)各行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金用途，考慮各單位中心工作與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合社會(huì)與生態(tài)效益，統(tǒng)籌安排實(shí)施。應(yīng)明確專項(xiàng)資金申請條件，各資金主管單位應(yīng)充分根據(jù)輕重緩急的原則，優(yōu)先考慮必要的項(xiàng)目，有步驟、合理地分步實(shí)施，確保有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大效益。

2.防止專項(xiàng)資金的閑置。財(cái)政部門或主管部門應(yīng)定期對下屬事業(yè)單位專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核，如要求定期報(bào)送項(xiàng)目實(shí)施情況，資金支付情況，剩余資金情況等。并將這些情況與單位負(fù)責(zé)人、責(zé)任人的績效考評掛勾，并視情況對該單位的部門預(yù)算、專項(xiàng)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。一定程度上可能使單位領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員對于專項(xiàng)資金的申請更加謹(jǐn)慎，對其使用更加注重實(shí)效與進(jìn)度，也就使有限的資金產(chǎn)生了更大效益。

（三）建立專項(xiàng)資金的使用評價(jià)制度

首先，在項(xiàng)目完成后主辦單位應(yīng)及時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目結(jié)算工作，并進(jìn)行專項(xiàng)資金的使用情況分析，形成專門項(xiàng)目決算，闡明形成預(yù)算和決算差異的原因。其次，要堅(jiān)持專項(xiàng)資金使用審計(jì)工作，確保資金如實(shí)使用，杜絕貪污或挪用，同時(shí)對資金使用結(jié)余或者超支的原因進(jìn)行進(jìn)一步分析，提高資金決策水平。最后，在資金使用合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，考慮專項(xiàng)資金的使用效果，通過審查和評價(jià)項(xiàng)目支出成果是否符合目標(biāo)要求，重點(diǎn)評價(jià)其社會(huì)效益。