高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的分析與研究

李紅湘

一、引言

改革開放以來，我國的高等教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，隨著國家科教興國戰(zhàn)略的實(shí)施和高等教育體制改革的深入，各高校抓住機(jī)遇、加快發(fā)展，學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的力度不斷加大。在激烈竟?fàn)幒吞魬?zhàn)的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，高校要適應(yīng)社會的發(fā)展，要想在竟?fàn)幹袆俪?，必須根?jù)自身的實(shí)際情況，建立完善的內(nèi)部控制制度。高等教育經(jīng)費(fèi)來源的多樣化和決策管理自由度的加大使高校經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜，但高校的內(nèi)部控制制度改革卻沒有與時(shí)俱進(jìn)，導(dǎo)致引發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的行為頻繁發(fā)生。我們需要最大限度地減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，對高校的財(cái)務(wù)進(jìn)行有效的分析，完善高校財(cái)務(wù)工作。

二、高校內(nèi)部財(cái)務(wù)控制

內(nèi)部控制制度是一種以預(yù)防為主的控制制度，目的在于通過建立健全相關(guān)的制度和程序來遏制舞弊，減少錯(cuò)誤的發(fā)生，從而降低風(fēng)險(xiǎn)、保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。高校內(nèi)部控制制度是高校為了確保學(xué)校教育事業(yè)活動有序運(yùn)行，確保資產(chǎn)的安全，防止欺詐和舞弊行為，提高會計(jì)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)高校管理目標(biāo)等而制定和實(shí)施的一系列具有控制職能的方法、措施和程序。

高校內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)與實(shí)施是高校財(cái)務(wù)管理與控制的一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)工作。高校內(nèi)部會計(jì)控制是通過高校內(nèi)部部門和人員在明確責(zé)任分工的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的相互聯(lián)系、相互協(xié)助、相互監(jiān)督和相互制約的行為規(guī)范，是單位內(nèi)部管理工作走上科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的重要環(huán)節(jié)，是對國家制定實(shí)施會計(jì)法律法規(guī)、規(guī)章制度的細(xì)化與補(bǔ)充，是國家法律法規(guī)與單位內(nèi)部科學(xué)管理需要的有機(jī)結(jié)合。根據(jù)《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》，高校內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)達(dá)到以下基本目標(biāo)：

一是規(guī)范高校會計(jì)行為，保證會計(jì)資料真實(shí)、完整，它是靈魂、核心。而完善的單位內(nèi)控制度則是規(guī)范單位會計(jì)行為、保證會計(jì)資料真實(shí)完整的基礎(chǔ)。

二是堵塞漏洞，消除隱患，防止并及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤及舞弊行為，杜絕國有資產(chǎn)被侵占或重大損失案件的發(fā)生，保護(hù)高校資產(chǎn)的安全完整。

三是確保國家有關(guān)法律法規(guī)和單位內(nèi)部控制規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行。高校建立內(nèi)部控制制度，就是要按照法律法規(guī)要求，明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的操作程序和行為規(guī)范，使職工遵紀(jì)守法，努力工作，確保學(xué)校教學(xué)科研工作健康有序發(fā)展。

三、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀

高校內(nèi)部會計(jì)制度的推行在大的方向上是保障高校會計(jì)的發(fā)展方向，但由于我國高校數(shù)量眾多工，內(nèi)部控制并未普遍貫徹，普遍存在的問題凸現(xiàn)在執(zhí)行不到位，導(dǎo)致財(cái)務(wù)問題屢見不鮮。

（一）對內(nèi)部控制認(rèn)識不足，會計(jì)基礎(chǔ)薄弱。

高校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”或“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的財(cái)務(wù)管理體制，收入支出全部納入學(xué)校預(yù)算管理，然而有許多高校仍然習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的管理方式，認(rèn)為只要按預(yù)算執(zhí)行，沒有必要強(qiáng)調(diào)內(nèi)部財(cái)務(wù)控制，甚至認(rèn)為執(zhí)行預(yù)算就是內(nèi)部控制，因此很多高校往往不主動去建立內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度或干脆把上級主管部門的財(cái)務(wù)管理辦法作為本校的內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度。有的學(xué)校雖然建立起相應(yīng)的控制制度，但往往是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，沒有從整個(gè)控制系統(tǒng)和整個(gè)會計(jì)工作環(huán)境來建立一整套的內(nèi)部控制制度，所以在工作中出現(xiàn)很多問題，如會計(jì)崗位責(zé)任不明確，財(cái)務(wù)工作不遵守基本的回避制度和稽核制度，削弱了財(cái)務(wù)會計(jì)的核算功能，會計(jì)隊(duì)伍穩(wěn)定性差，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，會計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱等等，這些都是高校對內(nèi)部控制認(rèn)識不足所造成的。

（二）考核機(jī)制和獎懲制度缺失，會計(jì)監(jiān)督不力

不少高校內(nèi)部財(cái)務(wù)控制得不到真正的貫徹執(zhí)行，稽核范圍有限，以偏概全，以點(diǎn)代面，缺乏完整性和全面性，如：雖然制訂了獎懲規(guī)定，但沒有制度化，致使部分人員認(rèn)為執(zhí)行與否無關(guān)緊要；由于監(jiān)督力度不夠，會計(jì)工作秩序混亂而造成的假賬泛濫、財(cái)務(wù)信息失真等嚴(yán)重問題；利用權(quán)力私自調(diào)用學(xué)校資金對外投資，收益不入賬，中飽私囊，侵吞國家利益等。

四、完善措施

（一）在高校決策機(jī)構(gòu)中設(shè)立總會計(jì)師

總會計(jì)師作為專職主管財(cái)務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)，不再兼任其他方面的工作，直接對校長負(fù)責(zé)，這樣有利于保證總會計(jì)師的公正性、權(quán)威性，防止經(jīng)濟(jì)政策傾斜。協(xié)助校長全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的各項(xiàng)財(cái)經(jīng)工作，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī)，負(fù)責(zé)處理日常財(cái)經(jīng)方面的重大問題，從資金角度協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)、審計(jì)、基建、后勤等工作，代表校長處理同財(cái)政、銀行、工商、稅務(wù)、物價(jià)等部門的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，確保學(xué)校資金良性運(yùn)轉(zhuǎn)，使學(xué)校的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作得到健康、有序的發(fā)展。

（二）完善會計(jì)系統(tǒng)，實(shí)施財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制

目前，高校財(cái)務(wù)會計(jì)系統(tǒng)在高校的整體內(nèi)部控制中是比較薄弱的環(huán)節(jié)，會計(jì)人員素質(zhì)偏低，好人主義思想泛濫及缺乏相應(yīng)責(zé)任約束這三大癥結(jié)成為高校會計(jì)系統(tǒng)薄弱的主要原因。目前，高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)的職能更多地是事后的算賬報(bào)賬，經(jīng)濟(jì)交易沒有在適當(dāng)?shù)臅?jì)期間記錄，對高校的會計(jì)及其他方面管理工作帶來十分不利的影響，也為財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)埋下了隱患。此外，高校教育改革給予了高校愈來愈多的財(cái)務(wù)運(yùn)作自主權(quán)，尤其是高校作為獨(dú)立貸款主體出現(xiàn)，使得高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日顯緊迫，因此，必須加強(qiáng)完善學(xué)校財(cái)務(wù)會計(jì)系統(tǒng)，強(qiáng)化實(shí)施財(cái)務(wù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善治理機(jī)構(gòu)，健全高校內(nèi)部控制制度

高校要根據(jù)工作、管理、控制需要進(jìn)行授權(quán)，建立授權(quán)批準(zhǔn)體系應(yīng)包括：①批準(zhǔn)范圍：所有經(jīng)濟(jì)活動都應(yīng)納入其范圍。②授權(quán)批準(zhǔn)層次：根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動的重要性和金額大小確定不同的授權(quán)批準(zhǔn)層次，從而保證各管理層有權(quán)亦有責(zé)。③授權(quán)批準(zhǔn)的責(zé)任：應(yīng)當(dāng)明確誰主管，誰審批，誰負(fù)責(zé)，以加強(qiáng)工作的責(zé)任心，確保國家和學(xué)校利益不受損失，確保增值增效。④授權(quán)批準(zhǔn)的程序：明確學(xué)校審批責(zé)任人及各級部門審批人程序，做到下級對上級負(fù)責(zé)，以保證經(jīng)濟(jì)活動收支的真實(shí)、完整。

1.建立高校監(jiān)事會制度，通過適當(dāng)?shù)耐獠繖C(jī)制來制約高等學(xué)校法人權(quán)力的運(yùn)行

高校依靠國家投入、社會捐贈、學(xué)生的學(xué)費(fèi)以及國家對教師的任命等取得法人資格，具有了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和依據(jù)國家規(guī)定與市場需求自主辦學(xué)的權(quán)利。在這一過程中，高校作為法人實(shí)體具有了自己的內(nèi)部利益，甚至部門利益，高等學(xué)校辦學(xué)行為與政府辦學(xué)的目的出現(xiàn)分化。一些高等學(xué)校為了自身利益而不顧出資的初衷，亂收學(xué)費(fèi)，甚至利用校內(nèi)監(jiān)督力量薄弱、出資人對學(xué)校監(jiān)督管理的缺位而中飽私囊、貪污腐敗，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失等。因此，在高校內(nèi)部各種權(quán)利與義務(wù)配置不做較大調(diào)整的前提下，僅僅依靠傳統(tǒng)的手段，如黨的監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等，不能從根本上遏制高校的權(quán)力膨脹所導(dǎo)致的一系列問題。應(yīng)該仿效國家管理國有大中型企業(yè)的辦法，在高校建立監(jiān)事會制度，通過適當(dāng)?shù)耐獠繖C(jī)制來制約高等學(xué)校法人的權(quán)力運(yùn)行。高校監(jiān)事由政府派出，對政府負(fù)責(zé)。監(jiān)事會主要監(jiān)督高校的財(cái)務(wù)狀況與高校的辦學(xué)方向，并對高校主要領(lǐng)導(dǎo)人的辦學(xué)業(yè)績進(jìn)行評價(jià)，以此作為干部任免的基礎(chǔ)，而不涉及高校依法自主辦學(xué)的其他事務(wù)。

2.實(shí)物資產(chǎn)控制，保證資產(chǎn)安全與完整

高校實(shí)物資產(chǎn)數(shù)量多、金額大，分散在學(xué)校的各個(gè)教學(xué)、科研、服務(wù)、管理領(lǐng)域，管理難度非常之大。（1）必須貫徹財(cái)務(wù)并重的原則，建立實(shí)物資產(chǎn)保全制度，對資產(chǎn)的增減變動應(yīng)及時(shí)、全面地予以記錄。加強(qiáng)資產(chǎn)所有權(quán)管理，建立資產(chǎn)個(gè)體檔案。所有資產(chǎn)價(jià)值全部納入財(cái)務(wù)報(bào)表體系內(nèi)，定期進(jìn)行實(shí)物清點(diǎn)，以便發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)處理，保證賬實(shí)的一致性。（2）建立資產(chǎn)記錄資料保護(hù)制度，對資產(chǎn)的各種文件記錄和賬實(shí)記錄資料要妥善保管，避免記錄受損、被盜、被毀。（3）建立限制接近制度。主要是嚴(yán)格限制無關(guān)人員對實(shí)物的直接接觸。只有經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)的人員才有權(quán)接觸資產(chǎn)。

3.加強(qiáng)預(yù)算控制

（1）真正落實(shí)“零基預(yù)算”。在實(shí)務(wù)中，傳統(tǒng)高校預(yù)算的編制通常是在以前年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展的變化做簡單的、公式化的調(diào)整，這樣常年累積下來的預(yù)算缺乏科學(xué)的依據(jù)，其作為控制依據(jù)的有效性顯然難以保證。為提高高校預(yù)算的科學(xué)性、合理性，近年來，教育部在高教系統(tǒng)推行了“零基預(yù)算”，“零基預(yù)算”的一個(gè)重要特征是“全員參與”，可以充分發(fā)揮廣大教職工參與經(jīng)濟(jì)活動的積極性。（2）實(shí)行“校務(wù)公開”。每年年初將預(yù)算向職工和學(xué)生公布，年度結(jié)束后，再公開進(jìn)行預(yù)算考核，形成以預(yù)算控制資金開支的內(nèi)部制度。其公開性、規(guī)范性使其真正成為了學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動強(qiáng)有力的控制工具。

4.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制

加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，必須從全校風(fēng)險(xiǎn)管理的角度進(jìn)行整體運(yùn)作，從系統(tǒng)的角度構(gòu)建高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控納入其中。其核心思想是“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控”和“風(fēng)險(xiǎn)管理”：風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控通過采用合適的組織架構(gòu)、制度安排、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控工具和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型對全校各個(gè)領(lǐng)域的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督和控制；風(fēng)險(xiǎn)管理則通過科學(xué)的流程設(shè)計(jì)和管理活動來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的防范、控制和化解。

由于高校涉及的經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)都比較多，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題還必須遵循管理學(xué)原理，實(shí)施“關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)監(jiān)控”的原則。這不僅能夠提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的效率，對于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并將風(fēng)險(xiǎn)消滅于萌芽階段、盡量減少學(xué)校的損失起到很大的作用。高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的關(guān)鍵領(lǐng)域主要在對外投資、貸款、基本建設(shè)、大宗物資采購、校辦產(chǎn)業(yè)等方面，在這些領(lǐng)域通過設(shè)置相關(guān)的權(quán)限控制、完善內(nèi)部控制以及不定期實(shí)施審計(jì)等手段進(jìn)行督促和監(jiān)控。

五、結(jié)束語

隨著高校招生人數(shù)和教職員工數(shù)量的增加，高校投入資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)量不斷增加，高校內(nèi)部控制制度的構(gòu)建及實(shí)施對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范具有深遠(yuǎn)的意義。我們要將控制觸角伸向?qū)W校管理的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)，使其成為學(xué)校管理者的行為規(guī)范，根據(jù)自身發(fā)展規(guī)律，制定一套科學(xué)、嚴(yán)密、有效、可操作的內(nèi)部控制制度，推動高等教育的發(fā)展。