西方國家碳稅實踐經(jīng)驗與我國碳稅政策選擇

賈 鴻

近年來，全球氣候變暖的趨勢進(jìn)一步加劇，已成為國際社會高度關(guān)注的熱點。二氧化碳、臭氧、甲烷等溫室氣體排放增加是導(dǎo)致全球氣候變暖主要原因，其中二氧化碳是最重要的一種溫室氣體，占溫室氣體的60%左右。為遏制全球氣候變暖的趨勢，越來越多的國家和地區(qū)采取了各種溫室氣體減排措施。我國是一個發(fā)展中的經(jīng)濟大國，同時也是世界上僅次于美國的溫室氣體排放大國。學(xué)習(xí)和借鑒西方國家的經(jīng)驗開征碳稅，是我國經(jīng)濟實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展所面臨的重要選擇。

一、碳稅的理論依據(jù)：外部性和庇古稅

碳排放是典型的環(huán)境污染問題。針對碳排放而征收碳稅，是基于環(huán)境污染的外部性及其內(nèi)部化理論而采取的措施。外部性又稱外部效應(yīng)，指某種經(jīng)濟活動給與這項活動無關(guān)的第三者帶來的影響。外部性理論是解釋經(jīng)濟活動與環(huán)境問題成因的一個基礎(chǔ)理論，但外部性理論并沒有給出一個將外部成本內(nèi)部化的有效方法。1920年英國經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·庇古發(fā)展了馬歇爾的外部性理論，首次提出污染者需要負(fù)擔(dān)與其污染排放量相當(dāng)?shù)亩愘x，后人稱之為“庇古稅”。在其《福利經(jīng)濟學(xué)原理》中，庇古認(rèn)為環(huán)境污染具有典型的外部負(fù)效應(yīng)性，當(dāng)污染的外部性成本在市場機制無法調(diào)節(jié)的情況下就應(yīng)由政府實施干預(yù)。假定政府征收等于邊際污染成本的稅，那么可使污染者的邊際私人成本等于邊際社會成本，邊際私人收益等于邊際社會收益，即把污染者的外部性成本內(nèi)在化，從而使其面臨真實的社會成本和收益，這種價格的糾正最終必能抑制污染者的過度生產(chǎn)，并有效地克服環(huán)境的外部性問題，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。庇古還認(rèn)為，環(huán)境稅不僅能通過稅收使得價格反映其社會成本，糾正資源價格與市場和社會成本之間的偏差，從而矯正環(huán)境問題，而且在改善環(huán)境的同時還能以環(huán)境稅抵減扭曲型稅負(fù)，降低資本和勞動等生產(chǎn)要素的租稅負(fù)擔(dān)，促進(jìn)生產(chǎn)過程中要素的使用量，進(jìn)而增加就業(yè)機會與產(chǎn)業(yè)投資。這就是庇古稅“雙重紅利”的假說?！氨庸哦悺崩碚摮蔀楹笕送ㄟ^稅收手段解決外部性問題的重要理論依據(jù)。

二、西方國家征收碳稅的實踐經(jīng)驗

為了實現(xiàn)減少二氧化碳排放的目的，20世紀(jì)90年代在一些北歐國家開始征收碳稅。1990年芬蘭在全球率先設(shè)立了碳稅。碳稅征收范圍為礦物燃料，其計稅依據(jù)是燃料的含碳量。芬蘭征收碳稅的目標(biāo)是在20世紀(jì)90年代末將碳排放的增長率降低為零。1994年，芬蘭對能源稅進(jìn)行了重新調(diào)整，大部分能源征收燃料稅，其中對煤炭和天然氣征收混合的能源/碳稅。1995年，混合稅中的能源稅稅率是3.5芬蘭馬克/千瓦，碳稅的稅率是38.3芬蘭馬克/噸二氧化碳（相當(dāng)于7.0美元/噸二氧化碳）。電力部門也通過對礦物燃料征收碳稅被納入征稅范圍。工業(yè)中使用的原材料和國際運輸用油免稅。2002年，芬蘭碳稅稅率一般為每噸二氧化碳17.12歐元，天然氣減半征收。西方國家開征碳稅后，在不同程度地控制和減少了溫室室氣體的排放，基本實現(xiàn)了開征碳稅的預(yù)期目標(biāo)。以德國為例，截止到2005年德國的燃料消費減少幅度高于10%，二氧化碳?xì)怏w排放減少了約2000萬噸，較改革前水平減少達(dá)2～2.5%。挪威政府估計，如果沒有采用碳稅，目前挪威的排放量將會比1990年增長15%～20%，挪威的碳稅使一些工廠的二氧化碳排放量降低了21%，家庭機動車的二氧化碳排放量降低了2%～3%。為避免因征收碳而影響居民收入，丹麥、德國等國政府還通過提高養(yǎng)老金和轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)取者的補貼，減少低收入階層的個人所得稅等措施提高居民家庭的可支配收入，成功地規(guī)避了碳稅的收入負(fù)效應(yīng)。

三、我國開征碳稅的政策選擇

我國現(xiàn)已成為僅次于美國的溫室氣體排放大國。1990至2001年，我國CO2排放量凈增8.23億噸，占同期世界增加量的27%。預(yù)計到2020年，我國排放量要在2000年的基礎(chǔ)上增加1.32倍，到2025年碳排放量很可能超過美國而居世界第一。若不采取適當(dāng)措施，按目前能源消耗速度，我國溫室氣體排放在未來幾年將迅速擴大，給環(huán)境造成更大的壓力。稅收政策作為國家宏觀調(diào)控的重要工具，在能源節(jié)約及可持續(xù)開發(fā)和利用上具有其他經(jīng)濟手段難以替代的功能。我國應(yīng)充分借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗，根據(jù)國家能源政策的目標(biāo)和能源戰(zhàn)略的現(xiàn)實要求，綜合考慮環(huán)境、社會與經(jīng)濟效益之間的關(guān)系，逐步推進(jìn)碳稅制度建設(shè)。關(guān)于我國的碳稅政策，筆者提出以下幾個方面建議：

（一）征收范圍和計稅依據(jù)

從西方國家征收碳稅情況看，碳稅的征稅范圍主要是煤、石油、天然氣等化石燃料，其計稅依據(jù)有兩種：燃料的碳含量和二氧化碳的排放量。大部分國家是按燃料的碳含量征稅，即根據(jù)燃料的含碳量計算二氧化碳排放量并據(jù)以征稅，只有少數(shù)國家是直接對二氧化碳或一氧化碳的排放量征稅。根據(jù)燃料含碳量征稅的方法在技術(shù)上簡單易行，不用考慮能源效率改進(jìn)技術(shù)和碳回收利用技術(shù)。而且，由于化石燃料的消耗所產(chǎn)生的CO2約占CO2總排放量的65%—85%，對化石燃料征收碳稅基本覆蓋了CO2排放源，有利于碳稅實現(xiàn)減排的目標(biāo)。但嚴(yán)格來說，對燃料的含碳量征收碳稅與直接對CO2排放征稅的效果存在較大差異。這種方法只是鼓勵減少化石燃料的消耗，而不利于企業(yè)致力于二氧化碳的削減和回收利用技術(shù)的研究和開發(fā)。考慮到我國的實際情況，建議我國仍然以對煤、石油、天然氣等化石燃料為碳稅的征收范圍，并按燃料的含碳量測算排放量作為計稅依據(jù)。

（二）碳稅的稅率

西方國家的碳稅多數(shù)實行固定稅率，只有很少國家實行累進(jìn)稅率，各國碳稅的稅率水平差異較大。2008年，芬蘭對每噸CO2排放量征收20歐元，而瑞典為107.15歐元，意大利根據(jù)燃料的CO2排放量制定累進(jìn)稅率，最低每噸5.2歐元，最高為68.58歐元，丹麥的標(biāo)準(zhǔn)稅率為每噸12.10歐元。同時，各國在最初開征碳稅時多采用了相對較低的稅率水平，然后再逐步提高。這種做法考慮了納稅人的承受能力，可以減少開征時的阻力。我國碳稅稅率的設(shè)計同樣應(yīng)遵循逐步提高、循序漸進(jìn)的原則。我國碳稅稅率的設(shè)置，既要考慮我國節(jié)能減排的目標(biāo)，也要考慮國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，還要考慮企業(yè)的承受能力等多種因素。

（三）碳稅征收環(huán)節(jié)和納稅人

從理論上看，碳稅可以在能源生產(chǎn)、銷售、耗用等環(huán)節(jié)上選擇一個或多個環(huán)節(jié)進(jìn)行征收征收。選擇不同的征收環(huán)節(jié)，碳稅的可操作性和效果是不一樣的。從充分發(fā)揮碳稅政策的社會效應(yīng)角度考慮，碳稅應(yīng)在能源的消費環(huán)節(jié)征收，這樣更有利于刺激消費者減少能源消耗。然而，對消費者而言，在銷售環(huán)節(jié)征收碳稅只相當(dāng)于提高了能源的價格，并不能很好發(fā)揮碳稅的社會效應(yīng)。從己經(jīng)開征碳稅的國家來看，北歐國家在能源的上下游都征碳稅，但實際稅負(fù)是以下游的消費環(huán)節(jié)為主。我國開征碳稅同樣要考慮其征收環(huán)節(jié)問題。筆者認(rèn)為，我國碳稅的征收環(huán)節(jié)宜選擇能源的最終消費環(huán)節(jié)。因為消費環(huán)節(jié)是溫室氣體的直接排放環(huán)節(jié)，在消費環(huán)節(jié)征稅能夠促使高效、節(jié)約利用能源，從而實現(xiàn)碳稅的減排目的。況且，由于我國開征碳稅初期的稅率必然很低，在生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)征收碳稅可能無法實現(xiàn)碳稅的社會政策效應(yīng)。我國選擇在消費環(huán)節(jié)征收碳稅，還可與環(huán)境稅或排污費等一并由政府管理部門統(tǒng)一征收，有利于降低稅收的管理成本。碳稅的納稅人是由其征稅環(huán)節(jié)決定的。我國選擇消費環(huán)節(jié)征稅，則碳稅的納稅人就是對能源最終使用并向大氣中排放CO2的所有單位和個體工商。

（四）碳稅的稅收優(yōu)惠政策

碳稅的征收必然會給納稅人帶來額外負(fù)擔(dān)，對特定行業(yè)產(chǎn)生較嚴(yán)重的不利影響。為了避免征收碳稅加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)，特別是對那些能源消耗大、競爭力差的行業(yè)，各國在征收碳稅的同時也采取了稅收減免、稅收返還、參加自愿減排協(xié)議等一系列措施。征收碳稅的根本目的是促進(jìn)溫室氣體的減排，以減緩全球氣候變化的趨勢，而不是為了增加稅收收入。因此，西方國家在征收碳稅的同時，還通過減免企業(yè)與個人的所得稅、社會保障繳費等，實現(xiàn)企業(yè)的總體稅負(fù)不變。我國在制定碳稅政策時，同樣應(yīng)建立完善的稅收減免與返還機制，以避免對能源密集型行業(yè)造成過大的沖擊，保護(hù)我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)在國際市場中的競爭。同時，要鼓勵促進(jìn)新能源和新技術(shù)的研究和開發(fā)，對企業(yè)安裝減排設(shè)備可以實施稅收減免或返還措施，對可再生能源的開發(fā)、普及以及技術(shù)研究等可以給予稅收減免、稅收返還、再投資退稅等優(yōu)惠政策鼓勵。

（五）碳稅收入的使用與管理

稅收收入的使用關(guān)系到其政策功能的發(fā)揮。碳稅收入的使用與管理，無外乎兩種方式：納入一般預(yù)算管理和?？顚Ｓ霉芾?。從開征碳稅的國家看，大多數(shù)國家將碳稅收入納入一般預(yù)算管理，也有個別國家將其專款專用于環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)老金賬戶、補助貧困家庭，或者提高能源使用效率和研究開發(fā)利用可替代新能源的活動。碳稅收入納入政府一般預(yù)算管理有利于維護(hù)政府預(yù)算的統(tǒng)一性和完整性，有利于國家對預(yù)算資源進(jìn)行全局性的配置，但無法確保該項收入用于節(jié)能減排。如果按照?？顚Ｓ迷瓌t進(jìn)行管理，碳稅收入就可以專門用于環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排等方面，有利于充分發(fā)揮碳稅的政策效應(yīng)，但?？顚Ｓ糜制茐牧苏A(yù)算的統(tǒng)一性和完整性。我國在制定碳稅政策時，要充分碳稅的政策目的和政府預(yù)算管理的實際情況，合理選擇碳稅收入的使用和管理方式。鑒于我國開征碳稅的根本目的是促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排和鼓勵可再生能源的發(fā)展，筆者建議將碳稅收入按照?？顚Ｓ迷瓌t進(jìn)行管理，重點用于對可再生能源發(fā)展和企業(yè)節(jié)能減排的鼓勵，而不納入政府的一般預(yù)算收入管理。國家可以利用碳稅收入的資金建立國家專項基金，用于對改善能源效率、研究節(jié)能技術(shù)和開發(fā)低碳排放新能源等項目的扶持，支持植樹造林等項目和加強應(yīng)對氣候變化的國際交流與合作。