完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)問題研究

韓淑梅

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求土地資源的合理配置，而土地流轉(zhuǎn)依法、合理、有序進(jìn)行是實(shí)現(xiàn)土地資源配置的關(guān)鍵條件。建立市場(chǎng)化的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要條件。要建設(shè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，就需要完善土地價(jià)格機(jī)制，完善中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立健全土地糾紛調(diào)處和仲裁機(jī)構(gòu)，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但是我國(guó)在農(nóng)業(yè)方面發(fā)展還不盡如人意。20世紀(jì)80年代前期由于實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，只經(jīng)歷了短暫的快速增長(zhǎng)就顯得乏力。為了進(jìn)一步適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展對(duì)土地規(guī)模的要求。中共中央在“十二五”規(guī)劃中也明確指出“在依法自愿有償和加強(qiáng)服務(wù)基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”。因此，我們需要建立靈活有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，優(yōu)化土地資源配置，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的階段特征

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度改革30年來，由于法律制度的漸進(jìn)性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性和階段性。

第一階段是改革初期的發(fā)育階段。隨著包產(chǎn)到戶激勵(lì)效應(yīng)的逐漸衰弱，農(nóng)村開始出現(xiàn)剩余勞動(dòng)力，部分農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力開始到其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)地的自發(fā)轉(zhuǎn)包開始在全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)?？偟膩碚f，這個(gè)時(shí)期土地流轉(zhuǎn)還處于發(fā)育階段，流轉(zhuǎn)形式以承包和轉(zhuǎn)讓為主。農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有自發(fā)性、短期性和非正規(guī)性等特點(diǎn)。

第二階段是20世紀(jì)80年代中期至90年代初期的集體主導(dǎo)階段。這一階段沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展，大部分的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)做工，開始出現(xiàn)部分土地撂荒或拋荒的現(xiàn)象。這一時(shí)期，村集體組織是農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中的主體，規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶依靠補(bǔ)貼維持經(jīng)營(yíng)難以為繼。

第三階段是二十世紀(jì)90年代中期至21世紀(jì)初的嚴(yán)重分化階段。這一階段的土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)：一是傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)集體將拋荒的土地收回在轉(zhuǎn)租給其他承租人，承辦方直接向村集體繳納地租；二是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)土地，租入戶負(fù)責(zé)承擔(dān)土地負(fù)擔(dān)。

第四階段農(nóng)村稅費(fèi)改革后至今的快速發(fā)展階段。2003年國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅，承包戶不需再繳納農(nóng)業(yè)稅，并且還能得到國(guó)家發(fā)放的種糧補(bǔ)貼，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)速度明顯加快。就全國(guó)而言，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的比例在10%左右，其中東部地區(qū)較高，很多地區(qū)超過10%，中部地區(qū)在5%到10%之間，而西部地區(qū)大多低于5%。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化進(jìn)程中存在的主要問題

（一）政府的不當(dāng)干預(yù)違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的根本條件是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化。農(nóng)地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在配置可以通過行政和市場(chǎng)兩種方式進(jìn)行。我國(guó)傳統(tǒng)體制下和現(xiàn)階段農(nóng)地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在不同主體之間的配置是由行政手段強(qiáng)制進(jìn)行的。地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的強(qiáng)行干預(yù)和尋租行為侵犯了農(nóng)民的利益，更難以形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，嚴(yán)重制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

（二）流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，隱性市場(chǎng)特征明顯

從農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)來看，農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)也是不規(guī)范的，表現(xiàn)之一是流轉(zhuǎn)過程的法律要件不規(guī)范，許多的流轉(zhuǎn)協(xié)議內(nèi)容簡(jiǎn)單，格式不規(guī)范，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方則、權(quán)、利的界定不明晰，而且經(jīng)常以口頭協(xié)議替代書面協(xié)議。另外，農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶不經(jīng)審批私自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，形成所謂的非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)隱性市場(chǎng)，也存在許多隱患。

（三）農(nóng)地市場(chǎng)的供給和需求嚴(yán)重不平衡

目前我國(guó)農(nóng)地市場(chǎng)供給和需求無論在質(zhì)量上還是數(shù)量上均表現(xiàn)為嚴(yán)重的不均衡性。從總量上看，農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地的供應(yīng)量遠(yuǎn)多于需求量，表現(xiàn)出供過于求的買方市場(chǎng)。根據(jù)車裕斌對(duì)農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿的調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)戶的農(nóng)地潛在供給量是需求量的3.15倍，相當(dāng)于供給總量三分之二的農(nóng)地因缺乏需求而無法上市流轉(zhuǎn)，從而導(dǎo)致這部分土地粗放經(jīng)營(yíng)或撂荒。

（四）市場(chǎng)中介組織缺乏，信息不暢

大多數(shù)地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢通，土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象和范圍選擇余地小，影響了土地流轉(zhuǎn)的程度、規(guī)模和效益，限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍。另外，目前許多地方在土地流轉(zhuǎn)方面沒有完善的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)以及土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等，致使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不能健康有序進(jìn)行，從而嚴(yán)重制約了土地交易的發(fā)育。

三、完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的對(duì)策建議

（一）建設(shè)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)

農(nóng)村土地所有權(quán)市場(chǎng)包括一級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)和二級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)。一級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)即土地使用權(quán)出讓或出租市場(chǎng)；二級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)即土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租市場(chǎng)。

就農(nóng)村一級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)而言，它是不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，這種不完全競(jìng)爭(zhēng)主要來自農(nóng)村土地勞動(dòng)群眾集體所有制的基本屬性和維護(hù)社會(huì)公平的必要性。在這里通行的基本準(zhǔn)則應(yīng)該是“公平優(yōu)先，兼顧效率”。就農(nóng)村二級(jí)土地使用權(quán)而言，它是完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。土地轉(zhuǎn)讓面積、土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格、轉(zhuǎn)讓方式等都可由當(dāng)事人自由協(xié)議，充分讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。

（二）建立完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，首先要對(duì)其實(shí)現(xiàn)有償使用，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地租或土地使用費(fèi)應(yīng)該是成熟的市場(chǎng)機(jī)制的作用下，通過土地所有者和使用者之間的充分競(jìng)爭(zhēng)形成的。然而，我國(guó)還沒有形成土地使用權(quán)市場(chǎng)，更談不上健全的市場(chǎng)機(jī)制。在此情況下，土地有償使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)包括：上繳國(guó)家的稅金；地租、管理費(fèi)用和土地交易費(fèi)用。但是幾項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)遵循配比原則，不可因金額過高阻礙農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，降低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地收益。

（三）健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織

完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的關(guān)鍵是培育土地流轉(zhuǎn)的中介組織。由于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序比較復(fù)雜，土地流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用會(huì)不同程度地阻礙農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為。這就要求建立土地使用權(quán)市場(chǎng)信息、咨詢、預(yù)測(cè)和評(píng)估等中介組織，培育農(nóng)村土地經(jīng)紀(jì)人或經(jīng)紀(jì)公司，以降低土地費(fèi)用，為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。

（四）建立健全土地糾紛調(diào)處和仲裁機(jī)構(gòu)

建立健全土地糾紛調(diào)處和仲裁機(jī)構(gòu)及時(shí)化解各種矛盾，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。基層人力資源和社會(huì)保障服務(wù)中心應(yīng)該和各個(gè)村委會(huì)加強(qiáng)聯(lián)系，隨時(shí)掌握各個(gè)村的土地流向及動(dòng)態(tài)，盤好盤活流動(dòng)田地，并抓好土地流轉(zhuǎn)的合同簽訂、鑒定、檔案管理、糾紛調(diào)處等日常指導(dǎo)和管理工作，建立調(diào)節(jié)機(jī)制，及時(shí)有效地解決土地流轉(zhuǎn)糾紛，規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的履行合同行為，確保土地流轉(zhuǎn)工作依法、自愿、規(guī)范進(jìn)行健康發(fā)展。

（五）提高農(nóng)民種糧的積極性

繼續(xù)加大國(guó)家對(duì)農(nóng)村的優(yōu)惠政策扶持，繼續(xù)加大種糧補(bǔ)貼扶持力度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性。建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)廣大農(nóng)民都能積極參與到土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)中來。還要加大宣傳力度結(jié)合農(nóng)村土地承包法律法規(guī)學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，采取電視、廣播、標(biāo)語(yǔ)、條幅、下發(fā)宣傳單等多種方式，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的意義及土地流轉(zhuǎn)政策措施，以及流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民增收的實(shí)際效果，消除農(nóng)民思想顧慮，提高土地流轉(zhuǎn)意識(shí)。