完善我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的思考

何 霞

一、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的背景分析

（一）傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式作用逐漸削弱

目前，我國農(nóng)民雖然還是以家庭養(yǎng)老為主，但其家庭養(yǎng)老功能已經(jīng)明顯弱化。隨著我國產(chǎn)業(yè)結構的調整，耕地逐年減少，農(nóng)民作為生存依托的資源嚴重稀缺，導致農(nóng)村外出打工人員數(shù)量逐年增加，造成許多老年農(nóng)民無法獲得家庭的養(yǎng)老支持。同時，由于農(nóng)民收入提高緩慢，使農(nóng)民的養(yǎng)老問題面臨著既缺乏經(jīng)濟支撐，又缺乏家庭保障的困難。

（二）農(nóng)村人口老齡化問題日趨嚴重

根據(jù)最近的人口普查數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村老年人口為8557萬人，占老年人口總數(shù)的65.82%，農(nóng)村人口老齡化速度加快，老齡化程度高于城鎮(zhèn)的現(xiàn)象將一直持續(xù)到2040年左右。農(nóng)村人口在經(jīng)濟發(fā)展水平很低的情況下就進入了人口老齡化進程，靠傳統(tǒng)的自力更生、家庭養(yǎng)老很難滿足老年農(nóng)民的生活需求。

（三）土地的養(yǎng)老保障功能下降

目前，我國農(nóng)民的收入主要來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。但隨著城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人均占有的耕地越來越少，同時受市場和自然環(huán)境的影響，農(nóng)民的土地收益率呈現(xiàn)下降的趨勢，而在以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結構之下，農(nóng)產(chǎn)品成本不斷地增加。這就導致了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益不斷降低，土地的保障功能弱化。

（四）原農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設計存在缺陷

我國原有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，參保主要依靠農(nóng)民個人交費，政府的責任和財政支持不足，農(nóng)民獲得的保障相對較低，不能切實滿足農(nóng)民的實際需求。而且基金投資渠道單一，資金的收益率就被限制在了較低的水平。同時絕大部分基金的管理、運營集中在縣級，由于監(jiān)管手段缺乏，難以防止基金違規(guī)，基金管理運營效率普遍偏低。

二、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度運行中存在的問題

（一）資金的管理與運營模式缺乏創(chuàng)新，養(yǎng)老金的保值增值難度增大

目前我國大部分地區(qū)的農(nóng)保基金管理并沒有遵循征繳、管理、使用三權分離的原則，由于基金實行的是省、市、縣三級管理，按比例分級使用，職責和義務不明確，約束機制不健全，基金的安全性難以得到保障。新農(nóng)保制度主要是以個人賬戶為主，隨著覆蓋面的擴大，基金結余額會越來越大，但是基金增值渠道單一，購買國債和存入銀行是各級農(nóng)?；鹪鲋档闹饕绞剑陴B(yǎng)老保險基金完全或者部分積累的情況下，資金如何投資運營，如何在通貨膨脹的壓力下保值增值，是政府面臨的一個重要問題。同時，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金還處于縣級管理的層次，由于受管理水平的制約，資金被違規(guī)挪用的風險較大。

（二）各級財政支出責任不明確，地方財政補貼沒有具體規(guī)定

此次新農(nóng)保制度設計的最大特點就是通過建立各項財政補貼機制，構建普惠式的農(nóng)民養(yǎng)老金。在強化了政府責任的同時，也說明了地方政府財政支持能力和村集體經(jīng)濟的發(fā)達程度是新農(nóng)保持續(xù)發(fā)展的關鍵。但是目前在試點地區(qū)，財政主要是對縣、鄉(xiāng)政府農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的投入，省、市兩級還缺乏專項投入。而縣、鄉(xiāng)兩級政府事權多、財權少，普遍存在財政困難，不僅對新農(nóng)保的補貼力度小，而且資金投入不確定，再加上各地村集體的經(jīng)濟實力差別很大，而農(nóng)民收入又存在極大的不確定性，從而使新農(nóng)保的資金來源具有不確定性。新農(nóng)保作為一個剛性的制度安排，沒有中央和省一級財政的支持，難以實現(xiàn)地區(qū)養(yǎng)老保障的均等化，在基金籌集和待遇支付方面也存在很大的風險。

（三）新農(nóng)保與老農(nóng)保、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度銜接不夠，缺少轉換

目前針對城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民、農(nóng)民工及被征地農(nóng)民等不同人群有多個養(yǎng)老保障制度和辦法。新農(nóng)保制度與其他社保政策之間要考慮相互轉換、銜接的問題，才能切實保障農(nóng)民權益。但是新農(nóng)保僅規(guī)定了同上述不同養(yǎng)老制度銜接的原則性意見，還沒有具體可操作的實施細則，在一定程度上影響了農(nóng)民的參保積極性。

（四）籌資方式不合理，制度變動過于頻繁

由于新農(nóng)保方案基本上是縣級統(tǒng)籌，個別地區(qū)是市級或省級統(tǒng)籌。每個地區(qū)關于籌資模式、籌資各方籌資比例、籌資渠道等內容都不相同。伴隨著人口老齡化的加劇，在沒有國家財政支持的情況下，養(yǎng)老基金籌集和支付存在很大的風險。同時，目前我國各地開展的新農(nóng)保試點，出臺的方案，缺乏國家勞動保障部門的統(tǒng)一協(xié)調，這些方案在保險基金籌資模式、最低參保年齡、繳費水平、繳費基數(shù)的確定、政府補貼、調節(jié)機制等方面存在較大差異，對基金的運用也缺乏有效監(jiān)督。制度變動過于頻繁，注重短期效益，不利于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

三、完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的對策與建議

（一）加大宣傳力度，逐步擴大保險覆蓋范圍

一是領導干部要重視宣傳工作，在“自愿參?！钡脑瓌t下，宣傳工作決定了新農(nóng)保成敗的關鍵。在制度推進過程當中，不搞強迫命令，不片面追求參保率，通過優(yōu)化管理和服務，逐步擴大新農(nóng)保的覆蓋范圍。二是要充分利用廣播、網(wǎng)絡、報刊、電視等多種宣傳工具，向廣大農(nóng)民充分展示新農(nóng)保制度的優(yōu)越性，以形成新農(nóng)保的全方位整體宣傳效果。三是村干部及宣傳人員要向廣大農(nóng)民講解新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的各項規(guī)定，向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險的收益性、可靠性和規(guī)范性，讓農(nóng)民知道繳納養(yǎng)老保險金的預期收益。要加大信息透明度，充分尊重農(nóng)民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。

（二）建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的保值增值運行機制，完善監(jiān)督體系

首先，應建立省、市縣兩級政事分開的管理體制，行政單位負責制定政策，事業(yè)單位負責基金管理。農(nóng)村養(yǎng)老基金由省、市縣共管，市縣負責基金的收繳和發(fā)放，省級負責基金管理并委托專業(yè)管理機構進行多元化組合投資運營，以提高積累資金的增值率。其次，拓寬基金運營渠道，盡快出臺基金運營優(yōu)惠政策。中央政府可每年發(fā)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金專項優(yōu)惠債券或制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金銀行儲蓄優(yōu)惠利率，也可確定一定比例投資一些風險小、收益高的大型基礎設施建設項目，這樣既保證基金有較高的回報率，又可解決建設資金不足的問題。

在基金的監(jiān)管方面，首先，強化行政監(jiān)督，社會保障相關職能部門要做好對農(nóng)村養(yǎng)老保險運行機制的日常監(jiān)督工作，建立基金監(jiān)督責任制。要把專門監(jiān)督落到實處，財政、審計、稅務等職能部門對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的財務收支情況要定期進行檢查監(jiān)督。其次，完善實務操作流程，大力推行和普及規(guī)范化操作，逐步推廣和應用個人賬戶IT管理系統(tǒng)，不斷提高工作的透明度。最后，加強社會監(jiān)督，建立由農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村居民委員會、輿論機構等組成的社會監(jiān)督體系，對政府執(zhí)行政策法規(guī)的情況，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的收支和管理情況進行監(jiān)督，對違法行為進行申訴、控告、檢舉等。

（三）強化政府的財政職責，建立城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險籌資體系

新農(nóng)保注重強化政府責任，要建立健全各級財政穩(wěn)定、長效的資金補助機制，由政府對參保人員根據(jù)年齡的不同給予適當?shù)难a貼；建立養(yǎng)老保障待遇調整的儲備基金，以保證被保險人領取的養(yǎng)老金數(shù)額與社會經(jīng)濟發(fā)展水平同步提升，基礎養(yǎng)老金隨物價水平上漲適時調整。財政補貼應以統(tǒng)籌地區(qū)地方財政為主，省級財政對經(jīng)濟薄弱地區(qū)給予適當支持，地方財政每年應列出專項預算，充實農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金。同時要界定各級財政職責，妥善解決各級財政責任分擔問題，要明確省、市、縣各級財政的籌資責任，特別是加大對貧困縣市的轉移支付力度。

在選擇新農(nóng)保籌資模式問題上，要打破城鄉(xiāng)二元社會保障結構，建立項目齊全、形式多樣、覆蓋面廣又標準適當?shù)亩鄬哟勿B(yǎng)老保障體系，同時不斷提高社會化程度，最終建立起城鄉(xiāng)一體化、統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險籌資體系。此外，新農(nóng)保的出資一定要適應生產(chǎn)力發(fā)展水平，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老籌資體系應區(qū)別對待。

（四）注重制度有序銜接，妥善解決新農(nóng)保與其他社保政策的接續(xù)轉移問題

一是制定統(tǒng)一、規(guī)范和切實可行的操作流程，規(guī)范轉換、接續(xù)的操作辦法，在制度模式銜接上采用政府補貼的基礎養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金相結合的模式。個人繳費與集體繳費部分屬于自有資金，全部計入個人賬戶。政府補貼分兩部分，對于中央政府補貼，主要補出口，確保最低標準基礎養(yǎng)老金待遇水平；對于地方政府補貼，主要補進口，對參保人進行鼓勵資助。同時要解決不同地區(qū)間的基金結算問題。二是管理手段要科學。將基本養(yǎng)老保險管理權限收歸到勞動和社會保障部門，對基本養(yǎng)老保險從政策制定、費用征繳與養(yǎng)老金發(fā)放以及基金運營等進行統(tǒng)一管理。提高基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構的服務手段，規(guī)范管理流程，精簡管理手續(xù)。三是加快社會保險省級統(tǒng)籌步伐，在提高統(tǒng)籌層次的基礎上，解決地區(qū)間因利益關系而影響社保關系接續(xù)轉移等問題。四是加快全國社會保險信息化聯(lián)網(wǎng)建設，為農(nóng)保關系接續(xù)轉移提供技術支持。要出臺社會保障全國一卡通相關的政策，使用與身份證信息相連接的社會保障信息卡，提供繳費、支取、記錄、轉賬、管理、信息查詢等一系列功能，卡隨人走，方便管理。

同時，積極促進東部較為發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展，不斷提高資金統(tǒng)籌層次，并適時與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險銜接。對于經(jīng)濟較為落后地區(qū)要加強各方的支持力度促進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展，并適時調整其制度模式，為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接奠定制度基礎，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接。