從政策扶持到政府補貼——農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中政府責(zé)任的轉(zhuǎn)變

樊毅 張寧

據(jù)第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村人口為6.74億，其中60歲以上的老齡人口占18.3%。我國農(nóng)村人口老齡化形勢嚴(yán)峻，目前，在以人為本、科學(xué)發(fā)展、關(guān)注民生、構(gòu)建和諧的政治價值觀主導(dǎo)下，建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度不僅完全必要，而且十分緊迫，尤其是政府的社會責(zé)任關(guān)系到農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的成敗。

一、老農(nóng)保中的政府責(zé)任：政策扶持

1992年，我國民政部頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，規(guī)定：資金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持。政府的責(zé)任僅僅在于“政策扶持”，沒有財政支持的硬性規(guī)定。不少地方進(jìn)一步將“個人交納為主”改為“由個人全部交納”，“集體補助為輔”實質(zhì)上是形同虛設(shè)。農(nóng)民養(yǎng)老問題得不到政府的財政支持，又得不到集體、社會各方面的補助，依賴于自身和家庭。這種養(yǎng)老方式淡化了國家和集體的社會責(zé)任，不具有“社會”的性質(zhì)，不是嚴(yán)格意義上的社會保障。從這一時期的實踐來看，農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作取得了一些成績，但效果始終不太理想。早期農(nóng)保在制度設(shè)計、管理體制、資金籌集、保障水平等方面都存在諸多問題，以至于大部分試點地區(qū)出現(xiàn)參保人數(shù)少、保障水平低、基金運行難度大等困難。l999年7月，國務(wù)院發(fā)布文件宣布，目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡。此后一些地區(qū)繼續(xù)進(jìn)行了探索性工作，但一直沒有實現(xiàn)大的突破。

二、新農(nóng)保中的政府責(zé)任：財政補貼

2003年以后，各地先后開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，許多地方通過加大政府引導(dǎo)和支持力度，擴大覆蓋范圍，努力探索新的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式，取得了一定的突破和進(jìn)展。新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是在對原《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》進(jìn)行深刻反思后，仿照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的框架，在我國部分經(jīng)濟發(fā)達(dá)農(nóng)村推行的一種新型的養(yǎng)老制度。其主要特點是建立了“個人繳費、集體補助和地方財政補貼”三方分擔(dān)保險費的籌資機制。其中以“東莞模式”、“蘇州模式”、上海和北京的“郊區(qū)模式”最為典型，這些地區(qū)養(yǎng)老保險參保率高，基金積累總額持續(xù)增長，保障水平較高。但是，試點較好的大多為沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，非農(nóng)化程度高，地方財力雄厚。而中西部地區(qū)地方政府財力有限，無力對參保農(nóng)民實行相應(yīng)的補貼和補助，因此實施的效果欠佳。2009年中央一號文件指出：“抓緊制定指導(dǎo)性意見，建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”。強調(diào)個人繳費、集體補助、政府補貼，明確了政府直接分擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老保險的責(zé)任，這是一個重大的突破，也是符合國際通行規(guī)則的做法，是公共財政普惠全民的具體體現(xiàn)。正是由于加入了財政補貼的成份，農(nóng)民養(yǎng)老保險才具有了社會保險的福利性質(zhì)。

三、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設(shè)計的政策建議

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的各級政府財政分擔(dān)比例與分擔(dān)方式、監(jiān)管與經(jīng)辦方式以及繳費與待遇標(biāo)準(zhǔn)等方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府財政收支情況進(jìn)行科學(xué)計算和合理安排，通過相應(yīng)的法律程序做出明確決策。筆者認(rèn)為在制度設(shè)計過程中需要考慮以下問題：第一，制度設(shè)計的目標(biāo)應(yīng)是滿足全體農(nóng)民的基本生活保障需求。因此，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險應(yīng)當(dāng)是一種全民保險，實行普惠制。第二，政府和集體應(yīng)扮演農(nóng)民雇主的角色，充實個人賬戶和基礎(chǔ)賬戶。早期農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的區(qū)別就是缺少了雇主這個角色。政府不補貼，很多地方?jīng)]有集體經(jīng)濟，導(dǎo)致個人賬戶完全由個人繳費承擔(dān)，類似于個人儲蓄。因此，農(nóng)民積極性不大，參保率不高，甚至出現(xiàn)很多退?，F(xiàn)象。在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設(shè)計時，應(yīng)鼓勵有條件的集體將補助的一部分進(jìn)入個人賬戶，財政補貼的一定比例也應(yīng)劃入個人賬戶，剩余部分進(jìn)入基礎(chǔ)賬戶。第三，新型農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度設(shè)計時應(yīng)考慮與《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險》和《農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險》的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。由于新農(nóng)保參保覆蓋面會很大，農(nóng)民的流動性強，有大量外出的農(nóng)民工和農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，因此，要充分考慮與其他養(yǎng)老保險的銜接問題，制定城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移、銜接辦法，保障農(nóng)民的養(yǎng)老金能在不同的地區(qū)之間進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)，能在不同的保障方式之間進(jìn)行有效接轉(zhuǎn)，且能隨著時間的推移實現(xiàn)資金的保值增值。