新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)研究

鮑震宇

一、我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)簡述

隨著農(nóng)村老齡人口的不斷增加及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村民生工程日益引起各界重視，而傳統(tǒng)意義的家庭養(yǎng)老方式已難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要，而傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由于政府、集體補(bǔ)助很低，屬于完全積累的個(gè)人賬戶制，致使其保障性較差，農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題亟待解決。2009年9月1日，國務(wù)院通過了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，正式推行建立了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，新農(nóng)保一經(jīng)建立便得到了迅速發(fā)展（見表1）。

其中，截至2011年3月底，納入國家新農(nóng)保試點(diǎn)的838個(gè)縣和直轄市大部分區(qū)縣參保人數(shù)共計(jì)1.3億人，達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡人數(shù)3582萬人，基金累計(jì)結(jié)余563.8億元。同時(shí)，20個(gè)省份的409個(gè)縣自行試點(diǎn)，參保人數(shù)達(dá)到4469萬人，達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡人數(shù)1421萬人。北京、天

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，增加了政府對農(nóng)民養(yǎng)老的資助，是增進(jìn)農(nóng)民福利的一項(xiàng)重要舉措，但其施行過程中面臨多重風(fēng)險(xiǎn)，下文將對此進(jìn)行分析。

二、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）新農(nóng)保基金保值增值風(fēng)險(xiǎn)

2011年7月1日起開始實(shí)施的《新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，規(guī)定基金結(jié)余除根據(jù)財(cái)政部門和人力資源社會(huì)保障部門商定的、最高不超過國家規(guī)定預(yù)留的支付費(fèi)用外，全部用于購買國家債券或轉(zhuǎn)存定期存款。除國家另有規(guī)定外，任何地區(qū)、部門、單位和個(gè)人不得動(dòng)用基金結(jié)余進(jìn)行任何其他形式的投資。從表面上看，社?；鸫嫒脬y行或購買國債可以確保資金的安全，但以貨幣形式存在的新農(nóng)?；鹪谕ㄘ浥蛎浀纫蛩氐挠绊懴拢y以保值增值。

1.銀行存款

《暫行辦法》規(guī)定新農(nóng)?；鸢凑杖嗣胥y行規(guī)定的一年期儲(chǔ)蓄存款利率計(jì)息。銀行利率雖按物價(jià)波動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，但這種調(diào)整存在“時(shí)滯”。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究顯示，經(jīng)濟(jì)增長與通貨膨脹的關(guān)系是1∶0.6，因而經(jīng)濟(jì)增長必將伴隨通貨膨脹，再加上，我國近幾年通貨膨脹率較高，特別進(jìn)入2011年，CPI已在5%以上，接近臨界水平。因此，新農(nóng)?；鹜度脬y行存款截至目前難以保值增值（見表2）。

?

?

2.購買國債

在我國購買國債是對新型農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)基金另外一種比較主要的投資方式。如表2所示，投資1年期國債新農(nóng)保基金也很難保值，投資3年可以實(shí)現(xiàn)保值目標(biāo)，投資5年有小幅增值，但投資3、5年期國債難以滿足基金流動(dòng)性目標(biāo)。

（二）統(tǒng)籌層次風(fēng)險(xiǎn)

新農(nóng)保管理層次過低。根據(jù)規(guī)定，新農(nóng)保在試點(diǎn)階段，基金暫實(shí)行縣級(jí)管理，隨著試點(diǎn)擴(kuò)大和推開，逐步提高管理層次。然而縣級(jí)統(tǒng)籌有多種弊端，首先，基金處于屬地分散管理的狀態(tài)，分割管理的小規(guī)?；痣y以進(jìn)行多樣化投資，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大；其次，統(tǒng)籌層次過低，人力資源、信息流、專業(yè)投資團(tuán)隊(duì)等必備資源缺乏，導(dǎo)致新農(nóng)?；鸸芾硭降拖?，資金流失和損耗現(xiàn)象嚴(yán)重，違規(guī)存放、投資、擠占、使用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。第三，統(tǒng)籌層次低，基金調(diào)劑范圍小，社會(huì)化程度低，基金發(fā)揮作用有限；第四，新農(nóng)保工作經(jīng)費(fèi)不得從基金中開支，由同級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，而眾多縣級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)支出將會(huì)增加國家的行政成本。最后，鑒于中國農(nóng)村的多樣性和復(fù)雜性，縣級(jí)統(tǒng)籌向省級(jí)統(tǒng)籌的過渡過程將相當(dāng)漫長，新農(nóng)?；饘㈤L期停留在縣級(jí)統(tǒng)籌層次。

（三）保障范圍風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍小。早在2000年，城市65歲以上的老人占城市總?cè)丝诘?.30%，而農(nóng)村的同一指標(biāo)卻是7.35%，農(nóng)村已早于城市進(jìn)入老齡化社會(huì)。同時(shí)，65歲以上老年人口中又有53.58%分布在農(nóng)村，然而2009年被納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的老年人口僅占農(nóng)村人口總數(shù)的10.21%（見表3），遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)平均覆蓋率37.87%，即使最發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，其農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率也低于城鎮(zhèn)23個(gè)百分點(diǎn)。

?

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍不僅小，而且不均衡。按照國家統(tǒng)計(jì)局2003年對我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分，將我國劃分為東中西、東北四個(gè)地區(qū)，其中東部農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率最高，中、東北地區(qū)其次，西部地區(qū)最低，并且中、西、東北地區(qū)低于全國平均水平；在每一經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)，也存在不均衡狀況，以東部為例，北京最高，60%以上的農(nóng)村人口被納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，其次為江蘇、山東、上海、浙江覆蓋率都在20%以上，而天津、河北、福建、廣東、海南仍不足10%。

?

（四）法制保障風(fēng)險(xiǎn)

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)主要是以政府部門的政策性法規(guī)和民政職能部門制定的實(shí)施方案為主，沒有法律上的保障，立法層次較低。這使得新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏制度上的穩(wěn)定性，農(nóng)民與政府之間沒有建立起穩(wěn)定而持久的契約關(guān)系，可能出現(xiàn)兩個(gè)后果:一是基金籌集得不到有效保證；二是基金管理缺乏統(tǒng)一的設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)，增加了基金的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。地方政府挪用、擠占基金的情況時(shí)有發(fā)生，影響了農(nóng)民參保的積極性。

（五）財(cái)政補(bǔ)貼公平性風(fēng)險(xiǎn)

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，中央財(cái)政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)（每人每月55元）給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助；地方政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元。即中央財(cái)政主要負(fù)責(zé)補(bǔ)出口（基礎(chǔ)養(yǎng)老金），東部各地地方政府補(bǔ)出口（東部地區(qū)另50%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助）與補(bǔ)入口（參保繳費(fèi)補(bǔ)助）相結(jié)合，中西部各地地方政府只補(bǔ)入口。

新農(nóng)保參保年齡為16～59歲，開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡為60歲，假設(shè)新農(nóng)保對適齡農(nóng)村居民全覆蓋，通過2010年人口與就業(yè)年鑒，可計(jì)算出16～59歲農(nóng)村人口占農(nóng)村人口總數(shù)的比例為64.93%；60歲及以上的比例為14.76%，用相應(yīng)比例乘以中西部各地區(qū)農(nóng)村人口總數(shù)，按照上述政策，可得到各地區(qū)地方政府對新農(nóng)保的投入，投入額除以當(dāng)?shù)氐胤秸?cái)政收入即得到表4結(jié)果。

中央財(cái)政對中西部地區(qū)采取的政策傾斜政策對建立覆蓋全體農(nóng)村居民的新農(nóng)保制度具有積極地推動(dòng)作用。但中央財(cái)政的這一傾斜政策具有一定的不公平性:第一，忽略了東部地區(qū)新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助負(fù)擔(dān)較重的省份，如河北（3.26%）、山東（1.94%）、福建（1.54%）、海南（1.98%）等；第二，沒有考慮到中西部地區(qū)內(nèi)部地方財(cái)政實(shí)力的差異，采取了一視同仁的做法，對中西部地區(qū)財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、負(fù)擔(dān)輕的省份而言，中央財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額過多，如河南；對中西部財(cái)政實(shí)力弱、負(fù)擔(dān)較重的省份，中央補(bǔ)助不夠，如重慶。這些不公平現(xiàn)象需盡快解決，否則會(huì)導(dǎo)致部分地區(qū)地方財(cái)政無力補(bǔ)助新農(nóng)保，甚至產(chǎn)生攀比心理，消極對待新農(nóng)保試點(diǎn)的推廣，影響新農(nóng)保的發(fā)展。

三、規(guī)避新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)的建議

1.制度建設(shè)法制化

盡快出臺(tái)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律，提高立法層次，這是構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)。以立法的形式確立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律地位，可使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)制度內(nèi)容能夠進(jìn)入有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)的時(shí)代。

2.完善財(cái)政投入補(bǔ)貼機(jī)制，均衡各地覆蓋程度

財(cái)政投入的多寡直接決定了各地新農(nóng)保建設(shè)的進(jìn)度。在新農(nóng)保制度推進(jìn)過程中，政府投入向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，激勵(lì)了農(nóng)民參保，新農(nóng)保取得了良好的效果。同時(shí)，政府也應(yīng)進(jìn)一步考慮對中等收入地區(qū)的財(cái)政支持，還需顧及財(cái)政補(bǔ)助政策在東部地區(qū)內(nèi)部、中西部地區(qū)內(nèi)部的公平性，對東部的河北、山東、福建、海南以及西部的重慶等省份增加補(bǔ)貼力度。

在新農(nóng)保的建設(shè)過程中，堅(jiān)持“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則，不斷擴(kuò)大新農(nóng)保覆蓋面。同時(shí)注重改善覆蓋率的不均衡現(xiàn)象，通過財(cái)政傾斜、政策傾斜等政策加強(qiáng)中西部地區(qū)新農(nóng)保的推廣，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率與城鎮(zhèn)相當(dāng)，并不斷提高。

3.基金管理運(yùn)作科學(xué)化

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行周期很長，必須有一套科學(xué)、完備的政策和操作規(guī)程。我國可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，將新農(nóng)?；鸾挥山鹑诓块T進(jìn)行專門管理。這樣做的好處有:第一，銀行機(jī)構(gòu)健全，組織嚴(yán)密，在全國有眾多的分支機(jī)構(gòu)，利用銀行現(xiàn)成的體系進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理可節(jié)省人力和物力；第二，銀行是全國性金融機(jī)構(gòu)，資金實(shí)力雄厚，融資能力強(qiáng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由銀行管理安全性高；第三，銀行對資金的經(jīng)營和管理有豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全與增值。

[1]王振朋、劉武，《論我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度若干問題的完善》，中國新技術(shù)新產(chǎn)品，2010，4.

[2]朱悅誠、任天鳴，《淺析中國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作》，商業(yè)文化（學(xué)術(shù)版），2010，1.

[3]曹云清、張占平、李斯，《和諧社會(huì)下新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考》，經(jīng)濟(jì)與管理，2009，3.

[4]李良，《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度試點(diǎn)與江蘇實(shí)踐》，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010，7.

[5]劉芙、王韶春、李仁容，《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障發(fā)展的起點(diǎn)——新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)》，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009，10.

[6]薛惠元，王翠秦，《“新農(nóng)保”財(cái)政補(bǔ)助政策地區(qū)公平性研究——基于2008年數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010，7.