湖南農業(yè)機械購置補貼政策績效評估初探

謝模強

（湖南省農業(yè)機械管理局，湖南 長沙 410015）

農機購置補貼政策作為國家“十一五”時期出臺的重要支農惠農政策之一，實施6年來取得了重大成就。各地政府農機化工作主管部門先后對此開展了政策績效評估，但卻沒有形成統(tǒng)一的評估體系與完善的評估方法，使得評估流于形式，往往只是統(tǒng)計了政策惠及了多少農戶、拉動了多少投入、農機總動力提高了多少等等。

政策績效評估其本身的使命就是要提高政策實施的水平，更好地服務政策實施的對象。按照現代政府公共事業(yè)績效評價理論，政府公共事業(yè)管理績效評價是以績效為本，以服務質量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準，蘊涵了公共責任和顧客至上的管理理念，是一種非常重要的管理工具。農機購置補貼政策是政府為促進農機化事業(yè)發(fā)展而出臺的一項產業(yè)政策，因此農機購置補貼政策績效評估是政府公共事業(yè)管理績效評估的組成部分。文章試圖以平衡積分卡理論和灰色關聯理論為切入點，對農機購置補貼政策績效評估進一步探索，構建一套符合湖南省農機購置補貼政策的績效評估體系。

1 基本方法及理論概述

1.1 平衡積分卡理論

平衡計分卡（Balanced Score Card），源自哈佛大學教授Robert Kaplan與諾朗頓研究院（Nolan Norton Institute）的執(zhí)行長David Norton于1990年所從事的（未來組織績效衡量方法）一種績效評價體系。當時該計劃的目的，在于找出超越傳統(tǒng)以財務量度為主的績效評價模式，以使組織的（策略）能夠轉變?yōu)椋ㄐ袆樱?；經過將近20年的發(fā)展，平衡計分卡已經發(fā)展為集團戰(zhàn)略管理的工具，在集團戰(zhàn)略規(guī)劃與執(zhí)行管理方面發(fā)揮非常重要的作用。作為一種方法（工具），平衡計分卡可以很好地將組織的目標和執(zhí)行力結合起來，使組織經常面臨茫（目標不清晰）、忙（執(zhí)行力弱）或兼而有之的困境得到較好的解決。

平衡計分卡的一個重要使命就是促使個人績效發(fā)展與組織目標戰(zhàn)略相連結，以建構一套客觀的量化指標，將企業(yè)的愿景與使命，透過平衡計分卡的財務、顧客、流程、學習成長四大構面的整合，由各功能型目標中找出主要關鍵績效指標(KPI)，再找出 KPI之因果關系，為企業(yè)建構未來長期發(fā)展的戰(zhàn)略地圖（如圖1 ）。

圖1 作業(yè)成本管理構架

根據數家長年績效表現突出企業(yè)的反復驗證，從中探討出其成功的經營之道，進而歸結出可以提升企業(yè)競爭能力的策略。

平衡計分卡乃是以平衡觀念來驅動組織績效的量度，訴求的是企業(yè)內部績效短期和長期目標之間的平衡、財務和非財務量度之間的平衡、落后及領先指針之間的平衡、外界和內部績效構面的平衡等狀態(tài)。平衡計分卡的精髓應該是，“一企業(yè)光有愿景但沒有行動，則此愿景只是夢想；若有行動但沒有愿景，則行動只是一個動作而已。然而，如果將行動與愿景結合，伴隨績效管理共同朝向目標努力達成公司的使命，這樣一來，凝聚的力量將是明確的，而且強大無比?！币虼?，平衡計分卡運用于企業(yè)必須要有“知行合一”的精神，畢竟組織調整所要顧及的層面甚為寬廣，同時必須要面面俱到，因此適當地拿捏準確對企業(yè)而言，相當重要。

1.2 灰色關聯理論

灰色系統(tǒng)理論是現代科學前沿的一門新興學科。涉及領域廣泛，具有只需少量數據就可作系統(tǒng)分析、模型建立、未來預測、行為決策和過程控制的特點。人們在社會、經濟活動或科學研究過程中，經常會遇到信息不完全的情形，而灰色理論正是以“部分信息已知，部分信息未知”的小樣本，通過對已知信息的開發(fā)，提取出有價值的內容，實現對演化規(guī)律的正確描述和有效監(jiān)控。目前，我國灰色系統(tǒng)理論研究經過20年的發(fā)展，已逐步形成了一支強大的理論研究和應用研究隊伍，其研究成果在國家現代化建設中發(fā)揮了重要作用。

目前主要采用的數理統(tǒng)計方法有回歸分析、方差分析、主成分分析等。其中應用最廣泛的回歸分析法存在很多缺陷，如要求大量數據、計算量大、精度不高甚至可能出現反常情況等?；疑到y(tǒng)理論卻可以克服上述缺陷，它提出了一種新的分析方法——關聯度分析法，即根據因素間發(fā)展態(tài)勢的相似或相異程度來衡量因素間關聯的程度。它提示了事物動態(tài)關聯的特征與程度。由于以發(fā)展態(tài)勢為立足點，因此對樣本量的多少沒有過分的要求，也不需要典型的分布規(guī)律，計算量少到可以用手計算，且不會出現量化結果與定性分析不一致的情況。

灰色關聯分析原理與計算：灰色關聯分析是一種基于灰色系統(tǒng)理論的數量相關分析方法，是根據因素之間發(fā)展勢態(tài)的相似或相異程度來衡量因素間的相關程度。關聯分析的基本任務，就是依據系統(tǒng)行為因子序列的微觀或宏觀幾何接近程度，分析和確定因子間的影響程度或各因素對立行為的貢獻大小，以弄清優(yōu)勢影響因素，明確工作重點。其基本原理為：設在一定時期內，有系統(tǒng)主行為特征（參考變量）序列

有比較因素序列Xi={xi(1),xi(2),xi(3),xi(4),xi(5),……xi(n)},

這里 i=1,2,3,…..N。

比較各影響因素的關聯度的大小，即可確定各因素與參考變量相關密切程度的次序，關聯度越大，其影響作用越大。如果主行為特征變量有M個（M>1），則對任一Yi(i=1,2,3,4,…..M)運用上面的計算公式可得關聯度矩陣R=(rij)。值得說明的是，為了對單位量綱不同的數據作關聯度分析，在進行上述計算之前，首先要對序列作初值化處理，使之無量綱化。無量綱化的方法常用的有初值化和均值化、區(qū)間相對值化。初值化是指所有數據均用第一個數據除，然后得一個新的數列，這個數列就是各個不同時刻的值相對第一個時刻的百分比。

2 績效評估指標體系構建原則與框架

2.1 農機購置補貼績效評估指標體系構建原則

（1）目的一致性原則。設計績效評估指標體系首要是圍繞組織的戰(zhàn)略目標，引導和幫助組織實現其戰(zhàn)略目標或者是檢驗戰(zhàn)略目標實現的程度。因此設計農機購置補貼績效評估指標體系，首先必須圍繞國家實施農機購置補貼政策的戰(zhàn)略目標，戰(zhàn)略目標的實現是通過一層層的分目標來實現的，這就要求設計的指標體系必須與戰(zhàn)略目標的層級分目標相適應。

（2）整體性原則。整體性原則要求設計的指標體系能全面、系統(tǒng)地反映出農機購置補貼政策實施績效的質量和要求，同時還要滿足科學合理的要求，各指標體系的統(tǒng)計口徑和數據來源、計算方法以及指標涵義能相互銜接，反映出內在的規(guī)律性。農機購置補貼政策實施是一項系統(tǒng)工程，涉及到生產企業(yè)、農民群眾（受益對象）、政府管理部門、經銷流通環(huán)節(jié)等，其績效評估指標體系須從整體上客觀、系統(tǒng)、全面的反映出政策實施的效果。

（3）可行性原則。農機購置補貼政策績效評估體系是為促進是為促進財政支農惠農資金使用效率與政策實施水平提高而生，因此績效評估應建立在切實可行的基礎上，要具有可操作性，做到指標精簡實用、量化簡化。

（4）科學性原則。在所建立的評價指標體系中，從每一個指標計算到計算方法都必須科學、合理、準確，以保證指標量化過程的正確性。科學性原則是建立評價指標體系的一個重要原則，是保證評價結果的前提保障。

2.2 評估指標體系的選取

農機購置補貼政策績效評估指標體系的選取是本文的重點和難點，也是農機購置補貼政策績效評估的中心環(huán)節(jié)。本文綜合了國內外其他學者的研究成果，根據湖南農業(yè)機械化發(fā)展現狀和農機購置補貼政策實施情況，在遵循目標一致性原則、整體性原則、可行性原則和科學性原則的基礎上，選取了農機總動力、每百畝耕地擁有農機動力等12個指標列表1，構成了農機購置補貼政策績效評估體系的基礎框架，綜合反映農業(yè)機械購置補貼政策實施的績效。

表1 農機購置補貼政策績效評估指標體系基本框架

2.3 評估指標體系權重與計算

農業(yè)機械化發(fā)展的過程是動態(tài)的過程，國家啟動農機購置補貼政策以來，對湖南農機化發(fā)展各項指標均產生了直接影響，但在研究農機購置補貼政策績效評估體系時，無法全部體現。在計算評估指標權重時，很多學者均采用了層次分析法計算。在實際中，層次分析法具有系統(tǒng)性、適用性和簡潔性的優(yōu)點。但在實踐中，層次分析法同樣存在一定的缺陷，例如定性成分多、定量數據少，不能令人信服；在指標過多時數據統(tǒng)計量大、計算復雜且權重難以確定，特征值和特征向量的精確求法比較復雜。

嘗試利用灰色關聯分析方法來計算選取的評估指標體系中各指標與農機購置補貼資金的關聯度來確定指標體系的權重。農機購置補貼政策最重要的參考數據是資金總額，因此選取2005～2009年湖南省農機購置補貼資金額作為主行為特征系列，其余指標同樣選取對應年度的數值作為比較因素列表2

表2 農機化發(fā)展指標體系與購置補貼資金額度對照表

（1）數據處理無量綱化。采用較常見的處理方法——初值法，即用每行數據的第一個數去除同行的各數。即：Yi=Y1,Y2, Y3, Y4, Y5，計算得 Y1=（1，1.6，4.85，9.85，25.35）。 同理可計算得表3所列數據。

表3 無量綱化處理數據

（2）關聯系數的計算。 ①令 Y1=X0，和 X1，X2，X3，X4，組成初始化系列數據。②求絕對值差系列：令△i=∣X0(k)-Xi(k)∣表示各個時刻Xi與X0絕對值差。③求兩級最小差及兩級最大差;求關聯系數ξ;求出關聯度R1k;匯總理論計算結果列表4。從表4可看出，所有指標體系中，對農機購置補貼政策貢獻最大的是帶動農民投入資金。這說明，農機購置補貼政策作為一項產業(yè)引導政策，充分發(fā)掘了財政支農資金的作用，極大地調動了農民投入農業(yè)機械化的積極性，撬動了農村市場購買力；其次，是跨區(qū)作業(yè)面積指標，這說明在我國農業(yè)機械化發(fā)展必須走 “共同利用”的道路，農機具的效用得到充分發(fā)揮；其三，是農機化服務總利潤指標，這說明政策實施以來對促進農民增收，農業(yè)增效方面發(fā)揮了積極的作用，對提高農機化服務水平起到了推動作用。

3 結論與分析

3.1 績效評估結論

（1）績效評估框架可用。根據績效評估的一般原理和方法，結合筆者工作實際，在大量收集有關湖南農機購置補貼相關數據的基礎上，運用灰色關聯理論進行定量分析。從農機化發(fā)展水平和對農村社會經濟的貢獻等方面著手，計算出了指標權重，構建了一套適合我省的農業(yè)機械購置補貼政策績效評估指標體系，并對湖南農業(yè)機械購置補貼政策實施進行了實證分析。其結論只是反應出一些普遍的問題，對有些問題無法再深入研究和解剖，但政策績效評價和灰色關聯理論的運用，將對今后一段時期政府公共管理理論的研究提供一些新的視野和方法。

表4 關聯系數計算結果

（2）農業(yè)機械購置補貼政策資金的績效明顯。從績效分析的結果看，湖南農機化發(fā)展水平的分值占28.95，說明農機購置補貼政策對農業(yè)機械化展起到了推動作用。農民開始有能力購買大中型農機具，農戶投入農業(yè)機械化的積極性提高，大中型高性能拖拉機、聯合收割機等機具保有量上升較快。

3.2 績效評估分析

從湖南省農業(yè)機械購置補貼政策幾年實施情況看，購置補貼政策績效水平屬中等偏上水平，對農業(yè)機械化發(fā)展是效益是非常明顯的。但不可否認，當前農業(yè)機械購置補貼政策還存在一些矛盾和問題，亟需引起主管部門高度重視。

（1）利用購置補貼政策調整機具結構。農業(yè)機械購置補貼政策實施以來，促進了湖南農業(yè)機械化水平的快速的提升，但提升的質量有待進一步加強，特別是機耕和機收水平上升較快，而機插水平較為緩慢。農業(yè)機械化發(fā)展水平的均衡性不夠，導致水稻生產全程機械化整體水平落后全國水平。因此，各地農業(yè)機械化主管部門要充分利用農業(yè)機械購置補貼政策的引導作用，引導農民購買適用的高速插秧機、育秧播種設備、育秧大棚等，努力提高全省水稻育插秧機械化水平。

（2）應加強購置補貼政策宣傳。農業(yè)機械購置補貼政策是一項支農惠農的政策，應充分發(fā)揮農民群眾的智慧，調動好、保護好農民群眾發(fā)展農業(yè)機械化的積極性。但具體操作中，農民群眾的參與度不高，信息不對稱，導致農民群眾對政策有一定的誤解，影響了政策的績效水平。例如對農業(yè)機械購置補貼的目錄制定，產品價格的確定，補貼資金額度的確定等環(huán)節(jié)知之甚少，無法獲知準確的信息，加之購置補貼手續(xù)繁雜，易挫傷農民投資農業(yè)機械化的積極性。

（3）提高購置補貼農機具的使用效率。農業(yè)機械購置補貼政策除了要引導和調動農民群眾購買高效適宜的農業(yè)機械外，還要注重引導農民購買機具后能積極發(fā)揮作用，能最大限度的使用農業(yè)機械，確保所購買的機具能獲得最大的經濟效益。因此，要求各地農業(yè)機械化主管部門加強后續(xù)服務水平，引導農機手積極開展跨區(qū)作業(yè)服務及組建各類農機作業(yè)服務組織，提高農機具的使用效率和效益，促進農業(yè)集約化、產業(yè)化發(fā)展。

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