湖南農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策績效評估初探

謝模強

（湖南省農(nóng)業(yè)機械管理局，湖南 長沙 410015）

農(nóng)機購置補貼政策作為國家“十一五”時期出臺的重要支農(nóng)惠農(nóng)政策之一，實施6年來取得了重大成就。各地政府農(nóng)機化工作主管部門先后對此開展了政策績效評估，但卻沒有形成統(tǒng)一的評估體系與完善的評估方法，使得評估流于形式，往往只是統(tǒng)計了政策惠及了多少農(nóng)戶、拉動了多少投入、農(nóng)機總動力提高了多少等等。

政策績效評估其本身的使命就是要提高政策實施的水平，更好地服務(wù)政策實施的對象。按照現(xiàn)代政府公共事業(yè)績效評價理論，政府公共事業(yè)管理績效評價是以績效為本，以服務(wù)質(zhì)量和社會公眾需求的滿足為第一評價標(biāo)準(zhǔn)，蘊涵了公共責(zé)任和顧客至上的管理理念，是一種非常重要的管理工具。農(nóng)機購置補貼政策是政府為促進農(nóng)機化事業(yè)發(fā)展而出臺的一項產(chǎn)業(yè)政策，因此農(nóng)機購置補貼政策績效評估是政府公共事業(yè)管理績效評估的組成部分。文章試圖以平衡積分卡理論和灰色關(guān)聯(lián)理論為切入點，對農(nóng)機購置補貼政策績效評估進一步探索，構(gòu)建一套符合湖南省農(nóng)機購置補貼政策的績效評估體系。

1 基本方法及理論概述

1.1 平衡積分卡理論

平衡計分卡（Balanced Score Card），源自哈佛大學(xué)教授Robert Kaplan與諾朗頓研究院（Nolan Norton Institute）的執(zhí)行長David Norton于1990年所從事的（未來組織績效衡量方法）一種績效評價體系。當(dāng)時該計劃的目的，在于找出超越傳統(tǒng)以財務(wù)量度為主的績效評價模式，以使組織的（策略）能夠轉(zhuǎn)變?yōu)椋ㄐ袆樱?；?jīng)過將近20年的發(fā)展，平衡計分卡已經(jīng)發(fā)展為集團戰(zhàn)略管理的工具，在集團戰(zhàn)略規(guī)劃與執(zhí)行管理方面發(fā)揮非常重要的作用。作為一種方法（工具），平衡計分卡可以很好地將組織的目標(biāo)和執(zhí)行力結(jié)合起來，使組織經(jīng)常面臨茫（目標(biāo)不清晰）、忙（執(zhí)行力弱）或兼而有之的困境得到較好的解決。

平衡計分卡的一個重要使命就是促使個人績效發(fā)展與組織目標(biāo)戰(zhàn)略相連結(jié)，以建構(gòu)一套客觀的量化指標(biāo)，將企業(yè)的愿景與使命，透過平衡計分卡的財務(wù)、顧客、流程、學(xué)習(xí)成長四大構(gòu)面的整合，由各功能型目標(biāo)中找出主要關(guān)鍵績效指標(biāo)(KPI)，再找出 KPI之因果關(guān)系，為企業(yè)建構(gòu)未來長期發(fā)展的戰(zhàn)略地圖（如圖1 ）。

圖1 作業(yè)成本管理構(gòu)架

根據(jù)數(shù)家長年績效表現(xiàn)突出企業(yè)的反復(fù)驗證，從中探討出其成功的經(jīng)營之道，進而歸結(jié)出可以提升企業(yè)競爭能力的策略。

平衡計分卡乃是以平衡觀念來驅(qū)動組織績效的量度，訴求的是企業(yè)內(nèi)部績效短期和長期目標(biāo)之間的平衡、財務(wù)和非財務(wù)量度之間的平衡、落后及領(lǐng)先指針之間的平衡、外界和內(nèi)部績效構(gòu)面的平衡等狀態(tài)。平衡計分卡的精髓應(yīng)該是，“一企業(yè)光有愿景但沒有行動，則此愿景只是夢想；若有行動但沒有愿景，則行動只是一個動作而已。然而，如果將行動與愿景結(jié)合，伴隨績效管理共同朝向目標(biāo)努力達成公司的使命，這樣一來，凝聚的力量將是明確的，而且強大無比?！币虼耍胶庥嫹挚ㄟ\用于企業(yè)必須要有“知行合一”的精神，畢竟組織調(diào)整所要顧及的層面甚為寬廣，同時必須要面面俱到，因此適當(dāng)?shù)啬媚鬁?zhǔn)確對企業(yè)而言，相當(dāng)重要。

1.2 灰色關(guān)聯(lián)理論

灰色系統(tǒng)理論是現(xiàn)代科學(xué)前沿的一門新興學(xué)科。涉及領(lǐng)域廣泛，具有只需少量數(shù)據(jù)就可作系統(tǒng)分析、模型建立、未來預(yù)測、行為決策和過程控制的特點。人們在社會、經(jīng)濟活動或科學(xué)研究過程中，經(jīng)常會遇到信息不完全的情形，而灰色理論正是以“部分信息已知，部分信息未知”的小樣本，通過對已知信息的開發(fā)，提取出有價值的內(nèi)容，實現(xiàn)對演化規(guī)律的正確描述和有效監(jiān)控。目前，我國灰色系統(tǒng)理論研究經(jīng)過20年的發(fā)展，已逐步形成了一支強大的理論研究和應(yīng)用研究隊伍，其研究成果在國家現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

目前主要采用的數(shù)理統(tǒng)計方法有回歸分析、方差分析、主成分分析等。其中應(yīng)用最廣泛的回歸分析法存在很多缺陷，如要求大量數(shù)據(jù)、計算量大、精度不高甚至可能出現(xiàn)反常情況等?；疑到y(tǒng)理論卻可以克服上述缺陷，它提出了一種新的分析方法——關(guān)聯(lián)度分析法，即根據(jù)因素間發(fā)展態(tài)勢的相似或相異程度來衡量因素間關(guān)聯(lián)的程度。它提示了事物動態(tài)關(guān)聯(lián)的特征與程度。由于以發(fā)展態(tài)勢為立足點，因此對樣本量的多少沒有過分的要求，也不需要典型的分布規(guī)律，計算量少到可以用手計算，且不會出現(xiàn)量化結(jié)果與定性分析不一致的情況。

灰色關(guān)聯(lián)分析原理與計算：灰色關(guān)聯(lián)分析是一種基于灰色系統(tǒng)理論的數(shù)量相關(guān)分析方法，是根據(jù)因素之間發(fā)展勢態(tài)的相似或相異程度來衡量因素間的相關(guān)程度。關(guān)聯(lián)分析的基本任務(wù)，就是依據(jù)系統(tǒng)行為因子序列的微觀或宏觀幾何接近程度，分析和確定因子間的影響程度或各因素對立行為的貢獻大小，以弄清優(yōu)勢影響因素，明確工作重點。其基本原理為：設(shè)在一定時期內(nèi)，有系統(tǒng)主行為特征（參考變量）序列

有比較因素序列Xi={xi(1),xi(2),xi(3),xi(4),xi(5),……xi(n)},

這里 i=1,2,3,…..N。

比較各影響因素的關(guān)聯(lián)度的大小，即可確定各因素與參考變量相關(guān)密切程度的次序，關(guān)聯(lián)度越大，其影響作用越大。如果主行為特征變量有M個（M>1），則對任一Yi(i=1,2,3,4,…..M)運用上面的計算公式可得關(guān)聯(lián)度矩陣R=(rij)。值得說明的是，為了對單位量綱不同的數(shù)據(jù)作關(guān)聯(lián)度分析，在進行上述計算之前，首先要對序列作初值化處理，使之無量綱化。無量綱化的方法常用的有初值化和均值化、區(qū)間相對值化。初值化是指所有數(shù)據(jù)均用第一個數(shù)據(jù)除，然后得一個新的數(shù)列，這個數(shù)列就是各個不同時刻的值相對第一個時刻的百分比。

2 績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建原則與框架

2.1 農(nóng)機購置補貼績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建原則

（1）目的一致性原則。設(shè)計績效評估指標(biāo)體系首要是圍繞組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，引導(dǎo)和幫助組織實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)或者是檢驗戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的程度。因此設(shè)計農(nóng)機購置補貼績效評估指標(biāo)體系，首先必須圍繞國家實施農(nóng)機購置補貼政策的戰(zhàn)略目標(biāo)，戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)是通過一層層的分目標(biāo)來實現(xiàn)的，這就要求設(shè)計的指標(biāo)體系必須與戰(zhàn)略目標(biāo)的層級分目標(biāo)相適應(yīng)。

（2）整體性原則。整體性原則要求設(shè)計的指標(biāo)體系能全面、系統(tǒng)地反映出農(nóng)機購置補貼政策實施績效的質(zhì)量和要求，同時還要滿足科學(xué)合理的要求，各指標(biāo)體系的統(tǒng)計口徑和數(shù)據(jù)來源、計算方法以及指標(biāo)涵義能相互銜接，反映出內(nèi)在的規(guī)律性。農(nóng)機購置補貼政策實施是一項系統(tǒng)工程，涉及到生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民群眾（受益對象）、政府管理部門、經(jīng)銷流通環(huán)節(jié)等，其績效評估指標(biāo)體系須從整體上客觀、系統(tǒng)、全面的反映出政策實施的效果。

（3）可行性原則。農(nóng)機購置補貼政策績效評估體系是為促進是為促進財政支農(nóng)惠農(nóng)資金使用效率與政策實施水平提高而生，因此績效評估應(yīng)建立在切實可行的基礎(chǔ)上，要具有可操作性，做到指標(biāo)精簡實用、量化簡化。

（4）科學(xué)性原則。在所建立的評價指標(biāo)體系中，從每一個指標(biāo)計算到計算方法都必須科學(xué)、合理、準(zhǔn)確，以保證指標(biāo)量化過程的正確性?？茖W(xué)性原則是建立評價指標(biāo)體系的一個重要原則，是保證評價結(jié)果的前提保障。

2.2 評估指標(biāo)體系的選取

農(nóng)機購置補貼政策績效評估指標(biāo)體系的選取是本文的重點和難點，也是農(nóng)機購置補貼政策績效評估的中心環(huán)節(jié)。本文綜合了國內(nèi)外其他學(xué)者的研究成果，根據(jù)湖南農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)機購置補貼政策實施情況，在遵循目標(biāo)一致性原則、整體性原則、可行性原則和科學(xué)性原則的基礎(chǔ)上，選取了農(nóng)機總動力、每百畝耕地擁有農(nóng)機動力等12個指標(biāo)列表1，構(gòu)成了農(nóng)機購置補貼政策績效評估體系的基礎(chǔ)框架，綜合反映農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策實施的績效。

表1 農(nóng)機購置補貼政策績效評估指標(biāo)體系基本框架

2.3 評估指標(biāo)體系權(quán)重與計算

農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的過程是動態(tài)的過程，國家啟動農(nóng)機購置補貼政策以來，對湖南農(nóng)機化發(fā)展各項指標(biāo)均產(chǎn)生了直接影響，但在研究農(nóng)機購置補貼政策績效評估體系時，無法全部體現(xiàn)。在計算評估指標(biāo)權(quán)重時，很多學(xué)者均采用了層次分析法計算。在實際中，層次分析法具有系統(tǒng)性、適用性和簡潔性的優(yōu)點。但在實踐中，層次分析法同樣存在一定的缺陷，例如定性成分多、定量數(shù)據(jù)少，不能令人信服；在指標(biāo)過多時數(shù)據(jù)統(tǒng)計量大、計算復(fù)雜且權(quán)重難以確定，特征值和特征向量的精確求法比較復(fù)雜。

嘗試?yán)没疑P(guān)聯(lián)分析方法來計算選取的評估指標(biāo)體系中各指標(biāo)與農(nóng)機購置補貼資金的關(guān)聯(lián)度來確定指標(biāo)體系的權(quán)重。農(nóng)機購置補貼政策最重要的參考數(shù)據(jù)是資金總額，因此選取2005～2009年湖南省農(nóng)機購置補貼資金額作為主行為特征系列，其余指標(biāo)同樣選取對應(yīng)年度的數(shù)值作為比較因素列表2

表2 農(nóng)機化發(fā)展指標(biāo)體系與購置補貼資金額度對照表

（1）數(shù)據(jù)處理無量綱化。采用較常見的處理方法——初值法，即用每行數(shù)據(jù)的第一個數(shù)去除同行的各數(shù)。即：Yi=Y1,Y2, Y3, Y4, Y5，計算得 Y1=（1，1.6，4.85，9.85，25.35）。 同理可計算得表3所列數(shù)據(jù)。

表3 無量綱化處理數(shù)據(jù)

（2）關(guān)聯(lián)系數(shù)的計算。 ①令 Y1=X0，和 X1，X2，X3，X4，組成初始化系列數(shù)據(jù)。②求絕對值差系列：令△i=∣X0(k)-Xi(k)∣表示各個時刻Xi與X0絕對值差。③求兩級最小差及兩級最大差;求關(guān)聯(lián)系數(shù)ξ;求出關(guān)聯(lián)度R1k;匯總理論計算結(jié)果列表4。從表4可看出，所有指標(biāo)體系中，對農(nóng)機購置補貼政策貢獻最大的是帶動農(nóng)民投入資金。這說明，農(nóng)機購置補貼政策作為一項產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策，充分發(fā)掘了財政支農(nóng)資金的作用，極大地調(diào)動了農(nóng)民投入農(nóng)業(yè)機械化的積極性，撬動了農(nóng)村市場購買力；其次，是跨區(qū)作業(yè)面積指標(biāo)，這說明在我國農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展必須走 “共同利用”的道路，農(nóng)機具的效用得到充分發(fā)揮；其三，是農(nóng)機化服務(wù)總利潤指標(biāo)，這說明政策實施以來對促進農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)增效方面發(fā)揮了積極的作用，對提高農(nóng)機化服務(wù)水平起到了推動作用。

3 結(jié)論與分析

3.1 績效評估結(jié)論

（1）績效評估框架可用。根據(jù)績效評估的一般原理和方法，結(jié)合筆者工作實際，在大量收集有關(guān)湖南農(nóng)機購置補貼相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，運用灰色關(guān)聯(lián)理論進行定量分析。從農(nóng)機化發(fā)展水平和對農(nóng)村社會經(jīng)濟的貢獻等方面著手，計算出了指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建了一套適合我省的農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策績效評估指標(biāo)體系，并對湖南農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策實施進行了實證分析。其結(jié)論只是反應(yīng)出一些普遍的問題，對有些問題無法再深入研究和解剖，但政策績效評價和灰色關(guān)聯(lián)理論的運用，將對今后一段時期政府公共管理理論的研究提供一些新的視野和方法。

表4 關(guān)聯(lián)系數(shù)計算結(jié)果

（2）農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策資金的績效明顯。從績效分析的結(jié)果看，湖南農(nóng)機化發(fā)展水平的分值占28.95，說明農(nóng)機購置補貼政策對農(nóng)業(yè)機械化展起到了推動作用。農(nóng)民開始有能力購買大中型農(nóng)機具，農(nóng)戶投入農(nóng)業(yè)機械化的積極性提高，大中型高性能拖拉機、聯(lián)合收割機等機具保有量上升較快。

3.2 績效評估分析

從湖南省農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策幾年實施情況看，購置補貼政策績效水平屬中等偏上水平，對農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展是效益是非常明顯的。但不可否認(rèn)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策還存在一些矛盾和問題，亟需引起主管部門高度重視。

（1）利用購置補貼政策調(diào)整機具結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策實施以來，促進了湖南農(nóng)業(yè)機械化水平的快速的提升，但提升的質(zhì)量有待進一步加強，特別是機耕和機收水平上升較快，而機插水平較為緩慢。農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展水平的均衡性不夠，導(dǎo)致水稻生產(chǎn)全程機械化整體水平落后全國水平。因此，各地農(nóng)業(yè)機械化主管部門要充分利用農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)農(nóng)民購買適用的高速插秧機、育秧播種設(shè)備、育秧大棚等，努力提高全省水稻育插秧機械化水平。

（2）應(yīng)加強購置補貼政策宣傳。農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策是一項支農(nóng)惠農(nóng)的政策，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的智慧，調(diào)動好、保護好農(nóng)民群眾發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化的積極性。但具體操作中，農(nóng)民群眾的參與度不高，信息不對稱，導(dǎo)致農(nóng)民群眾對政策有一定的誤解，影響了政策的績效水平。例如對農(nóng)業(yè)機械購置補貼的目錄制定，產(chǎn)品價格的確定，補貼資金額度的確定等環(huán)節(jié)知之甚少，無法獲知準(zhǔn)確的信息，加之購置補貼手續(xù)繁雜，易挫傷農(nóng)民投資農(nóng)業(yè)機械化的積極性。

（3）提高購置補貼農(nóng)機具的使用效率。農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策除了要引導(dǎo)和調(diào)動農(nóng)民群眾購買高效適宜的農(nóng)業(yè)機械外，還要注重引導(dǎo)農(nóng)民購買機具后能積極發(fā)揮作用，能最大限度的使用農(nóng)業(yè)機械，確保所購買的機具能獲得最大的經(jīng)濟效益。因此，要求各地農(nóng)業(yè)機械化主管部門加強后續(xù)服務(wù)水平，引導(dǎo)農(nóng)機手積極開展跨區(qū)作業(yè)服務(wù)及組建各類農(nóng)機作業(yè)服務(wù)組織，提高農(nóng)機具的使用效率和效益，促進農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

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