動物標(biāo)識及疾病可追溯體系的現(xiàn)狀與發(fā)展策略

王婷婷

（上海海洋大學(xué)，上海 201306）

隨著生活質(zhì)量的不斷提高，人們對食品的關(guān)心，已從數(shù)量提升至質(zhì)量和安全。2011年3月15日，雙匯集團(tuán)“瘦肉精”事件被媒體曝光，進(jìn)一步加劇了消費者對我國食品安全的信任危機。目前，我國對肉制品重大食品安全事故的追查主要依靠動物標(biāo)識及疾病可追溯體系。我國在食品安全方面對動物標(biāo)識及疾病可追溯體系的研究起步較早，2001年即開始實行動物免疫標(biāo)識制度；2002年5月開始對豬、牛、羊佩帶免疫耳標(biāo)；2006年在北京、上海、重慶、四川三市一省啟動“動物標(biāo)識與疫病可追溯體系”建設(shè)試點；2007年起，在全國范圍推廣“動物標(biāo)識及疫病可追溯體系”；2009年中央1號文件要求充實動物防疫體系建設(shè)內(nèi)容，加快推進(jìn)動物標(biāo)識及疫病可追溯體系建設(shè)。我國的動物標(biāo)識及疾病的追溯體系，從理論研究到試點再到全國范圍推廣，已經(jīng)有較成熟的理論和實踐經(jīng)驗，但在這一系統(tǒng)的嚴(yán)密監(jiān)控下，仍然會出現(xiàn)如雙匯“瘦肉精”這樣的重大事品安全事故，使我們有必要對目前所依賴的追溯體系進(jìn)行檢討。本文首先從動物產(chǎn)品標(biāo)識可追溯體系的現(xiàn)狀入手，剖析可能存在的問題，并針對所存在的問題提出可行性的改進(jìn)建議。

1 動物標(biāo)識及動物產(chǎn)品可追溯體系

對動物標(biāo)識及動物產(chǎn)品可追溯體系的定義，學(xué)者的觀點大都一致。羅增輝等[1-4]認(rèn)為其是對動物個體或群體進(jìn)行標(biāo)識，以動物標(biāo)識編號為數(shù)據(jù)軸心，將動物從出生到屠宰歷經(jīng)的防疫、檢疫、監(jiān)督管理等工作貫穿起來，采集動物整個飼養(yǎng)過程中計劃免疫、產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫、運輸監(jiān)督等環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)信息，利用現(xiàn)代信息技術(shù)工具和傳輸手段把生產(chǎn)管理、防疫檢疫、流通監(jiān)管等的數(shù)據(jù)匯總到數(shù)據(jù)中心(中央數(shù)據(jù)庫)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的全國聯(lián)網(wǎng)記錄。展玉琴[5]認(rèn)為其是對動物的飼養(yǎng)、運輸、屠宰及動物產(chǎn)品的加工、儲藏、運輸、銷售等環(huán)節(jié)相關(guān)信息進(jìn)行記錄，從而實現(xiàn)在發(fā)生疫情或出現(xiàn)質(zhì)量安全事件時，能對動物飼養(yǎng)及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售等不同環(huán)節(jié)可能存在的問題進(jìn)行有效追蹤和溯源，并及時加以解決。

從近幾年的研究中，可以發(fā)現(xiàn)，動物標(biāo)識及疾病可追溯體系基本能夠完成從“飼養(yǎng)到餐桌”的畜禽產(chǎn)品的全程追蹤和監(jiān)管?？偨Y(jié)整個追溯體系的特點，該體系總體上包含3條主線，即實物流、信息流和監(jiān)管流，其作用機理見圖1。

圖1 動物標(biāo)識及疾病可追溯體系作用機理圖

由圖1可知，信息流是整個追溯體系的信息載體，主要是利用移動智能識讀設(shè)備、通過無線網(wǎng)絡(luò)傳輸數(shù)據(jù)，中央數(shù)據(jù)庫存儲數(shù)據(jù)。在信息流中，以新型二維碼標(biāo)識技術(shù)對目標(biāo)進(jìn)行編碼，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為傳輸途徑，通過標(biāo)識編碼、標(biāo)識佩戴、身份識別、信息錄入與傳輸、數(shù)據(jù)分析和查詢，實現(xiàn)從牲畜出生到屠宰全過程數(shù)據(jù)的網(wǎng)上記錄，達(dá)到對動物及動物產(chǎn)品的快速、準(zhǔn)確溯源和控制。整個系統(tǒng)的核心是中央數(shù)據(jù)庫，各個環(huán)節(jié)與中央數(shù)據(jù)庫進(jìn)行信息的上傳和下載，實現(xiàn)信息交流與共享。各環(huán)節(jié)之間的數(shù)據(jù)傳輸基本是一個由上游向下游單向傳遞的過程。實物流是最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，其內(nèi)部流動也是一個由上游向下游單向傳遞的過程，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會終止整個過程的傳遞。監(jiān)管流主要負(fù)責(zé)對整個實物流的監(jiān)督和管理，實物流的每一個環(huán)節(jié)都由不同的部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，這主要是因為客觀上存在的地域差別和實物發(fā)生位移。監(jiān)管流不同環(huán)節(jié)涉及到的監(jiān)管部門并不直接發(fā)生關(guān)系，只有在某個環(huán)節(jié)發(fā)生問題時，不同環(huán)節(jié)才會通過追溯系統(tǒng)向前、向后發(fā)生聯(lián)系，進(jìn)行信息交流與共享。

3條主線的核心是實物流，信息流和監(jiān)管流都是圍繞實物流發(fā)生作用的，實物流某一環(huán)節(jié)終止，則信息流和監(jiān)管流同時終止。實物流環(huán)節(jié)實現(xiàn)了動物產(chǎn)品從飼養(yǎng)、運輸、屠宰及動物產(chǎn)品的加工、儲藏、運輸、銷售等環(huán)節(jié)的傳遞，與此相應(yīng)的是，信息流對相關(guān)環(huán)節(jié)信息進(jìn)行收集、記錄，并出具相關(guān)證明，同時各環(huán)節(jié)還與中央數(shù)據(jù)庫進(jìn)行信息交流；監(jiān)管流的相應(yīng)部門則在其中發(fā)揮監(jiān)管的作用。信息流與監(jiān)管流的各環(huán)節(jié)都直接與實物流的相關(guān)環(huán)節(jié)產(chǎn)生縱向的關(guān)系，同時監(jiān)管流的各個環(huán)節(jié)都直接與信息流中的中央數(shù)據(jù)庫進(jìn)行信息的交換與共享。

動物標(biāo)識及疾病可追溯體系的整體流向基本是一個由上游向下游傳遞的過程，當(dāng)某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，整個追溯系統(tǒng)便會發(fā)生作用。由出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)開始，基于逆向追溯的作用機理，由下游向上游發(fā)生作用。整個系統(tǒng)可能會產(chǎn)生以下兩種作用過程。（1）首先發(fā)出信號的是信息流，通過與中央數(shù)據(jù)庫的信息交換發(fā)現(xiàn)問題，產(chǎn)生預(yù)警，通知監(jiān)管流。監(jiān)管流從中央數(shù)據(jù)庫同步獲得信息，并與其他環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門進(jìn)行信息交換，采取措施終止問題的繼續(xù)發(fā)生，同時查根溯源，采取相關(guān)的措施，制定相關(guān)的政策。（2）監(jiān)管部門首先獲取某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題的信息，并通過中央數(shù)據(jù)庫獲取產(chǎn)品的溯源信息，與其他環(huán)節(jié)監(jiān)管部門進(jìn)行信息交換與共享。與此同時，信息流發(fā)揮作用，通過中央數(shù)據(jù)庫的記錄，產(chǎn)生逆向作用，實現(xiàn)溯源目的。

2 動物標(biāo)識及疾病可追溯體系存在的問題

從整個系統(tǒng)的作用機理來看，3個主線互相配合，進(jìn)行縱向和橫向的信息交流與共享，由線及面，實現(xiàn)從“飼養(yǎng)到餐桌”的全過程安全監(jiān)管，為動物疫病防控和動物產(chǎn)品質(zhì)量安全控制提供了科學(xué)可靠的依據(jù)。在近十年的運行期間，動物產(chǎn)品及疾病追溯系統(tǒng)整體運行良好，由四個試點城市推廣到了全國，但也發(fā)生影響重大的食品安全事故，如金華敵敵畏火腿事件、雙匯“瘦肉精”事件等。筆者認(rèn)為，其中主要存在以下兩個原因。

2.1 對動物標(biāo)識及疾病可追溯體系中的追溯系統(tǒng)過份依賴

動物標(biāo)識及疾病可追溯體系包含3大業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，畜禽標(biāo)識管理系統(tǒng)、動物生命周期各環(huán)節(jié)監(jiān)管系統(tǒng)、動物產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)。畜禽標(biāo)識管理系統(tǒng)既是畜禽標(biāo)識的統(tǒng)一管理平臺，具體承擔(dān)各地畜禽標(biāo)識生產(chǎn)狀況的遠(yuǎn)程監(jiān)控，以及各級機構(gòu)的耳標(biāo)申請、審批、簽收、發(fā)放等管理工作。3大應(yīng)用系統(tǒng)中，應(yīng)將畜禽標(biāo)識作為動物追蹤的基本依據(jù)，該系統(tǒng)能夠追蹤和定位到村、場、戶、車，兼顧個體追蹤和群體追蹤。但是，在監(jiān)管部門對整個可追溯體系的應(yīng)用中，卻嚴(yán)重依賴動物產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)，基于系統(tǒng)的可追溯性，通過整個體系追查到問題發(fā)生的各個環(huán)節(jié)，因此可追溯體系的應(yīng)用通常表現(xiàn)為，在事故發(fā)生后，監(jiān)管部門通過追溯系統(tǒng)排查問題，再采取具體的措施制止問題的蔓延。這與可追溯體系的設(shè)計初衷相背。人們在設(shè)計可追溯體系時希望通過3個主線的由上游向下游的傳遞過程及時發(fā)現(xiàn)問題，并采取事前及事中控制。主線中由下游向上游的追溯，只是在突發(fā)事件發(fā)生時采取的緊急措施，屬于事后控制。目前，相關(guān)的監(jiān)管部門過份地依賴于追溯體系的這一環(huán)節(jié)，本末倒置，導(dǎo)致近年的重大食品安全事故沒有止于實物流的早期環(huán)節(jié)，而事后的補救措施并不能增加消費者對整個追溯系統(tǒng)的信任感，從而加劇了信任危機。

2.2 監(jiān)管環(huán)節(jié)的薄弱

在當(dāng)前的食品安全監(jiān)管中，執(zhí)法不力的問題不容回避，“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究”已成為我國食品安全監(jiān)管執(zhí)法中的一個頑癥。其原因是多方面的：一是部分執(zhí)法人員辦“人情案”，以權(quán)謀私；二是執(zhí)法人員對法律法規(guī)的理解和運用能力不強；三是地方保護(hù)主義在客觀上助長了制假行為的泛濫。此外，由圖1可知，監(jiān)管流的各個環(huán)節(jié)并沒有直接的利害關(guān)系，只有當(dāng)出現(xiàn)食品安全問題時才會產(chǎn)生聯(lián)系。這是食品安全問題的解決往往流于表面，就事論事，不能由表及里深挖源頭的原因。安徽省質(zhì)監(jiān)局在對阜陽雨潤肉類加工有限公司的抽查中，發(fā)現(xiàn)2009年3月l6日生產(chǎn)的午餐肉含有“瘦肉精”，其原料來自阜陽附近一家小型屠宰加工廠。僅僅事隔兩年，2011年3月15日濟(jì)源雙匯食品有限公司被媒體爆光，其問題也是出自“瘦肉精”。同樣的問題屢禁不止，監(jiān)管層的監(jiān)管力度堪虞。此外，在“監(jiān)管流”的源頭，監(jiān)管部門最多，而問題的產(chǎn)生往往出自源頭。政府本意是要從源頭嚴(yán)管，即在申請相關(guān)的畜禽類標(biāo)識等監(jiān)管用品時，采用層層上報制度，由縣級動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)向中央數(shù)據(jù)庫填報所需的標(biāo)識信息，而后通過中央數(shù)據(jù)庫網(wǎng)絡(luò)與各地市級、省級動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)產(chǎn)生層層審核機制。最后卻事與愿違，出現(xiàn)了好事都想管、遇到問題都想推、結(jié)果成了沒人管的局面。這種多頭監(jiān)管的局面很容易出現(xiàn)執(zhí)法的“真空地帶”，“三聚氰胺奶粉事件”、“問題奶粉未銷毀事件”凸顯了這種多頭監(jiān)管體制下的弊端和問題。

3 可行性建議

基于以上分析，筆者認(rèn)為在加大動物標(biāo)識及疾病可追溯體系推廣的同時，可以采用以下策略修正在實踐過程中產(chǎn)生的問題。

3.1 加強由上游向下游傳導(dǎo)的監(jiān)控過程

動物標(biāo)識及疾病可追溯體系的3大業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中，畜禽標(biāo)識管理系統(tǒng)相當(dāng)于3條主線中的信息流，主要完成信息的收集、整理等工作，其主要作用是與中央數(shù)據(jù)庫進(jìn)行信息交換。動物產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)主要起到溯源的作用，這在發(fā)生突發(fā)的食品安全事故時，能夠起到很好的追溯作用，屬于事后補救措施。動物生命周期各環(huán)節(jié)監(jiān)管系統(tǒng)在實物流由上游向下游的傳遞過程中，對各環(huán)節(jié)逐項追蹤，能夠起到事前檢查、事中排查的作用，達(dá)到步步為營的效果。因此，在大力倡導(dǎo)追溯系統(tǒng)事后溯源特性的同時，要加強對動物生命周期各環(huán)節(jié)監(jiān)管系統(tǒng)的利用，對從上游向下游傳導(dǎo)過程中的每一環(huán)節(jié)，進(jìn)行安全排查，起到事前、事中的防范和控制，同時為事后溯源過程提供更準(zhǔn)確、完備的信息反饋。通過加強事前、事中與事后控制，三管齊下，相信會對動物及動物制品整個產(chǎn)業(yè)鏈有一個更好的把控。

3.2 加強監(jiān)管體系的構(gòu)建

整個動物標(biāo)識及疾病可追溯體系中，只有監(jiān)管環(huán)節(jié)是人為操作的，從而擁有人所特有的靈活性，容易為不法份子所利用，而多頭監(jiān)管加劇了監(jiān)管層面的不可控性。因此，應(yīng)加大完善監(jiān)管體系構(gòu)建的力度，可以根據(jù)當(dāng)前我國的國情，參照美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，在食品安全管理架構(gòu)上，大膽突破，如在中央政府層面上設(shè)立國務(wù)院食品安全管理委員會，國家食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢局、國家工商總局、公安部、商務(wù)部、海關(guān)總署等相關(guān)部委的主要領(lǐng)導(dǎo)作為該委員會成員，改變目前相關(guān)行政管理部門各自為政、協(xié)調(diào)不力、重復(fù)管理、執(zhí)法軟弱的局面，協(xié)調(diào)、督促、指導(dǎo)全國的食品安全工作，使相關(guān)部門能夠做到職能互不交叉同時實現(xiàn)一體化管理。這樣可以加強對各食品安全管理部門的組織協(xié)調(diào)和綜合監(jiān)督，加大對地方政府及其管理部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指導(dǎo)的力度，避免各級政府、各職能部門之間存在的職責(zé)不清、相互推諉、管理重疊、缺位等問題，提高行政執(zhí)法的效率，做到事前、事中、事后的有效監(jiān)管。

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