官員退出中的“熱”與“冷”

袁剛 戴木茅

官員退出如何更順暢

換屆之年，許多領導干部都面臨“進退流轉”這一問題，有人“進”就有人“退”，領導干部個人意愿和組織意圖難免有較大的差距。近期，中組部部長李源潮在中國浦東、井岡山、延安干部學院舉行春季開學典禮時指出，各級領導干部要正確對待“進退流轉”。如何擺正心態(tài)，扮演新角色是每一個領導干部都要備好的功課。

我國官員退出機制中的一熱一冷兩種現象

“熱”是由問責而帶來的引咎辭職，“下課”官員的待遇與復出是討論的焦點。引咎辭職和免職是一種處理而非處分，所以在我國，官員在免職后常?？梢岳^續(xù)享受相當于原行政級別的待遇。同樣刺激著人們神經的是“高調辭職，低調復出”，既然免職還可以待遇不變，引咎辭職還可以換來日后的復任，那么引咎辭職豈不成了“帶薪休假”？切斷一個官員的仕途對于制度建設并無意義，重要的是建設性的解決途徑。《公務員法》規(guī)定：“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務?！笨梢娨剔o職有兩種情況：一種由直接責任而引起，是對其工作嚴重失誤的懲處；另一種由間接責任（領導責任）而引起，雖然本人不是直接行為人，但這種領導不力的狀況出于其疏忽，所以也要負責，但這種因下屬過錯而受罰的官員，除了包含懲處性責任還包括一定程度的道義責任。無論哪種情況，引咎辭職都是一種自我懲戒，懲是為了反思過去，戒是為了面對未來。如果一名官員因為工作失誤就“永不敘用”，顯然太過嚴厲。所以錯的不是官員復出，而是毫無反思地復出。去職、降俸是促使其反思的手段，如果不疼不癢地引咎辭職，那么最后得來的只能是架空的制度。

與這種“熱”辭職形成鮮明反差的是“冷”辭退。無論是《公務員法》中關于引咎辭職、責令辭職的規(guī)定，還是《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》關于問責的規(guī)定，都建立在后果主義的基礎上——只有造成了重大影響才進入調控范圍，這樣一些碌碌無為、沒有大功也沒有大錯的官員便安全而又穩(wěn)定地過上仕途生活。雖然《公務員法》中有“在年度考核中，連續(xù)兩年被確定為不稱職的予以辭退”的規(guī)定，但實踐中真正執(zhí)行的卻很少。有數據顯示，自1996年開始實施至2003年的8年間，共有19374名不合格公務員被辭退，年均不到2500人，按照全國近700萬公務員計算，公務員年辭退率僅約0.04%。行政官員是公務員，自然也應該適用因考核不合格而辭退的規(guī)定，但實際上這種情況更為少見，那些被炒得熱火朝天的，大都是因為“出事兒”而被曝光的官員。

出現這種狀況，一方面的原因是考核標準操作性不強，“德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績”，需要轉化成具體可衡量的指標才能適用，比如新加坡規(guī)定公務員用公款吃喝100元以上就要視為“不廉”，予以處罰。另一方面更重要的原因是自下而上監(jiān)督體系的缺位，在我國，官員的留任以及升遷與否實際上是由其上級決定的，雖然我們愿意相信其上級會火眼金睛、秉公執(zhí)法，但受官員行為所影響的民眾的評價才是最根本的。

我國官員退出機制主要包括轉、降、退三個方面

“轉”就是不適合擔任原職務而轉任其他職務。但比較遺憾的是，在我國“轉”常常作為一種“后續(xù)行為”而不是“原發(fā)行為”而出現。比如《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》（2009年）第十條：“引咎辭職和受到責令辭職、免職、降職處理的黨政領導干部，應當綜合考慮其一貫表現、資歷、特長等因素，合理安排工作崗位或者相應工作任務，并同時確定相應的職級待遇。”如果能在發(fā)現領導干部不勝任當前工作時主動采取“轉”的措施，而不是在出現了問題后才進行補救性的“轉”，效果會好得多。

“降”按性質可分為兩種：一種是處分性的，如明確寫入《公務員法》的“降級”與“撤職”，它們與警告、記過、記大過、開除共同構成處分的六種方式，受到處分的人員工資檔次、級別和職位都要受到影響。另一種是處理性的，比如由問責而帶來的引咎辭職和免職，受處理的官員可能只是失去原職務，而并沒有帶來待遇和級別上的降低。

“退出”并不是要求不適合的官員絕對地離開行政系統(tǒng)，而是要求其退出不適合的職位，如果轉任他職，能達到盡其能、顯其才的效果，當然是人力資源上的最優(yōu)配置。“退”也有兩種：自然退出和非自然退出。其中自然退出包括任期屆滿和退休。由于權力對于人具有無限吸引力（古今中外莫不如此），所以即使是自然退出也多半不是自愿。這樣有三個數字便成為從部長到縣長都關注的時間段：5年，是每屆任期；10年，是在同一職位上的最高任職年限；15年是在同一層次職務上累計最長任職時間。非自然退出是因事件發(fā)生而非條件滿足（即年齡和任期）而出現的退出，主要指辭退、開除與主動辭職，當然，領導們主動辭職大概更多存在于理論之中。

官員退出，既要“退權”，又要“退利”

領導干部退出機制，首先是要求其“退權”。個體庸碌并不可怕，可怕的是庸碌的個體與權力結合而產生的“放大鏡效應”，“大人物的愚蠢常常造成小人物的悲哀”，說的就是這個道理。而且，領導職位有限，一人占據自然影響到他人進入，由此便會形成“不良機體吞噬健康機體”的問題。

此外，官員退出還包括“退利”，這一點常常被人們忽視?！袄敝饕概c領導職務相應的待遇，有多大權力就要承擔多大責任，與此同時也就獲得多高待遇，“利”以“責”為先，這是一件不言自明的事情。但我們也會看到這樣的現象：某人名片上沒有任何領導職務，卻堂而皇之地寫著“享受X級待遇”。“利”是官員們“愿上不愿下”的根本原因，如果說因權得利是隱性的利，那么待遇問題則是顯性的利。如果人從領導崗位換下來了，待遇卻依然不變，除了增加財政負擔，還將造成社會不公平。

官員能上不能下，利益糾葛是核心問題，要以權力制約權力

談到解決方案時，人們總是習慣性地概括為：“法律法規(guī)不健全，要完善立法”，但這并不是一個有效的回答。從立法體系上看，可以說已經形成了各個層級配合較好的法律體系。問題是，這么多法律法規(guī)，有多少得到了有效運用？如果法律法規(guī)只出現在文件中起“宣誓”性作用，或是只在學者的文章中起“說明”作用，而沒有人依照其辦事、更沒有人將其作為司法訴訟的依據，那么規(guī)定就只是死的規(guī)定，制度必然是不完善的制度。讓利益相關人發(fā)出自己的聲音，讓法律在運行中獲得生命，是實現官員“能上能下”重要方法。

（作者分別為北京大學政府管理學院教授，北京大學政府管理學院博士生）

■（責編/馬靜 美編/葉銳）