社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對牛背梁保護(hù)區(qū)管理的影響及對策*

劉 榮,吳遜濤

(陜西牛背梁國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局,陜西西安 710100)

自然保護(hù)區(qū)的物質(zhì)循環(huán)包括了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生產(chǎn)生活,在自然與人類之間形成了一種動(dòng)態(tài)平衡,因此在自然保護(hù)區(qū)管理方面,不斷促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,改變社區(qū)群眾利用自然資源的傳統(tǒng)習(xí)慣,是保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中始終關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn),同樣,保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高也不應(yīng)以破壞保護(hù)目標(biāo)作為實(shí)現(xiàn)條件。牛背梁自然保護(hù)區(qū)地跨柞水、長安、寧陜?nèi)h(區(qū)),處于三縣四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的包圍之中,社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對保護(hù)區(qū)管理活動(dòng)影響極大,針對不同時(shí)期社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀,需要及時(shí)調(diào)整工作思路,積極研究探索可行的應(yīng)對措施,盡可能減少社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程對保護(hù)區(qū)管理造成的壓力,同時(shí)在保護(hù)區(qū)管理活動(dòng)中也要努力促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展,最終實(shí)現(xiàn)“保護(hù)與發(fā)展”和諧共生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

1 牛背梁自然保護(hù)區(qū)及其周邊社區(qū)基本情況

牛背梁自然保護(hù)區(qū)位于秦嶺山脈東段,區(qū)劃于1986年開始籌建,1988年被批準(zhǔn)為國家級(jí)自然保護(hù)區(qū),1997年成立管理局,是以保護(hù)羚牛、林麝等野生動(dòng)物及其棲息地為主的野生動(dòng)物類型保護(hù)區(qū),擁有秦嶺東部地區(qū)保存相對完整的天然林資源。集中豐富的生物多樣性構(gòu)成了秦嶺生態(tài)功能區(qū)不可缺少的有機(jī)組成部分。保護(hù)區(qū)海拔為1 000～2 800 m,植被垂直帶譜明顯,動(dòng)植物區(qū)系復(fù)雜,種類繁多。已知區(qū)內(nèi)有種子植物105科433屬950多種,中國特有屬12個(gè),特有植物種459種,秦嶺特有種55種,國家和省級(jí)保護(hù)植物17種[1]。有獸類60種,鳥類 124種,兩棲爬行類27種,國家保護(hù)動(dòng)物28種,其中一級(jí)保護(hù)動(dòng)物4種,二級(jí)保護(hù)動(dòng)物24種[2]。

牛背梁自然保護(hù)區(qū)地跨柞水、長安、寧陜?nèi)h(區(qū)),橫跨秦嶺南北坡,總面積16 849 hm2。保護(hù)區(qū)區(qū)內(nèi)無村莊居民,區(qū)外與之毗鄰的共有三縣(區(qū))四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),總?cè)丝?1 000多人,其中緊鄰保護(hù)區(qū)居住并對保護(hù)區(qū)管理活動(dòng)影響較大的共有五個(gè)村組,人口4 000余人,其農(nóng)田、柴山與保護(hù)區(qū)交錯(cuò)相連。社區(qū)村組主要沿210國道、沙柞公路、太峪河、紅廟河和石砭峪河線性分布,呈散居,村舍房屋多為土木結(jié)構(gòu)。保護(hù)區(qū)南坡村莊分布上限為海拔1 350 m,北坡分布上限為海拔1 100 m,保護(hù)區(qū)西部210國道沿線村莊分布海拔較高,達(dá)到1 760m左右。保護(hù)區(qū)處于四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的包圍之中,自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展關(guān)系緊密。

據(jù)統(tǒng)計(jì),社區(qū)群眾人均占有耕地面積 0.08 hm2,人均薪炭林面積0.21 hm2。由于山區(qū)自然條件的限制,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍處于廣種薄收,平均每667m2產(chǎn)僅為 130 kg,糧食作物以小麥、玉米、薯類、豆類為主,農(nóng)業(yè)收入不足以滿足基本生存需求。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和收入來源看,外出務(wù)工和林副業(yè)生產(chǎn)是其主要收入來源。長期以來,由于自然環(huán)境等客觀條件限制,周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)體以家庭為單元,缺乏規(guī)模集體經(jīng)濟(jì),形式極其單一。1996年保護(hù)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查資料顯示:保護(hù)區(qū)南部柞水縣部分社區(qū)居民年收入僅400余元,保護(hù)區(qū)西部寧陜縣廣貨街鎮(zhèn)社區(qū)居民人均年收入800余元,保護(hù)區(qū)北坡長安部分社區(qū)居民年收入700余元,其中林副業(yè)生產(chǎn)和外出務(wù)工等服務(wù)業(yè)收入占到總收入的80%左右。形成地區(qū)間社區(qū)群眾收入顯著差異的主要原因是交通條件和距離西安大都市的距離不同。

2007年以后,隨著西康高速公路的修建和開通,主要鄉(xiāng)村道路得以維護(hù)和修復(fù),社區(qū)交通條件顯著改善;同時(shí)由于市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,人均收入持續(xù)增長,城鎮(zhèn)居民在閑暇之余追求親近自然愉悅身心的強(qiáng)烈愿望,促使森林旅游業(yè)迅速興起,保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)群眾有了較多的就業(yè)渠道,收入來源趨于多樣化。主要體現(xiàn)在:公路及旅游建設(shè)項(xiàng)目占用土地資源使社區(qū)群眾分配所得增加;大量建設(shè)項(xiàng)目給社區(qū)剩余勞動(dòng)力提供了相對充裕的就業(yè)機(jī)會(huì);隨著交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的完善,旅游人員逐年增加,帶動(dòng)了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)三產(chǎn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。2010年初步調(diào)查統(tǒng)計(jì),保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)群眾人均年收入平均超過2 000余元。

2 社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對牛背梁保護(hù)區(qū)管理的影響分析

事物的發(fā)展具有兩面性,社區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)雜多樣,群眾收入提高,一方面促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,社區(qū)群眾利用自然資源的傳統(tǒng)習(xí)慣逐漸改變,完全有利于實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)管理目標(biāo);但另一方面由于法律、體制、經(jīng)費(fèi)以及管理方式方法的陳舊落后,不能完全適應(yīng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,也對保護(hù)管理活動(dòng)帶來了許多不利影響,保護(hù)區(qū)管理和周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然存在著諸多矛盾和沖突。

2.1 牛背梁保護(hù)區(qū)對社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用

牛背梁自然保護(hù)區(qū)自建立以來,對保護(hù)當(dāng)?shù)厣锒鄻有再Y源起到了積極的推動(dòng)作用,經(jīng)過多年持續(xù)有效保護(hù),森林資源穩(wěn)步增長,森林生態(tài)功能得以顯著發(fā)揮。保護(hù)區(qū)管理和對外交流活動(dòng)增加了社會(huì)各界對牛背梁地區(qū)的認(rèn)識(shí)和了解,牛背梁地區(qū)知名度明顯提升,對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。

2.1.1 生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護(hù),牛背梁地區(qū)自然環(huán)境明顯改善 牛背梁自然保護(hù)區(qū)始終堅(jiān)持“全面保護(hù)自然環(huán)境和自然資源,積極開展科學(xué)研究,大力發(fā)展生物資源,為國家和人類造?！钡姆结?緊緊圍繞保護(hù)生物多樣性和森林生態(tài)系統(tǒng)的自然完整這一工作重心,通過實(shí)施二期、三期工程建設(shè)項(xiàng)目和GEF項(xiàng)目,初步形成了比較完善的資源保護(hù)管理體系,管理局內(nèi)設(shè)九個(gè)職能科室,按照自然地理位置不同,基層設(shè)置四個(gè)保護(hù)站六個(gè)巡護(hù)哨卡,人員配備到位,設(shè)施設(shè)備齊全,站點(diǎn)布局合理,林地權(quán)屬清楚,區(qū)內(nèi)擁有多項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán),野外巡護(hù)、資源監(jiān)測、科學(xué)研究等各項(xiàng)工作規(guī)范有序,資源保護(hù)管理成效顯著。根據(jù)監(jiān)測資料統(tǒng)計(jì),經(jīng)過多年持續(xù)有效保護(hù),部分地段特別是淺山地區(qū)已遭破壞的自然植被得到有效恢復(fù),林分郁閉度明顯提高,黑熊、錦雞、斑羚、鬣羚的野外痕跡遇見率顯著提高;2010年森林資源調(diào)查數(shù)據(jù)表明,十五年間保護(hù)區(qū)森林蓄積總量增加了20 m3,增長了18.7%,森林質(zhì)量明顯改善;多項(xiàng)科研監(jiān)測結(jié)果顯示,保護(hù)區(qū)關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)、物種和棲息地處于良好的恢復(fù)和發(fā)展?fàn)顟B(tài),以羚牛、林麝為主的野生動(dòng)植物資源呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的趨勢。森林生態(tài)系統(tǒng)的安全穩(wěn)定對牛背梁地區(qū)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)作用。

2.1.2 對外交流活動(dòng)日益頻繁,牛背梁地區(qū)知名度顯著提升 在自然保護(hù)區(qū)管理活動(dòng)中,對外交流和宣傳教育是保護(hù)區(qū)的基本職能,牛背梁自然保護(hù)區(qū)積極搭建各類平臺(tái),采取多種形式,切實(shí)加強(qiáng)對保護(hù)區(qū)生態(tài)功能、地位作用和建設(shè)發(fā)展成就的宣傳教育和展示。創(chuàng)辦了內(nèi)部刊物《牛背梁》雜志,出刊30多期,對外發(fā)送4萬多份,創(chuàng)建了牛背梁網(wǎng)站,目前點(diǎn)擊率已超過10萬人次,成為保護(hù)區(qū)對外宣傳與聯(lián)系的窗口;在周邊社區(qū)和交通干道沿線建設(shè)30多處大中型宣傳設(shè)施,在西安市航天科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)主干道建設(shè)了460m2的“金羚雄姿”羚牛群雕廣場和一座500 m2的生物多樣性展室,大力普及自然保護(hù)科學(xué)知識(shí)和相關(guān)法律法規(guī),保護(hù)區(qū)影響范圍不斷擴(kuò)大。在保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中,積極邀請各級(jí)政府、省內(nèi)外保護(hù)區(qū)及社會(huì)各界人士來保護(hù)區(qū)參觀考察,及時(shí)聯(lián)系各級(jí)新聞媒體對保護(hù)區(qū)資源景觀和發(fā)展情況等進(jìn)行宣傳報(bào)道,增進(jìn)了社會(huì)各界對牛背梁地區(qū)全面了解和深刻認(rèn)識(shí)。經(jīng)過多年努力,保護(hù)區(qū)先后被授予“陜西省生態(tài)文明教育基地”、“陜西省野生動(dòng)植物科普宣傳教育基地”、“陜西省環(huán)境科普宣傳教育基地”、“全國野生動(dòng)物保護(hù)科普教育基地”、“全國林業(yè)科普基地”,保護(hù)區(qū)成為宣傳弘揚(yáng)生態(tài)文明的良好陣地。目前保護(hù)區(qū)區(qū)位、資源、文化等優(yōu)勢正在日益凸顯并不斷形成新的發(fā)展契機(jī),2010年成功加入了“中國人與生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”,目前正在積極申請加入“世界人與生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”,對外交流活動(dòng)的日益頻繁,促使牛背梁地區(qū)知名度因牛背梁自然保護(hù)區(qū)而顯著提升,對開展森林旅游業(yè)起到了非常顯著的引導(dǎo)作用。

2.1.3 生態(tài)效益得到初步顯現(xiàn),牛背梁地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益同步提高 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,人們崇尚自然、走進(jìn)綠色、追求健康低碳生活的愿望日益強(qiáng)烈,特別是經(jīng)過多年保護(hù),牛背梁地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)得到很好恢復(fù)和發(fā)展,該地區(qū)知名度和影響力日益擴(kuò)大,交通通訊等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施不斷完善,為大力發(fā)展森林旅游業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為了拓寬社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展渠道,增加社區(qū)群眾收入,充分發(fā)揮自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)功能和社會(huì)效益,2003年牛背梁自然保護(hù)區(qū)和柞水縣政府簽訂了《關(guān)于聯(lián)合開展森林生態(tài)旅游開發(fā)工作協(xié)議》,2004年保護(hù)區(qū)編制了《生態(tài)旅游規(guī)劃》并獲國家林業(yè)局批準(zhǔn)。目前保護(hù)區(qū)南部已被柞水縣政府區(qū)劃為旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū),保護(hù)區(qū)外6 km范圍內(nèi)旅游及休閑度假產(chǎn)業(yè)累計(jì)投資額超過20多億元,僅朱家灣村社區(qū)農(nóng)家樂已發(fā)展到20多戶,年收入達(dá)到100多萬元,初步統(tǒng)計(jì),2010年旅游人員超過5萬多人。圍繞保護(hù)區(qū)良好的植被環(huán)境和水資源條件,西安市政府投資上億元的“引乾濟(jì)石工程”將保護(hù)區(qū)南坡的水資源引入西安市居民用水。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾收入顯著增加,傳統(tǒng)利用資源的方式逐步改變,保護(hù)區(qū)管理活動(dòng)對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了明顯的促進(jìn)作用。

2.2 社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段對保護(hù)區(qū)管理的影響特點(diǎn)

社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期,對保護(hù)區(qū)資源管理的影響呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。1996年保護(hù)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查結(jié)果顯示,保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不足以滿足群眾生活需求,林副業(yè)生產(chǎn)是社區(qū)群眾的主要收入來源,周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)體以家庭為單元,缺乏規(guī)模集體經(jīng)濟(jì),形式極其單一,具有典型的“靠山吃山”資源依賴型社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征,僅在幾個(gè)較大的村鎮(zhèn),木材加工業(yè)、運(yùn)輸服務(wù)業(yè)相對發(fā)達(dá)。因交通不便致使信息閉塞,市場經(jīng)濟(jì)對周邊社區(qū)影響的結(jié)果,是對森林資源簡單直接和無序的粗放利用。這個(gè)階段社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對保護(hù)區(qū)管理的影響主要體現(xiàn)在:森林采伐、入?yún)^(qū)盜伐、偷獵、挖藥和割竹等,采集薪材、食用菌生產(chǎn)對森林資源的消耗相比較小。以保護(hù)區(qū)南部朱家灣村為例,林豐四組共有20多戶不足100人,每年從保護(hù)區(qū)盜伐200m3以上的木材,戶均收入近千元;保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)每年進(jìn)入保護(hù)區(qū)從事林副業(yè)生產(chǎn)的近2 000人次,每年從保護(hù)區(qū)挖走約2 000 kg菖蒲藥材;入?yún)^(qū)偷獵現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,“野生無主,誰獵誰有”的傳統(tǒng)舊思想依然存在。這個(gè)時(shí)期破壞森林資源的行為主體90%以上為當(dāng)?shù)厝罕娝鶠?保護(hù)區(qū)和社區(qū)群眾處于對立狀態(tài),資源保護(hù)與利用的矛盾表現(xiàn)突出。

1998年國家實(shí)施天然林資源保護(hù)工程,是森林資源保護(hù)事業(yè)進(jìn)入新階段的里程碑,天然林采伐全面停止,木材加工企業(yè)相繼關(guān)停,特別是2000年以后,市場經(jīng)濟(jì)體制使我國社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多方面發(fā)生了深刻變化,西康鐵路、西康高速公路的建設(shè)和運(yùn)營,交通通訊等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施不斷完善,保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了很大變化,森林旅游業(yè)在最近10年時(shí)間內(nèi)發(fā)展速度極快。有資料統(tǒng)計(jì),牛背梁保護(hù)區(qū)周邊四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事森林旅游度假的企業(yè)40多家,規(guī)模最大的當(dāng)屬保護(hù)區(qū)南坡柞水縣營鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū),投資規(guī)模在億元以上的森林公園和旅游度假企業(yè)就有四家,集中分布于保護(hù)區(qū)邊界沿線,社區(qū)群眾從事“農(nóng)家樂”經(jīng)營的有90多戶,服務(wù)業(yè)和外出務(wù)工成為社區(qū)群眾主要收入來源,現(xiàn)階段社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對保護(hù)區(qū)的影響主要體現(xiàn)在:游客和“驢友”隨意入?yún)^(qū),對保護(hù)區(qū)森林防火、野生動(dòng)物棲息地管理造成極大干擾和影響,挖藥、食用菌生產(chǎn)等對森林資源的直接破壞行為估計(jì)減少約30%(依據(jù)監(jiān)測資料分析),入?yún)^(qū)盜伐林木現(xiàn)象幾乎消失,偷獵人數(shù)明顯減少,但有趨于隱蔽集中且以此為專業(yè)謀利的趨勢。商業(yè)意識(shí)的不斷沖擊,導(dǎo)致這個(gè)時(shí)期社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對保護(hù)區(qū)管理影響最大的是旅游資源的開發(fā)利用,各類商業(yè)團(tuán)體的市場行為和保護(hù)區(qū)管理之間的矛盾表現(xiàn)突出。圖1反映了社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段影響保護(hù)區(qū)管理的因素及其變化情況。

圖1 社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段影響保護(hù)區(qū)管理的因素及其變化情況

2.3 當(dāng)前保護(hù)區(qū)管理面臨的主要問題

根據(jù)上述分析,隨著社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,一些傳統(tǒng)影響保護(hù)區(qū)管理的因素發(fā)生了變化,保護(hù)區(qū)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的矛盾主體出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移,由此也給保護(hù)區(qū)管理工作帶來了許多新的問題。

2.3.1 森林旅游業(yè)的負(fù)面影響較為突出 森林生態(tài)旅游能綜合發(fā)揮森林的生態(tài)性、社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性功能,在當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)承載力及國家法律法規(guī)許可的范圍內(nèi),應(yīng)該予以鼓勵(lì)和支持[3]。但由于對森林生態(tài)旅游認(rèn)識(shí)不足,旅游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不完善,僅僅停留在以追求門票收入實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益階段,短期過快發(fā)展給保護(hù)區(qū)帶來了許多負(fù)面影響:旅游開發(fā)者有意識(shí)引導(dǎo)或缺乏對游客的必要管理,局部地段導(dǎo)致保護(hù)區(qū)非開放區(qū)域入?yún)^(qū)游客數(shù)量過多,逼近野生動(dòng)物分布核心區(qū)域,部分游客不滿足于曾經(jīng)去過的地方,不斷向保護(hù)區(qū)縱深挺進(jìn),噪音干擾、垃圾污染、火災(zāi)隱患、好奇和不加約束的行為等,加劇了野生動(dòng)物及其生境的干擾和影響,隨手丟棄的生活垃圾對生態(tài)景觀干擾嚴(yán)重。給保護(hù)區(qū)管理工作造成極大壓力。

2.3.2 地方利益和保護(hù)區(qū)目標(biāo)的偏差 隨著森林旅游業(yè)的迅速興起,一些與保護(hù)區(qū)相鄰的林場、社區(qū)村組和旅游經(jīng)營者等商業(yè)團(tuán)體,只顧追求自身短期經(jīng)濟(jì)利益,出現(xiàn)了與保護(hù)區(qū)爭奪旅游道路資源、蠶食保護(hù)區(qū)林地的現(xiàn)象;沿保護(hù)區(qū)邊界建設(shè)旅游設(shè)施,看似合法卻對保護(hù)區(qū)管理影響很大;對外宣傳中以牛背梁保護(hù)區(qū)為招牌,誤導(dǎo)性極強(qiáng);這些是導(dǎo)致大量游客隨意入?yún)^(qū)的主要因素,忽視了保護(hù)區(qū)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全問題。

2.3.3 經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng),依然存在一些破壞資源的現(xiàn)象 由于游客數(shù)量逐年增加,社區(qū)農(nóng)家樂迅速興起,綠色無污染的林副產(chǎn)品銷售成為部分社區(qū)群眾增收的主要渠道,較高的銷售價(jià)格促使其生產(chǎn)原料仍然部分來源于保護(hù)區(qū)內(nèi),入?yún)^(qū)采集等行為很難杜絕;個(gè)別農(nóng)家樂持有地方政府頒發(fā)的野生動(dòng)物經(jīng)營許可證,導(dǎo)致保護(hù)區(qū)偷獵現(xiàn)象依然存在。

2.3.4 保護(hù)管理方式方法的適應(yīng)性欠缺 長期以來,保護(hù)區(qū)各種非法行為實(shí)施主體多以當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾個(gè)體行為為主,嚴(yán)格規(guī)范的野外巡護(hù)、林政執(zhí)法工作能夠制止各種非法行為,在多年的保護(hù)管理實(shí)踐中,保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)成立了區(qū)域聯(lián)防組織,制訂了違法行為監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制,這些措施的保護(hù)效果較為明顯。近年來隨著森林旅游業(yè)的興起,保護(hù)區(qū)的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)楦黝惿虡I(yè)團(tuán)體的市場行為和保護(hù)區(qū)管理之間的矛盾,原有保護(hù)措施無法適應(yīng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的變化,林政執(zhí)法的對象多以利益集團(tuán)為主,外來人員違法行為增多,分散性、復(fù)雜性增強(qiáng),并呈現(xiàn)出群體性特點(diǎn),保護(hù)區(qū)管理工作的科學(xué)性、針對性明顯不足,反映在保護(hù)工作實(shí)踐中,有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)盲目性,許多工作經(jīng)常處于被動(dòng)地位。

3 牛背梁保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的建議和對策

自然保護(hù)區(qū)的存在,離不開當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的支持和配合,在探求與社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展對策時(shí),必須改變相對被動(dòng)的封閉管理模式,把社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入保護(hù)區(qū)管理目標(biāo),廣泛吸收社會(huì)公眾參與自然保護(hù)區(qū)管理,積極探索適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的保護(hù)管理新方法和新機(jī)制,通過開展保護(hù)區(qū)管理活動(dòng),最終促進(jìn)生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益三者之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。

3.1 加強(qiáng)保護(hù)區(qū)法律法規(guī)建設(shè)的建議

自然保護(hù)區(qū)是現(xiàn)有條件下人類保護(hù)自然資源和瀕危野生動(dòng)植物種最有效的手段,是就地保護(hù)珍稀野生動(dòng)物的主要途徑。但從目前情況來看,社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種商業(yè)團(tuán)體出于即得利益考慮,對資源開發(fā)利用的需求欲望很大,其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對保護(hù)區(qū)管理的影響與日俱增[3],在缺乏有效監(jiān)督和約束力的情況下,圍繞保護(hù)區(qū)資源無限制的開發(fā)使保護(hù)區(qū)承受著極大的外部壓力,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快和規(guī)模擴(kuò)大,自然保護(hù)區(qū)成本急劇上升[4],許多時(shí)候保護(hù)區(qū)管理部門也顯得無奈和焦慮。從法制建設(shè)的角度,有關(guān)自然保護(hù)區(qū)管理的法律法規(guī)也僅有《自然保護(hù)區(qū)條例》可以執(zhí)行,但面對當(dāng)前社會(huì)環(huán)境,實(shí)踐中可操作性差,約束力不強(qiáng),難以適應(yīng)保護(hù)實(shí)踐領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況,這一現(xiàn)象同樣存在于省內(nèi)其他保護(hù)區(qū)。因此要加大對典型生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和管理,就必須加強(qiáng)法制建設(shè),比如實(shí)行“一區(qū)一法”,對《自然保護(hù)區(qū)條例》進(jìn)行修改完善并上升到法律層面等,增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性,針對各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目,立法中明確在自然保護(hù)區(qū)周邊建立一個(gè)緩沖控制地帶,對開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目加以限制,同時(shí)應(yīng)明確賦予自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和管理權(quán)限。有法可依、執(zhí)法有據(jù)才能監(jiān)督有力,規(guī)范各種開發(fā)行為,切實(shí)維護(hù)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)安全。

3.2 加強(qiáng)社會(huì)公眾參與的輔助作用

現(xiàn)代社會(huì)由于自然環(huán)境問題的嚴(yán)重性及政府和市場在解決這些問題時(shí)有可能出現(xiàn)“失靈”,公眾參與的作用不可或缺[4]。特別是政府主導(dǎo)型自然保護(hù)模式[4],社會(huì)公眾參與和非政府組織介入,有利于在全社會(huì)層面上促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)的發(fā)展,參與形式具體表現(xiàn)為公眾參與監(jiān)督和公眾參與保護(hù),公眾參與雖然只起輔助作用,但這種作用仍然十分重要。在現(xiàn)有條件下,由于自然保護(hù)專業(yè)隊(duì)伍力量有限,牛背梁自然保護(hù)區(qū)可以嘗試引入環(huán)保自愿者、熱愛自然保護(hù)的社會(huì)公眾和一些非政府組織參與自然保護(hù)區(qū)管理,接受公眾對自然法規(guī)、政策及計(jì)劃的制訂和執(zhí)行的建議、批評(píng)、舉報(bào)、訴訟等監(jiān)督性介入行為,更好調(diào)動(dòng)全社會(huì)積極因素廣泛參與,對提高綜合決策質(zhì)量、增強(qiáng)公眾的信任和支持、監(jiān)督自然保護(hù)執(zhí)法工作,推動(dòng)保護(hù)管理深入發(fā)展,具有十分重要的促進(jìn)作用。

3.3 建立有效的社區(qū)共管合作機(jī)制

構(gòu)建社區(qū)參與式管理新模式,建立有效的社區(qū)共管合作機(jī)制,是消除和緩解自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)沖突的有效組織形式。鑒于牛背梁自然保護(hù)區(qū)面臨的威脅因素的復(fù)雜性,“大共管”理念[5]的提出,可能會(huì)為保護(hù)區(qū)管理工作開創(chuàng)新的有利局面。大共管體系由多個(gè)利益相關(guān)方組成,充分考慮不同利益相關(guān)方自身目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)問題,其下逐步構(gòu)建兩個(gè)子共管委員會(huì):一是構(gòu)建旅游共管委員會(huì),由當(dāng)?shù)芈糜沃鞴懿块T、林業(yè)管理部門、旅游活動(dòng)經(jīng)營者等組成,旨在促使保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊的旅游活動(dòng)不超過當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)承載力,并建立可行的旅游活動(dòng)推動(dòng)自然保護(hù)發(fā)展的回饋機(jī)制;二是構(gòu)建社區(qū)共管委員會(huì),由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、社區(qū)村組和群眾代表等組成,給處于弱勢地位的社區(qū)群眾提供一個(gè)有效的組織載體,促使周邊社區(qū)群眾的合理訴求得到解決,通過科技輸入、信息指導(dǎo)、內(nèi)引外聯(lián)等方法,增強(qiáng)并提高社區(qū)群眾資源利用活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益,提供渠道和機(jī)會(huì),幫助社區(qū)群眾通過參與森林旅游活動(dòng)獲得利益,把實(shí)現(xiàn)群眾增收作為社區(qū)共管委員會(huì)的主要目標(biāo)。值得注意的是,能否將各利益相關(guān)方納入共管體系并建立相應(yīng)的責(zé)權(quán)機(jī)制,是該體系能否建成并有效運(yùn)行的關(guān)鍵,有待借鑒各方經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)一步探索。

3.4 積極參與并推動(dòng)“旅游社區(qū)”[6]的建設(shè)和發(fā)展

發(fā)展森林生態(tài)旅游業(yè)可有效促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)由資源消耗型向資源非消耗型轉(zhuǎn)變,也是協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)管理與社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑。借力牛背梁保護(hù)區(qū)的優(yōu)美環(huán)境和品牌效應(yīng),在當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)下,保護(hù)區(qū)南部初步形成了“旅游社區(qū)”的雛形,保護(hù)區(qū)管理局應(yīng)發(fā)揮自身信息密集、對外交流頻繁、技術(shù)獲取容易等方面優(yōu)勢,借助社區(qū)共管和現(xiàn)有聯(lián)防委員會(huì)等組織載體,積極參與并推動(dòng)“旅游社區(qū)”的建設(shè)和發(fā)展,把切入點(diǎn)放在實(shí)現(xiàn)社區(qū)群眾增收方面。通過提供群眾需要的技術(shù)、組織開展培訓(xùn)、參與研發(fā)等,加強(qiáng)旅游產(chǎn)品開發(fā),以自然保護(hù)區(qū)為品牌商業(yè)化包裝,組織當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)開發(fā)蜂蜜、天然食用菌、干果等富有保護(hù)區(qū)特色的土特產(chǎn)品,滿足游客購物需求;幫助規(guī)范和提升“農(nóng)家樂”服務(wù)質(zhì)量,通過示范點(diǎn)建設(shè),改變目前“經(jīng)營管理粗放、服務(wù)禮儀欠佳”的現(xiàn)狀,開發(fā)富有當(dāng)?shù)靥厣娘嬍巢讼?把最具有魅力和吸引力的優(yōu)秀歷史文化資源作為“農(nóng)家樂”發(fā)展重點(diǎn),使游客在體驗(yàn)當(dāng)?shù)刎S富多彩的文化娛樂活動(dòng)、淳樸厚道的鄉(xiāng)風(fēng)民情、仁善相濟(jì)的禮儀習(xí)俗中,感悟人與自然和諧相處和探求傳統(tǒng)文化的真諦。

3.5 加強(qiáng)保護(hù)區(qū)自身建設(shè)

社會(huì)經(jīng)濟(jì)和保護(hù)事業(yè)的迅速發(fā)展,對自然保護(hù)區(qū)加強(qiáng)自身建設(shè)提出了更高要求,核心是不斷增強(qiáng)和提高保護(hù)區(qū)綜合管理能力和水平。首先是加強(qiáng)培訓(xùn)力度,制訂長期人員培訓(xùn)計(jì)劃,對不同層次的工作人員實(shí)行分類培訓(xùn),突出階段性工作需要和重點(diǎn),把基層工作人員的培訓(xùn)放在首位,提高其綜合技能和管理水平。重點(diǎn)加強(qiáng)對執(zhí)法人員執(zhí)法能力和法律法規(guī)應(yīng)用水平的培訓(xùn),建立完善執(zhí)法人員檔案管理,將行政執(zhí)法人員的案件執(zhí)法質(zhì)量、法律法規(guī)學(xué)習(xí)情況作為一項(xiàng)考核指標(biāo)納入年度個(gè)人工作考核,增強(qiáng)法律法規(guī)的綜合運(yùn)用能力,從法制層面提高協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方的技巧和水平;其次繼續(xù)把對外合作與交流放在重要位置,發(fā)揮專家咨詢委員會(huì)的作用,協(xié)助規(guī)劃保護(hù)區(qū)各方面的工作、提供技術(shù)需求和開展人才培訓(xùn)。借助加入“世界人與生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”,挖掘社區(qū)傳統(tǒng)文化,突出人與自然和諧相處理念,大力開展宣傳活動(dòng),促進(jìn)保護(hù)區(qū)和牛背梁地區(qū)知名度進(jìn)一步提升;第三,科學(xué)研究要突出應(yīng)用性,重視并逐步加強(qiáng)有利于促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究應(yīng)用項(xiàng)目,科技扶貧、技術(shù)下鄉(xiāng)等活動(dòng)落實(shí)專職機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),以示范點(diǎn)建設(shè)形式和資源保護(hù)相結(jié)合,積極發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展;第四,積極探索創(chuàng)新管理機(jī)制,核心是建立有效的激勵(lì)機(jī)制,調(diào)動(dòng)工作人員積極性。促進(jìn)保護(hù)站和社區(qū)群眾之間加強(qiáng)信息溝通和意見交流,將社區(qū)工作列入保護(hù)站考核內(nèi)容;促進(jìn)社區(qū)共管有效開展;第五,考慮建立一支由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾組成的反偷獵巡邏隊(duì),經(jīng)費(fèi)由保護(hù)區(qū)支付,由于他們常年在此生活,對當(dāng)?shù)厝?、外來人員比較熟悉,特別是對從事盜伐、偷獵等違法行為,辨識(shí)能力強(qiáng),往往能夠提供極具價(jià)值的信息,這對牛背梁保護(hù)區(qū)加強(qiáng)巡護(hù)工作和執(zhí)法力度有很大的促進(jìn)作用。

[1] 李景俠,蔡 靖,康永詳,等.陜西牛背梁國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)珍稀瀕危保護(hù)植物研究[J].西北林學(xué)院學(xué)報(bào),1999,14(2):12-18.

[2] 曾治高,宋延齡,麻應(yīng)太,等.牛背梁自然保護(hù)區(qū)食肉目和偶蹄目動(dòng)物的區(qū)系特征與生態(tài)分布[J].生態(tài)學(xué)報(bào),2005,25(9):2249-2255.

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[4] 韋惠蘭,段小霞,黃華梨.自然保護(hù)模式轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì),2005(2):94-97.

[5] 任 毅.太白山自然保護(hù)區(qū)生物多樣性研究與管理[M].北京:中國林業(yè)出版社,2006.

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