探索高效用水模式 保障區(qū)域用水和平—— 淺談水事矛盾糾紛化解

□ 楊忠林 周廣卿

為促進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)水事活動(dòng)秩序，2011年4月至6月，哈爾濱市水務(wù)局在全市范圍內(nèi)開展了一次水事矛盾糾紛集中排查化解活動(dòng),筆者也參與了這次活動(dòng)。在活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)水事矛盾糾紛化解工作多年來積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也有許多值得探討的地方。結(jié)合工作實(shí)際，淺談一點(diǎn)對(duì)水事矛盾糾紛化解的認(rèn)識(shí)。

一、做好水事矛盾糾紛化解工作的意義

要做好水事矛盾糾紛化解工作，必須明確這項(xiàng)工作的意義。

（一）做好水事矛盾糾紛化解工作是促進(jìn)人水和諧的必然要求

哈爾濱正在實(shí)施“以水定城，科技興城”的發(fā)展戰(zhàn)略，逐步進(jìn)入“松花江時(shí)代”， 哈爾濱依托豐富的水土資源，用大手筆做足“水”文章。城市建設(shè)的提速讓哈爾濱日新月異，但是工業(yè)、農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展也產(chǎn)生了資源問題，水資源的短缺正在逐步制約著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)因?yàn)闋帄Z水資源而產(chǎn)生的矛盾糾紛也正在增加。生活結(jié)構(gòu)的改變?cè)黾恿擞盟枨?，自然環(huán)境的改變、文化習(xí)俗的不同等因素也會(huì)引發(fā)水事矛盾糾紛的產(chǎn)生。水事矛盾糾紛的產(chǎn)生會(huì)影響經(jīng)濟(jì)、尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。因此做好水事矛盾糾紛化解工作是緩解社會(huì)矛盾的一個(gè)必要環(huán)節(jié)，有效的化解水事矛盾糾紛，可以促進(jìn)人水和諧。

（二）做好水事矛盾糾紛化解工作是維護(hù)人民群眾根本利益的必然要求

水事矛盾糾紛的實(shí)質(zhì)是權(quán)益爭端，涉及人民群眾的切身利益。在水事矛盾糾紛中，受害最直接、最嚴(yán)重的是糾紛各方的人民群眾。維護(hù)人民群眾的根本利益是水事矛盾糾紛化解工作必須始終遵循的重要原則。在排查化解活動(dòng)中，我們發(fā)現(xiàn)大部分水事矛盾糾紛都由利益糾紛引發(fā)，比如灌溉用水糾紛，事關(guān)糧食收成，糧食收成則影響著農(nóng)民的全年收入，事關(guān)民生，所以做好水事矛盾糾紛工作，不僅僅是保護(hù)資源可持續(xù)發(fā)展的問題，更是民生問題，關(guān)系到人民群眾的根本利益。

（三）做好水事矛盾糾紛化解工作是依法行政、依法治水的必然要求

2011年“中央一號(hào)文件”用200余字強(qiáng)調(diào)了“推進(jìn)依法治水”，其中明確提到“健全預(yù)防為主、預(yù)防與調(diào)處相結(jié)合的水事矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，完善應(yīng)急預(yù)案?！?/p>

國務(wù)院頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》強(qiáng)調(diào)：要大力開展矛盾糾紛排查化解工作，建立健全相應(yīng)的制度，要積極探索預(yù)防和解決社會(huì)矛盾的新路子，對(duì)矛盾糾紛依法妥善解決。

化解水事矛盾糾紛和矛盾是黨中央、國務(wù)際賦予地方政府和各級(jí)水行政主管部門的一項(xiàng)重要社會(huì)管理職能和工作職責(zé)。因而必須正確把握程序的嚴(yán)格性與處理水事矛盾糾紛或群體性事件緊急性之間的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧各方面的訴求，依法妥善協(xié)調(diào)各方面的利益，不斷推進(jìn)依法行政和依法治水的進(jìn)程。

二、怎樣界定水事矛盾糾紛

在實(shí)際工作中，筆者發(fā)現(xiàn)很多同志不能區(qū)分水事矛盾糾紛與水事案件的概念。要做好水事矛盾糾紛的化解工作，首先要弄清什么是水事矛盾糾紛和水事案件，只有正確區(qū)分兩者，才能按照正確的程序、正確的法律依據(jù)進(jìn)行處理。

水事矛盾糾紛是指水事主體間因開發(fā)利用水資源和防治水害發(fā)生分歧而產(chǎn)生的爭議，包括單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的爭議。

水事案件則是當(dāng)事人未經(jīng)批準(zhǔn)擅自修建涉水建筑物或人為破壞各類水利工程等等，已經(jīng)違反了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等水法律法規(guī)的規(guī)定。

水事案件中的違法相對(duì)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；而水事矛盾糾紛不一定會(huì)形成違法行為，糾紛雙方不一定承擔(dān)法律責(zé)任。

例如：在這次排查活動(dòng)中某縣水務(wù)局上報(bào)的“私改河道”、“非法取水”的情況，應(yīng)屬于涉嫌違法，而不是水事矛盾糾紛；如某縣上報(bào)的兩縣灌溉時(shí)發(fā)生搶水、截水的情況，應(yīng)屬于水事矛盾糾紛。

水事矛盾糾紛中“水”的范圍。我國《水法》對(duì)其調(diào)整的水資源的范圍作出了界定，該法第2條第2款規(guī)定：“本法所稱水資源，包括地表水和地下水”。因此，水事矛盾糾紛的“水”僅限于在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的地表水和地下水。

三、處理水事矛盾糾紛的方法

（一）處理跨行政區(qū)水事矛盾糾紛的方法

《水法》第五十六條：“不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事矛盾糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照?qǐng)?zhí)行。”根據(jù)這一規(guī)定，目前我國對(duì)跨行政區(qū)的水事矛盾糾紛的處理方法包括兩種：第一，不同行政區(qū)域之間協(xié)商處理；第二，由上一級(jí)人民政府裁決處理在其下級(jí)人民政府管轄的行政區(qū)域之間發(fā)生的水事矛盾糾紛，但是在上一級(jí)人民政府裁決處理下一級(jí)人民政府所管轄的行政區(qū)域之間發(fā)生的水事矛盾糾紛前，應(yīng)該經(jīng)過其下一級(jí)人民政府所管轄的行政區(qū)域各方協(xié)商處理。

（二）處理單位之間、個(gè)人之間、單位和個(gè)人之間發(fā)生的水事矛盾糾紛

《水法》第五十七條明確規(guī)定：“單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事矛盾糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；當(dāng)事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以申請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟?？h級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院提起民事訴訟。在水事矛盾糾紛解決前，當(dāng)事人不得單方面改變現(xiàn)狀?！币簿褪钦f，處理單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事矛盾糾紛的方法主要包括三種：其一是當(dāng)事方之間協(xié)商解決；其二是行政部門調(diào)解；其三是司法處理，包括直接向人民法院提起民事訴訟或在行政部門調(diào)解不成時(shí)再向人民法院提起民事訴訟。

四 、哈爾濱水事矛盾糾紛現(xiàn)況

（一）水事矛盾糾紛主要類型

1.學(xué)術(shù)界對(duì)水事矛盾糾紛的分類：

（1）從引起水糾紛的原因看，可以將水糾紛分為因開發(fā)、利用水環(huán)境資源而發(fā)生的水糾紛，因保護(hù)、治理水環(huán)境資源而發(fā)生的水糾紛，因管理水環(huán)境資源而發(fā)生的水糾紛。如引水糾紛、水工程糾紛等。

（2）從糾紛當(dāng)事人角度，可以將水糾紛分為個(gè)人與個(gè)人之間的水糾紛、集體與集體之間的水糾紛、個(gè)人與集體之間的水糾紛等類型。

（3）從地域角度，可以將水糾紛分為國際水糾紛和國內(nèi)水糾紛。

（4）在涉水法律法規(guī)中經(jīng)常論及的還有水權(quán)糾紛、水事矛盾糾紛、水污染糾紛、水污染事故糾紛、水污染事件糾紛等。

2.哈爾濱市水事矛盾糾紛主要類型：

（1）灌溉用水糾紛。具體為上下游、左右岸為先灌爭水發(fā)生的矛盾糾紛及秋后灌區(qū)管理人員收費(fèi)時(shí)與農(nóng)戶產(chǎn)生的糾紛。哈爾濱所轄縣（市）多為農(nóng)業(yè)縣，且水田面積較大，而部分縣的供水量不能滿足春季農(nóng)田灌溉用水的需求，在春季降水較少的年份易引發(fā)縣際間及農(nóng)戶間的水事矛盾糾紛問題。如尚志市慶陽鎮(zhèn)和延壽縣中和鎮(zhèn)因大旱缺水發(fā)生搶水糾紛，導(dǎo)致群眾搶水產(chǎn)生矛盾糾紛，經(jīng)兩縣水務(wù)局、鎮(zhèn)政府共同協(xié)商，問題得以解決。

（2）劃界矛盾糾紛，多為河道采砂引起的糾紛。江河分界斷定難度較大，尤其是在有采砂場(chǎng)的江河上易引發(fā)采砂業(yè)主之間的分界糾紛和采砂業(yè)主與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之間的糾紛。2011年4月，松花江上發(fā)生了一起通河縣與方正縣的采砂分界糾紛事件。通河縣砂場(chǎng)中標(biāo)人在松花江第五標(biāo)段的伊漢通附近中標(biāo)，方正縣也將伊漢通標(biāo)段作為本縣所屬流域發(fā)包出去，雙方就松花江分界問題引發(fā)了糾紛，糾紛經(jīng)兩縣水務(wù)局、民政局調(diào)節(jié)與重新劃界，矛盾已經(jīng)化解。

（3）歷史原因造成的水事矛盾糾紛。例如由于歷史遺留原因，道里區(qū)群力鄉(xiāng)四方臺(tái)曾是炮臺(tái)，地勢(shì)空曠，此處有村民的土地，因此在此建房生活。2006年在此地新建堤防后，按照《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》規(guī)定不允許在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)建筑物，但有些建筑物因歷史形成已存在20年之久。強(qiáng)制拆除又沒有政策，因而產(chǎn)生了當(dāng)?shù)鼐用衽c水務(wù)部門的矛盾沖突。

（4）侵權(quán)水事矛盾糾紛。有些水事矛盾糾紛侵害的是國家利益與國家的正常水事秩序。如木蘭縣木蘭鎮(zhèn)東安村水田被淹案。該村排洪閘被承包村民私自關(guān)閉，導(dǎo)致排洪閘未起到排洪作用而淹沒水田，產(chǎn)生糾紛。

（5）其他水事矛盾糾紛。其他水事矛盾糾紛實(shí)為水事違法案件，此類型包括非法取水、非法圍堤、私改河道、泄洪區(qū)種植高桿作物、庫區(qū)填土和毀壞渠道等。

（二）哈爾濱市易發(fā)水事矛盾敏感區(qū)域

按哈爾濱水系流域劃分，哈爾濱市易發(fā)水事矛盾敏感區(qū)域具體如下：

1.螞蟻河流域。螞蟻河流域內(nèi)的水事矛盾糾紛易發(fā)敏感地區(qū)多為縣際間。

（1）方正縣與通河縣的松花江分界，易發(fā)糾紛為松花江分界問題。

（2）方正縣與延壽縣的臨界亮珠河，易發(fā)糾紛為亮珠河建渠首問題。

（3）延壽縣與方正縣的關(guān)門山水庫，易發(fā)糾紛為灌溉用水問題。

2.呼蘭河流域。呼蘭河流域內(nèi)的水事矛盾糾紛易發(fā)敏感地區(qū)為呼蘭區(qū)與巴彥縣交界處的少陵水庫地區(qū)，該水庫附近非法采石活動(dòng)較多，殘土填堵水庫庫區(qū)現(xiàn)象嚴(yán)重，易發(fā)水事矛盾糾紛。

3.拉林河流域。拉林河為黑龍江省與吉林省的界河之一，此流域易發(fā)生跨省界水事矛盾糾紛。拉林河流域內(nèi)的水事矛盾糾紛易發(fā)敏感地區(qū)為拉林河沙石豐富的河段、拉林河河叉附近及拉林河泄洪區(qū)，易發(fā)采砂分界糾紛、非法占用河道取用水糾紛等。

4.阿什河流域。阿什河流域內(nèi)的水事矛盾糾紛易發(fā)敏感地區(qū)為阿什河阿城段，易發(fā)水事矛盾糾紛為采砂劃界糾紛、灌溉用水糾紛。

另外，賓縣二龍山灌區(qū)、賓縣賓州鎮(zhèn)也為水事矛盾糾紛易發(fā)敏感地區(qū)，易發(fā)水事矛盾糾紛為取用水矛盾糾紛。

（三）哈爾濱市水事矛盾糾紛產(chǎn)生原因

水事矛盾糾紛產(chǎn)生原因歸集為資源之爭、利益之爭與法律意識(shí)淡薄，具體如下。

1.水土資源分布不平衡。同為哈爾濱市轄區(qū)，因?yàn)榈匦我蛩?、水工程布局等因素?dǎo)致各區(qū)、縣（市）水土資源分布不均衡，加之工業(yè)、農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)的差異導(dǎo)致各區(qū)、縣（市）用水量的差異，這樣水資源稀缺時(shí)必然導(dǎo)致上下游、左右岸之間因爭水而發(fā)生水事矛盾糾紛。

2.水資源利用缺乏整體規(guī)劃，上下游、左右岸用水管理缺少協(xié)調(diào)。當(dāng)前，水資源管理存在著過分注重供給管理，而對(duì)需求管理重視不夠的現(xiàn)象，導(dǎo)致水資源利用缺乏整體規(guī)劃。加之地方保護(hù)主義，注重地方利益，會(huì)導(dǎo)致在用水管理上，上下游、左右岸因利益問題而出現(xiàn)偏袒己方的現(xiàn)象，在管理上無法協(xié)調(diào)，因此導(dǎo)致水事矛盾糾紛的發(fā)生。

3.守法意識(shí)淡薄。發(fā)生水事矛盾糾紛的當(dāng)事人多數(shù)不懂法，不能用法律武器保護(hù)自身利益，處理問題，因此，相關(guān)部門對(duì)水法律法規(guī)的宣傳仍需加強(qiáng)。

（四）哈爾濱水事矛盾糾紛處理過程中存在的問題

1.水事矛盾糾紛多與各種社會(huì)矛盾交織，水務(wù)部門獨(dú)立處理難度大。

如五常市水務(wù)局管轄內(nèi)發(fā)生的一起糾紛：五常市紅旗鄉(xiāng)張家窩棚村村民朱某某等10人舉報(bào)沙場(chǎng)業(yè)主劉某某采砂過程中占?jí)捍逯械缆?，相關(guān)部門在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)朱某某等人存在非法開地、圍堤行為。因雙方當(dāng)事人有宿怨，對(duì)處理結(jié)果均有疑議，朱某某又舉報(bào)劉某某在行洪區(qū)內(nèi)非法建房，要求同時(shí)處理。此糾紛如果不能妥善處理，很可能造成矛盾升級(jí)，但是此糾紛涉及到水務(wù)、國土等部門，同時(shí)需要公安機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法。由此可見，要妥善處理水事矛盾糾紛需要各部門的配合。

2.水事矛盾糾紛處理中，水政監(jiān)察隊(duì)伍缺乏良好的外部執(zhí)法環(huán)境。

這一點(diǎn)集中表現(xiàn)在水政監(jiān)察部門，尤其是流域水政監(jiān)察部門缺乏與地方政府、公檢法和相關(guān)政府主管部門的聯(lián)系機(jī)制，信息資源缺乏共享。

3.水事矛盾糾紛的發(fā)生與村民法律意識(shí)淡薄，對(duì)于水事法律法規(guī)了解不足有直接關(guān)系。

發(fā)生水事矛盾糾紛的當(dāng)事人多數(shù)法律意識(shí)淡薄，不懂得用法律武器處理糾紛與保護(hù)自身的合法權(quán)益，以致矛盾升級(jí)和觸犯法律。如2010年6月道里區(qū)水務(wù)局在檢查中發(fā)現(xiàn)群力鄉(xiāng)二水源處河道管理范圍內(nèi)當(dāng)?shù)卮迕襦嵞衬乘浇ńㄖ?00余平方米，并因此與當(dāng)?shù)卮迕癜l(fā)生糾紛。道里區(qū)水務(wù)局多次對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行水法律法規(guī)宣傳，并下達(dá)限期拆除通知書，但當(dāng)事人漠視法律，置之不理，甚至用武力威脅水務(wù)局工作人員。此種情況，已經(jīng)不再是水事矛盾糾紛而升級(jí)為水事違法，已經(jīng)是觸犯刑法了。

4.水事矛盾糾紛隱患較多，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)防與綜合防治。

盡管個(gè)別縣（市）目前無水事矛盾糾紛情況，用水秩序較好，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用水企業(yè)逐漸增多，地下水的過量開采嚴(yán)重補(bǔ)給不足，為水事矛盾糾紛埋下了重大隱患，如賓縣賓西經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。

五、關(guān)于水事矛盾糾紛化解的幾點(diǎn)建議

（一）把水事活動(dòng)納入法治管理的軌道

開發(fā)和利用水資源，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，難免在地區(qū)之間、單位之間、單位與個(gè)人之間，因各自利益的不同而產(chǎn)生水事矛盾。因此，依法做好協(xié)商對(duì)話工作，化解矛盾，加強(qiáng)協(xié)作和團(tuán)結(jié)，才能最大限度地兼顧各方利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）重視重大水事矛盾糾紛應(yīng)急處置預(yù)案的建立

為妥善化解重大水事矛盾糾紛，根據(jù)《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等有關(guān)法律法規(guī)，各地應(yīng)制定重大水事矛盾糾紛應(yīng)急預(yù)案，組建工作機(jī)構(gòu)、指揮機(jī)構(gòu)，確定應(yīng)急保障部門，按先期處置、預(yù)案啟動(dòng)、應(yīng)急措施、糾紛處理等程序進(jìn)行運(yùn)作，確保一旦出現(xiàn)重大水事矛盾糾紛時(shí)，信息準(zhǔn)確，快速反應(yīng)，果斷決策，迅速處置，防止事態(tài)擴(kuò)大，最大限度地減少因水事矛盾糾紛沖突導(dǎo)致的社會(huì)危害性和影響性。

（三）實(shí)行獎(jiǎng)懲制度，鼓勵(lì)水事矛盾糾紛調(diào)節(jié)工作

縣（市）水行政主管部門應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村簽訂水事矛盾糾紛化解工作責(zé)任書，明確化解職責(zé)、范圍、內(nèi)容、責(zé)任人，建立村級(jí)水政信息反饋制度，聘請(qǐng)水政信息員，實(shí)行縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三方聯(lián)合監(jiān)督打擊水行政違法事件。對(duì)那些熱愛水利事業(yè)、熟悉水事矛盾糾紛化解工作，威信高、作風(fēng)正、責(zé)任心強(qiáng)的水政信息員要在經(jīng)濟(jì)上給予獎(jiǎng)勵(lì)，為有效預(yù)防、化解水事矛盾糾紛工作服務(wù)。

（四）加強(qiáng)水法律法規(guī)宣傳，提高群眾知法、守法、用法的意識(shí)，減少水事矛盾糾紛的發(fā)生

從發(fā)生水事矛盾糾紛的情況來看，群眾對(duì)水法律法規(guī)了解不夠。因此，水法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。要從學(xué)習(xí)宣傳水法律法規(guī)入手，引導(dǎo)群眾正確處理個(gè)人利益與集體利益、局部利益與整體利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，引導(dǎo)群眾以合理合法的方式表達(dá)利益訴求，解決利益矛盾，堅(jiān)決糾正各種損害群眾利益的行為，最大程度地維護(hù)好人民群眾的合法權(quán)益。