公共行政質(zhì)量管理體系建設(shè)研究

文/楊潔明 晏紹慶 馬 娜

公共行政，是以國(guó)家行政機(jī)構(gòu)為主的公共管理組織依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理并提供公共服務(wù)的活動(dòng)。公共行政工作質(zhì)量不僅關(guān)系到國(guó)家公共資源的利用效率，也是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)等公共管理組織的服務(wù)能力和行政管理水平的體現(xiàn)。建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)是黨在新的歷史條件下，從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義全局出發(fā)提出的重要任務(wù)，是社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，也對(duì)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的工作提出了更高的要求，客觀上為其關(guān)注公共行政的質(zhì)量和效率提供了源動(dòng)力。因此，如何在充分考慮公共行政工作特點(diǎn)和質(zhì)量管理需求的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)適用的公共行政質(zhì)量管理體系，從而實(shí)現(xiàn)提高政府質(zhì)量管理水平和行政效能的管理目標(biāo)，成為當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。

一、推進(jìn)行政工作質(zhì)量管理的背景

2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)加快轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)，這被追溯為我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的理論元點(diǎn)。2004年2月，溫家寶總理在講話中首次提出了"服務(wù)型政府"的概念。2005年3月，溫總理在十屆人大三次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中再次強(qiáng)調(diào)，“努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)”。2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)做出了全面部署，強(qiáng)調(diào)"建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能"，要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，把政府主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。這是在黨的文件中首次提出服務(wù)型政府建設(shè)的明確要求。

服務(wù)型政府建設(shè)對(duì)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的管理方式、工作效能評(píng)判、工作質(zhì)量目標(biāo)等提出了全新的要求，公共行政管理開(kāi)始關(guān)注如何使公共管理組織在充分運(yùn)用公共資源的情況下，為社會(huì)提供最具效益、最適當(dāng)、最合理的公共服務(wù)，聚集點(diǎn)是質(zhì)量和效率。

但是，單純依靠規(guī)章制度來(lái)規(guī)范公共行政行為的管理模式，已不足以保證公共行政的輸出質(zhì)量。一方面由于組織建章立制的出發(fā)點(diǎn)通常是為了保證正常的工作秩序，因此與質(zhì)量管理的需求存在一定的差異，不僅缺乏明確的質(zhì)量目標(biāo)，也缺乏系統(tǒng)的質(zhì)量評(píng)價(jià)方法，難以據(jù)此開(kāi)展有效的質(zhì)量管理；另一方面由于組織的規(guī)章制度通常只給出框架性的指導(dǎo)和原則性的要求，難以指導(dǎo)具體的實(shí)踐活動(dòng)。

因此，隨著我國(guó)對(duì)公共行政管理質(zhì)量的日益重視，探索提高公共行政工作績(jī)效和能級(jí)的方法已成為以國(guó)家行政機(jī)構(gòu)為主的公共行政主體的內(nèi)在要求和自覺(jué)行為，在行政管理工作中導(dǎo)入質(zhì)量管理體系的探索，不僅是這種內(nèi)在要求的集中表現(xiàn)，也是服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求。

二、公共行政主體導(dǎo)入ISO 9000質(zhì)量管理體系的現(xiàn)狀分析

由于ISO 9000質(zhì)量管理體系在我國(guó)推行較早，社會(huì)接受度較高，理所當(dāng)然地成為廣大公共行政主體推進(jìn)質(zhì)量管理體系過(guò)程中的第一選擇。

根據(jù)國(guó)家認(rèn)監(jiān)委的統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間，最多時(shí)共有1 659個(gè)機(jī)構(gòu)（2007年底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）獲頒"公共行政管理"領(lǐng)域ISO 9000質(zhì)量管理體系（QMS）認(rèn)證證書(shū)，主要分布在公共服務(wù)窗口和執(zhí)法部門(mén)，食藥監(jiān)、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)和公安等系統(tǒng)。

根據(jù)一些文獻(xiàn)和部分導(dǎo)入ISO 9000質(zhì)量管理體系的"公共行政管理"領(lǐng)域機(jī)構(gòu)的自我評(píng)價(jià)，推行ISO 9000質(zhì)量管理體系對(duì)公共行政主體的質(zhì)量意識(shí)和管理水平有一定的提升，同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家認(rèn)可委的有關(guān)認(rèn)證統(tǒng)計(jì)，截至2009年，我國(guó)頒發(fā)的"公共行政管理"領(lǐng)域QMS證書(shū)中，仍然有效的僅占三分之一。而同期對(duì)全國(guó)頒發(fā)的所有QMS證書(shū)的統(tǒng)計(jì)顯示，證書(shū)有效率遠(yuǎn)高于33%，達(dá)到79%左右（見(jiàn)圖1）。公共行政管理領(lǐng)域QMS證書(shū)有效性遠(yuǎn)低于平均水平的原因目前尚缺乏權(quán)威的定論，但從一個(gè)方面反映出公共行政主體在實(shí)施ISO 9000質(zhì)量管理體系的工作中與其他類(lèi)型的機(jī)構(gòu)存在較為明顯的差別。

圖1 公共行政管理領(lǐng)域質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書(shū)有效性與全國(guó)整體情況的對(duì)比

圖2 公共行政管理領(lǐng)域質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書(shū)數(shù)量變化情況

我國(guó)近年來(lái)申請(qǐng)并獲得公共行政管理領(lǐng)域QMS證書(shū)的數(shù)量變化規(guī)律也提醒我們需要對(duì)公共行政主體導(dǎo)入ISO 9000質(zhì)量管理體系的實(shí)效進(jìn)行再研究、再評(píng)估、再思考。圖2反映了過(guò)去6年間公共行政管理領(lǐng)域頒發(fā)的QMS證書(shū)增長(zhǎng)率及占全部QMS證書(shū)比例的變化情況，其中，公共行政管理領(lǐng)域QMS證書(shū)占全部QMS證書(shū)的比率呈逐年下降的趨勢(shì)，從2005年6月的0.77%降至2011年6月的0.55%。圖2數(shù)據(jù)還顯示該領(lǐng)域QMS證書(shū)的數(shù)量呈現(xiàn)出先緩慢增長(zhǎng)、再快速增長(zhǎng)、而后急速下降、又再度增長(zhǎng)的趨勢(shì)。公共行政管理領(lǐng)域QMS證書(shū)數(shù)量開(kāi)始的緩慢增長(zhǎng)顯示出公共行政機(jī)構(gòu)對(duì)ISO 9000質(zhì)量管理體系開(kāi)始關(guān)注并進(jìn)行嘗試，2007年的快速增長(zhǎng)是在示范效應(yīng)和自身質(zhì)量管理需求的雙重推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的，2008年開(kāi)始的下降趨勢(shì)可能是受已導(dǎo)入ISO 9000質(zhì)量管理體系的公共行政機(jī)構(gòu)在體系運(yùn)行過(guò)程中的各種問(wèn)題逐漸顯露的影響所致。2010年下半年開(kāi)始的再度增長(zhǎng)，更多的原因則是在缺乏專(zhuān)門(mén)適用于公共行政工作的成熟質(zhì)量管理體系的情況下，廣大公共行政主體迫切需要一種質(zhì)量管理工具提高公共服務(wù)質(zhì)量的權(quán)宜選擇。

上述現(xiàn)象已引起了國(guó)家認(rèn)監(jiān)委的關(guān)注，從2011年5月13日至9月底認(rèn)監(jiān)委組織開(kāi)展了“國(guó)家行政機(jī)關(guān)導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系有效性”調(diào)查，并成立了專(zhuān)門(mén)的調(diào)查組，聚焦“認(rèn)證過(guò)程”、“成效與問(wèn)題”、“改進(jìn)建議”等幾方面，希望對(duì)影響國(guó)家行政機(jī)關(guān)導(dǎo)入質(zhì)量管理體系工作有效性的因素進(jìn)行分析并形成改進(jìn)措施，為國(guó)家行政機(jī)關(guān)提供更加切合實(shí)際的質(zhì)量管理工具。

三、公共行政工作特點(diǎn)及與ISO 9000質(zhì)量管理體系的適應(yīng)性分析

1.公共行政工作特點(diǎn)分析

建立符合公共行政工作實(shí)際的質(zhì)量管理體系，首先需了解公共行政工作的質(zhì)量管理對(duì)象（即質(zhì)量管理體系的保障目標(biāo)）和特點(diǎn)。公共行政主體是公共管理活動(dòng)中享有管理權(quán)利和承擔(dān)管理義務(wù)的公共組織，以國(guó)家行政機(jī)關(guān)為主，也包括其他由法律、法規(guī)授權(quán)可行使公共管理職權(quán)的社會(huì)組織。公共行政的客體則是各種社會(huì)公共事務(wù)，包括公共問(wèn)題、公共項(xiàng)目、公共資源、公共行為等，其具體內(nèi)容由各公共組織的特定行政職能決定。表1為對(duì)一般公共行政主體的工作內(nèi)容及其服務(wù)對(duì)象等所做的分析。

表1 一般公共行政主體的工作內(nèi)容分析

實(shí)際上，公共行政主體不僅在工作內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象和結(jié)果形式等方面呈現(xiàn)出鮮明的個(gè)性特征，在其他方面也與企業(yè)型的組織存在比較明顯的差異。

①管理目的和依據(jù)不同

②活動(dòng)輸出的特征不同

③階段性工作比重存在差異性

公共行政主體除公共行政服務(wù)等常態(tài)化工作外，還不可避免地存在部分臨時(shí)性和階段性工作，這些工作也是公共行政主體行使公共管理職能所必須承擔(dān)的重要工作內(nèi)容。這與企業(yè)型組織業(yè)務(wù)內(nèi)容相對(duì)固化的狀態(tài)有所不同。

公共行政主體的各項(xiàng)階段性和臨時(shí)性工作在工作內(nèi)容、直接目標(biāo)、開(kāi)展程序、結(jié)果體現(xiàn)和考核方式等方面都存在較明顯的差異，較難進(jìn)行規(guī)律化提煉，也為其質(zhì)量管理活動(dòng)提出了一定的挑戰(zhàn)。

2.ISO9000質(zhì)量管理體系在公共行政領(lǐng)域的適應(yīng)性分析

結(jié)合公共行政工作特點(diǎn)及公共行政主體與其他類(lèi)型組織的對(duì)比分析可知，公共行政工作在內(nèi)容的可固化性、輸出結(jié)果與工作質(zhì)量的相關(guān)性、績(jī)效評(píng)估的復(fù)雜性等方面與其他類(lèi)型工作存在顯著的區(qū)別，并提高了ISO 9000質(zhì)量管理體系在公共行政領(lǐng)域執(zhí)行的難度，也影響了執(zhí)行的效果。這種不適應(yīng)主要存在于以下幾個(gè)方面：

①I(mǎi)SO 9001標(biāo)準(zhǔn)“以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)”的要求無(wú)法切合公共行政工作的實(shí)際情況，因此存在較大的不適應(yīng)。公共行政服務(wù)的“顧客”涵蓋群體復(fù)雜多樣，雖然直接服務(wù)對(duì)象以行政相對(duì)人為主，但其工作所產(chǎn)生的影響可能涉及更多層面，直至全部社會(huì)公眾。公共行政工作不僅需要考慮對(duì)直接服務(wù)對(duì)象需求的滿足程度，更需要符合其公共產(chǎn)品的定位，其產(chǎn)品和勞動(dòng)的利益應(yīng)由社會(huì)成員共同享有，因此，公共行政質(zhì)量管理的目標(biāo)應(yīng)以維護(hù)社會(huì)共同利益為核心，體現(xiàn)宏觀層面的社會(huì)公平。

②ISO 9001標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)“產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)”的內(nèi)容，在表述和涵義上都與公共行政工作存在較多差異和不適應(yīng)。對(duì)于企業(yè)型組織而言，不管其提供給顧客的是具體的實(shí)物產(chǎn)品，還是無(wú)形的服務(wù)產(chǎn)品，其產(chǎn)品的實(shí)現(xiàn)都是以交付為標(biāo)志的單次獨(dú)立活動(dòng)，對(duì)其產(chǎn)品質(zhì)量的評(píng)價(jià)也集中在具體的產(chǎn)品本身。但對(duì)提供公共行政服務(wù)的主體而言，其產(chǎn)品的實(shí)現(xiàn)絕不僅限于當(dāng)前的具體服務(wù)行為本身的輸出結(jié)果，還應(yīng)綜合考慮對(duì)其他社會(huì)公眾的影響、對(duì)社會(huì)公平秩序的維護(hù)等長(zhǎng)期的、多方面的貢獻(xiàn)。因此對(duì)其質(zhì)量的保證需從政策依據(jù)的把握、方針原則的遵守、程序規(guī)范的執(zhí)行等多角度予以全面考慮。

③ISO 9001標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)“測(cè)量、分析和改進(jìn)”的內(nèi)容不足以支撐公共行政主體內(nèi)部自我提升的需求，具有一定程度的不適應(yīng)性。公共行政主體除了關(guān)注顧客滿意度和投訴處理等要素外，還具備較強(qiáng)的內(nèi)部改進(jìn)驅(qū)動(dòng)力，如對(duì)自身績(jī)效和管理能級(jí)提升的要求等。

四、公共行政主體構(gòu)建質(zhì)量管理體系的幾點(diǎn)思考

由于行政工作具有明顯區(qū)別于企業(yè)型組織活動(dòng)的自身特性，并且這些特性已經(jīng)影響到了ISO 9000質(zhì)量管理體系在公共行政主體中執(zhí)行的效果和可持續(xù)性，因此有必要從行政質(zhì)量管理需求和行政工作特點(diǎn)出發(fā)，研究構(gòu)建專(zhuān)門(mén)適用于公共行政工作的質(zhì)量管理體系。

1.秉承ISO 9000質(zhì)量管理體系的全過(guò)程管理和“持續(xù)改進(jìn)”的理念

全過(guò)程管理方法和"持續(xù)改進(jìn)"理念的作用和重要性不僅已經(jīng)在長(zhǎng)期的質(zhì)量管理實(shí)踐中得到了驗(yàn)證，而且與公共行政工作過(guò)程對(duì)輸出結(jié)果質(zhì)量存在重要影響的特性，以及公共行政工作不斷追求進(jìn)步的自我驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)了良好的契合，因此是公共行政質(zhì)量管理體系構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持的原則和理念。

2.簡(jiǎn)化質(zhì)量管理體系建立和運(yùn)行的工作程序，突出可操作性和效率性

服務(wù)型政府建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)是為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，也就要求在盡量短的時(shí)間內(nèi)動(dòng)用盡量少的公共資源來(lái)得到預(yù)期的公共服務(wù)質(zhì)量。繁瑣復(fù)雜的體系不僅意味著更多時(shí)間、工作量和公共資源的投入，也會(huì)影響公共行政主體貫徹并保證質(zhì)量管理體系有效性的積極性，并增加其難度。因此，公共行政質(zhì)量管理體系應(yīng)超越拘泥于細(xì)節(jié)的狀態(tài)，合理簡(jiǎn)化和優(yōu)化工作程序，實(shí)現(xiàn)效率最大化。

3.強(qiáng)化對(duì)質(zhì)量目標(biāo)及其測(cè)量方法科學(xué)性的判斷

質(zhì)量目標(biāo)是一個(gè)組織在質(zhì)量方面所追求的目的，是組織一切質(zhì)量管理活動(dòng)的基礎(chǔ)和指引，如果制定的質(zhì)量目標(biāo)缺乏科學(xué)性、可操作性和可考核性，不僅容易造成組織理解和實(shí)施上的困難，也會(huì)從根本上影響整個(gè)體系的科學(xué)性，對(duì)于公共行政主體而言尤其如此。相對(duì)于企業(yè)型組織，公共行政工作的輸出結(jié)果更加抽象、決定質(zhì)量的構(gòu)成要素更加復(fù)雜、對(duì)質(zhì)量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的判斷更加困難，必須在質(zhì)量管理體系建設(shè)過(guò)程中首先解決樹(shù)立科學(xué)適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量目標(biāo)和確定有效的質(zhì)量目標(biāo)測(cè)量方法的問(wèn)題。

4.建立工作績(jī)效評(píng)估體系

測(cè)量、分析和改進(jìn)歷來(lái)是質(zhì)量管理的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，監(jiān)視和測(cè)量能夠驗(yàn)證輸出結(jié)果滿足需求的程度，分析能夠發(fā)現(xiàn)需要改進(jìn)的內(nèi)容，改進(jìn)能夠提高質(zhì)量管理體系的有效性。當(dāng)前各地行政機(jī)構(gòu)廣泛開(kāi)展的行政效能建設(shè)，也是基于以上認(rèn)識(shí)，力求對(duì)公共行政主體發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生的效率、效益和效果進(jìn)行評(píng)估，并指導(dǎo)改進(jìn)。因此，在公共行政質(zhì)量管理體系中有必要建立科學(xué)合理、簡(jiǎn)便易行的工作績(jī)效評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核與目標(biāo)管理相結(jié)合，豐富行政質(zhì)量管理內(nèi)涵。

[1]杰伊·M·沙夫利茲等.公共行政學(xué)經(jīng)典著作選讀[M].北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社,1992.

[2]羅森布魯姆,克拉夫兵克.公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑[M].第六版.北京:北京大學(xué)出版社,2006.

[3]ISO/TC 176.ISO 9001:2008 Quality management system-requirements[S].

[4]田武,李釗,劉卓慧等.GB/T19001-2008質(zhì)量管理體系要求[S].北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社,2009.