我國農(nóng)村土地征用制度探析

龍躍

近年來，伴隨著城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)所產(chǎn)生的農(nóng)村土地征用困境使得現(xiàn)行土地征用制度改革迫在眉睫。堅持科學(xué)發(fā)展觀，增進(jìn)土地征用制度的合法性和有效性是農(nóng)村土地征用制度改革的目標(biāo)，也是前提所在。通過政府職能轉(zhuǎn)變，以體制外修正和體制內(nèi)突破并舉的思路是實現(xiàn)土地征用制度改革的必然之路。

我國農(nóng)村土地的現(xiàn)狀

我國人多地少，土地資源稀缺，伴隨著工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村土地被征用作非農(nóng)建設(shè)。而現(xiàn)行征地制度存在的弊端制約了經(jīng)濟、社會的和諧發(fā)展，改革現(xiàn)行征地制度迫在眉睫。由于相關(guān)法律缺失，實際操作中輕法律規(guī)范重規(guī)章政策，再加上利益的驅(qū)使以及其它一些因素的影響，在征用過程中存在許多問題。土地問題關(guān)系農(nóng)民切身利益，是“三農(nóng)問題”的核心，土地征收過程中所存在的問題應(yīng)該得到高度重視，并探索相關(guān)解決途徑。

近些年，隨著農(nóng)民失地情況增多，土地征用的速度加快，政府與人民之間的利益關(guān)系越來越緊張，同時，由于社會保障缺失，給予失地農(nóng)民的利益補償不足，農(nóng)民再就業(yè)困難，加上農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展阻力加大，導(dǎo)致農(nóng)民上訪事件和干群沖突事件（一般是農(nóng)民跟建設(shè)單位發(fā)生沖突）日益增多，也越來越嚴(yán)重。如此緊張的社會關(guān)系，大大的阻礙了我國的城市化發(fā)展，也成為危害社會穩(wěn)定的最大隱患，此外，政府征用土地時大量的違法行為有增無減，也令上述緊張關(guān)系雪上加霜。

看似簡單的土地征用問題已經(jīng)由經(jīng)濟問題轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟、社會、政治上的綜合問題,農(nóng)村土地征用困境成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展,解決三農(nóng)問題,實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙。

我國農(nóng)村土地征用制度存在的弊端

一、公共利益的范圍模糊，導(dǎo)致土地征用權(quán)濫用。土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過市場購買。雖然《憲法》第十條及《土地管理法》第二條均規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。但卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導(dǎo)致國家的土地征用權(quán)事實上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查在我國現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進(jìn)行的而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟發(fā)展和“政績工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費。

二、農(nóng)民利益未受重視。根據(jù)我國《土地管理法實施條例》的相關(guān)規(guī)定，對土地補償標(biāo)準(zhǔn)存在爭議的，應(yīng)當(dāng)由縣級以上的地方人民政府進(jìn)行協(xié)調(diào)；在協(xié)調(diào)不成的情況下，應(yīng)交由批準(zhǔn)土地征用的人民政府進(jìn)行裁決。其實，土地征用行為本身就是一種政府行為，按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定，土地征用糾紛是讓政府作為裁決者，其中立性和公正性本身就有待衡量，此種規(guī)定雖然明顯的保護了國家利益和集體利益，但卻沒有對農(nóng)民利益起到實質(zhì)性的保護作用，此外，關(guān)于征地補償和農(nóng)民生活安置方面的規(guī)定，也沒有起到實質(zhì)作用，只是一個告示作用。應(yīng)當(dāng)在征地過程中認(rèn)真考慮被征地農(nóng)民的意見，而不應(yīng)該將作為土地權(quán)主體的農(nóng)民排斥在外。法律并沒有給農(nóng)民多少征地程序上的實質(zhì)權(quán)利，農(nóng)民的權(quán)益無法保障。除此之外，關(guān)于“公共利益”的概念，法律并沒有給出具體的解釋規(guī)定，因此便有可能令政府以公共利益為借口征用農(nóng)民土地，但卻沒有給予保障農(nóng)民基本生活的足夠補償。農(nóng)民將土地視為生存之本，土地征用關(guān)系到農(nóng)民最基本的生活權(quán)益，立法應(yīng)當(dāng)通過進(jìn)一步健全和完善，保障農(nóng)民的土地在征用過程中利益免遭侵犯。

三、土地征用程序不規(guī)范、限制了農(nóng)民的參與權(quán)。政府在征用農(nóng)村土地的方案做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。從中我們可以看出在土地被征用的過程中農(nóng)民和集體被剝奪了一切權(quán)利，完全處于任人宰割的地位，從土地征用的決定到爭議的解決完全聽任行政部門的命令，土地征用方案和安置方案均在批準(zhǔn)之后才公告，這時農(nóng)民不管有何理由，都不會影響征地方案的實施。此外，在土地征用糾紛發(fā)生后，法院往往不予受理，理由是土地征用糾紛不在民事糾紛范圍之內(nèi)，由此便使農(nóng)民無法獲得司法權(quán)的保護。并且，在對土地征用糾紛裁決不服的規(guī)定方面，現(xiàn)行的法律法規(guī)也沒有相關(guān)的救濟性規(guī)定。雖然《土地管理法》對農(nóng)民的土地權(quán)利救濟有所涉及，但第十六條的規(guī)定只是涉及了土地所有權(quán)或使用權(quán)方面產(chǎn)生權(quán)屬糾紛時的救濟措施，而對土地征用后的補償糾紛無所涉及。同時，現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定：征地方和被征地方對土地征用的補償標(biāo)準(zhǔn)不能達(dá)成一致的，由征用部門進(jìn)行裁定，并且此種裁定被規(guī)定為終局裁定，致使相對人失去了向法院提起訴訟的權(quán)利，此種安排，大大的剝奪了被征地農(nóng)民向法院尋求救濟的司法權(quán)利。

四、征用的過程中浪費土地的現(xiàn)象嚴(yán)重，許多土地在征用后被閑置。很多地方政府官員缺乏耕地保護意識，在規(guī)劃土地，利用土地的過程中，缺少對限制土地的有效利用，缺少對荒地的復(fù)墾改造，導(dǎo)致土地資源浪費，土地利用不合理，土地閑置情況嚴(yán)重。并且，由于不合理的規(guī)劃利用，由于耕地保護工作的不到位，有些地方土地流失現(xiàn)象極為嚴(yán)重，也造成了土地資源的極大浪費，嚴(yán)重的阻礙了土地價值的最優(yōu)發(fā)揮。也導(dǎo)致了大量農(nóng)民上訪現(xiàn)象的發(fā)生。

完善農(nóng)村土地的征用制度

一、嚴(yán)格征地用途,規(guī)范征地程序,提高征地標(biāo)準(zhǔn)、實現(xiàn)補償?shù)暮侠硇?。出于公共利益的需要是土地被征收的唯一理?土地征用制度改革中一定要嚴(yán)格區(qū)分公益用地和非公益用地,政府在確立土地補償標(biāo)準(zhǔn)時要一分為二的制定兩種不同用途的土地征用價格,是公益用地的嚴(yán)格依照《土地管理法》第四十七條的規(guī)定予以補償,并且改革現(xiàn)有的土地產(chǎn)值定價標(biāo)準(zhǔn),不能僅以土地的農(nóng)業(yè)用途來確定土地的年產(chǎn)值,更不能在確定一個政府愿意支付的總的補償價格基數(shù)下用除法的形式來確定年產(chǎn)值。這就要求政府要對符合“公共利益”用途的用地用列舉法的形式確立下來。在嚴(yán)格區(qū)分社會公益用地和商業(yè)用地基礎(chǔ)上,結(jié)合土地的基準(zhǔn)價、級差價、市場浮動價、土地用途、土地出讓受益等因素,確定更為合理的征地補償價格,提高農(nóng)民的土地收益分配。

二、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，確立農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)的同等地位。產(chǎn)權(quán)不完備的農(nóng)村土地集體所有制和土地產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)主體缺位是農(nóng)民利益受損的制度根源，因而要保障農(nóng)民的利益，首先，必須加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，確立農(nóng)村集體所有權(quán)和國有土地所有權(quán)的同等地位。例如，允許農(nóng)村集體土地上市流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的土地可以自由流轉(zhuǎn)，甚至給予農(nóng)民直接拿自己的土地進(jìn)入市場交易的權(quán)利，使土地進(jìn)入交易市場自由競爭。其次，改進(jìn)并完善土地集體所有制度，明確農(nóng)民是集體土地的真正所有者，我國現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)極不清晰，集體權(quán)益和農(nóng)民權(quán)益關(guān)系混亂，所以，從長遠(yuǎn)的角度考慮，必須明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體是農(nóng)民，切實保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。但是，也應(yīng)當(dāng)考慮到，根據(jù)我國現(xiàn)階段的國情，將農(nóng)民作為土地所有權(quán)人的身份在法律中明確規(guī)定還很困難，因而有必要在我國的土地集體所有制度方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，將土地的農(nóng)民集體所有明確界定為農(nóng)民按份共有制，集體經(jīng)濟成員中的任何人都有權(quán)按份分割集體土地所有權(quán)，農(nóng)民也可以依法繼承、轉(zhuǎn)讓或抵押、贈送其按份共有的土地。

三、完善土地征用程序， 賦予失地農(nóng)民異議權(quán)。程序公正是實體公正的先行條件，要想保證實體公正首先要確保程序的公正。具體到土地征用過程中，要完善土地征用程序，這直接影響到結(jié)果的公正。首先，相關(guān)機構(gòu)要設(shè)立專門的部門對土地的用途和征用的相關(guān)程序進(jìn)行審查，從而使土地的審批程序得到完善，防止土地的濫用。可以考慮在國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市政府一級設(shè)置專門的機構(gòu)，這些專門的機構(gòu)主要任務(wù)是完善征用土地的程序和對土地征用后的用途進(jìn)行監(jiān)管，從而使土地的濫用得到有效控制。其次，應(yīng)當(dāng)賦予土地權(quán)利人對土地征用的異議權(quán)，保證土地征用的公正性。土地征用過程會涉及到諸多相關(guān)主體的利益。土地征用是行政處分權(quán)行使的一種方式，具有強制性。國家行政機關(guān)相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通知土地權(quán)利人，告知其擁有的權(quán)利，對土地的征用要設(shè)定一定的公告期，在公告期內(nèi)如果土地相關(guān)權(quán)利人對土地征用的行政決定有異議時，土地權(quán)利人有權(quán)利對相關(guān)政策提出異議，相關(guān)部門應(yīng)該充分重視土地權(quán)利人提出的異議并作出相應(yīng)的處理。如果被征用的土地權(quán)利人對相關(guān)政府部門的做法仍然不能接受，該權(quán)利人可以向上級機關(guān)提出復(fù)議或者向法院提起行政訴訟，以便更好的維護自身的合法權(quán)益。異議機制的建立對土地權(quán)利人來說可以說是一項保障，因為被征地者在土地征用中本來就處于弱者地位，若無法律上的救濟措施，其權(quán)利必然會遭到侵害。而且，異議機制對土地征用權(quán)的濫用也起到很好的防范作用。聽證會制度也要列入日程,聽證會對土地征用的正常進(jìn)行和土地的合理使用也起到很大的促進(jìn)作用。聽證會可以就土地征用合法性、土地征用補償?shù)葐栴}舉行，聽證會上應(yīng)充分聽取土地各方利益相關(guān)人的意見，使被征用人和利害關(guān)系人獲得表達(dá)意見的機會，賦予被征土地產(chǎn)權(quán)人異議權(quán)。

伴隨著經(jīng)濟的進(jìn)一步蓬勃發(fā)展，伴隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，土地的征用會越來越頻繁?，F(xiàn)階段我國土地征用制度和相關(guān)政策還不夠完善，不夠健全，實踐中很多由于土地征用引發(fā)的問題急需解決，失地農(nóng)民的相關(guān)利益亟待保護。只有根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立健全相關(guān)的土地征用制度，規(guī)范土地征用程序，提高征地補償費用，妥善安置失地農(nóng)民，真正維護廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，才能進(jìn)一步推動土地市場的繁榮發(fā)展，才能進(jìn)一步促進(jìn)現(xiàn)代化城市化進(jìn)程的加快。

（作者單位：重慶師范大學(xué)）