關(guān)于城市垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)問題的探析

姜海平

摘 要：垃圾是我們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活中的必然產(chǎn)物，一方面，隨著城市化的推進(jìn)，垃圾的產(chǎn)生更加集中，通過大自然消化更加困難，對我們生活的環(huán)境構(gòu)成了巨大的壓力。但另一方面，垃圾又可被視為促進(jìn)發(fā)展的一種資源，垃圾發(fā)電正是垃圾資源化的重要方式之一。目前垃圾發(fā)電行業(yè)存在許多障礙，需要從多方面努力來促進(jìn)垃圾發(fā)電行業(yè)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：垃圾發(fā)電 產(chǎn)業(yè)存在的問題 對策

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2011）06-067-02

一、城市垃圾發(fā)電問題的提出

目前，中國有660多個大中型城市，因人口集中，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，資源能源消耗量高，城市的垃圾污染問題比較嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，目前我國城市年產(chǎn)垃圾已逼近1.4億噸，且每年還在以8%～10％的速度在遞增。大量的垃圾不僅占用土地、影響生態(tài)環(huán)境、污染空氣，其中的有害物質(zhì)還會危害到人類的健康。我國已成為世界上垃圾包袱最重的國家，城市垃圾的無害化、減容化和資源化處理已迫在眉睫。

面對垃圾泛濫的現(xiàn)狀，世界各國的視線已不再僅僅停留在如何控制和銷毀垃圾這一老問題上，而是采取積極的態(tài)度和有力的措施，著手科學(xué)地處理、利用垃圾。作為人類影響環(huán)境的產(chǎn)物，從生態(tài)環(huán)境角度看，垃圾固然是一種污染源，從資源角度看，它卻是地球上唯一在增長的資源、一種潛在的資源。將垃圾列為維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的“第二資源”，向垃圾要資源、要能源、要效益，垃圾發(fā)電問題由此應(yīng)運(yùn)而生。

垃圾發(fā)電是將垃圾通過特殊工藝處理，實(shí)現(xiàn)綜合利用，其特點(diǎn)是減量性好，無害化程度高，防污染徹底且有一定的經(jīng)濟(jì)回報。研究發(fā)現(xiàn)，對于高熱值的垃圾，焚燒2噸產(chǎn)生熱量即相當(dāng)于1噸煤；對于熱值較低的垃圾，焚燒5~6噸產(chǎn)生熱量相當(dāng)于1噸煤。我國的人口基數(shù)較大，每年垃圾產(chǎn)生量居于世界首位，若將所有垃圾變廢為寶，資源化利用，每年將能夠有效節(jié)約煤炭資源3000萬噸左右。有專家預(yù)測，21世紀(jì)垃圾發(fā)電將成為與太陽能發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電并駕齊驅(qū)的無公害新能源。

二、我國城市垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)存在的問題

1.垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)的政策扶持有待完善。目前，垃圾處理產(chǎn)業(yè)的法制化、規(guī)范化還處于一個緩慢的上升階段。國家的鼓勵政策在不少地方尚未得到有效落實(shí)，企業(yè)對項(xiàng)目投資存在很大風(fēng)險。國家對垃圾發(fā)電的產(chǎn)業(yè)政策，從定位上要將它確定為一個新能源產(chǎn)業(yè)，一個環(huán)保產(chǎn)業(yè)，一個要重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)，而且要產(chǎn)業(yè)化，其內(nèi)容廣泛涉及垃圾焚燒處理技術(shù)，環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵和扶持垃圾焚燒發(fā)電等各個方面。不僅要有相對的完整性，而且政策規(guī)定越來越具體、越來越全面、越來越容易實(shí)施。

垃圾發(fā)電行業(yè)在國外許多發(fā)達(dá)國家迅猛發(fā)展的一個重要原因就是政府不斷加大政策扶持和補(bǔ)貼力度。這是因?yàn)?，垃圾處理和垃圾焚燒發(fā)電，所追求的是環(huán)境和社會兩個效益，屬于社會公益事業(yè)，是政府政務(wù)的一部分。在這樣的理念下，這些國家的垃圾發(fā)電都有政府在支持，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險很小。而在我國不少地方，雖然提倡垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)，規(guī)定支持環(huán)保企業(yè)，實(shí)際上卻沒有實(shí)施細(xì)則，缺乏足夠的政策保障，僅有的一些補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，也難以落到實(shí)處，稅務(wù)部門的減免稅名錄也沒收入垃圾發(fā)電企業(yè)，垃圾發(fā)電廠要交納各種稅負(fù)，負(fù)擔(dān)較重，這是我國發(fā)展垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)近20年難以迅猛發(fā)展的一個重要原因。

2.垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)急需按市場化來運(yùn)作，利用經(jīng)濟(jì)杠桿來鼓勵、保護(hù)。垃圾發(fā)電具有較高的行業(yè)壁壘，迫切需要按市場化運(yùn)作的規(guī)律，利用經(jīng)濟(jì)杠桿來鼓勵、保護(hù)項(xiàng)目企業(yè)的合法權(quán)益，允許和鼓勵各類企業(yè)參與競爭，以公開、公平、公正為原則，通過招標(biāo)將垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)和運(yùn)行管理權(quán)交給符合條件、有信譽(yù)、有保證的企業(yè)來建設(shè)和運(yùn)行管理。而目前的現(xiàn)狀是較早進(jìn)入市場的企業(yè)擁有明顯的提前行動優(yōu)勢，易于獲取政府的信任。而新加入的企業(yè)由于沒有可供推介的業(yè)績，在競爭中處于劣勢地位，克服這一劣勢則至少需兩年以上的時間。由于垃圾處理行業(yè)具有特許專營的性質(zhì)，一般一個城市除非垃圾產(chǎn)量大大超出原有垃圾處理廠的處理能力，否則不可能建設(shè)另一座處理廠以處理增量垃圾。并且如果原有處理廠符合合同規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，原來的項(xiàng)目公司即享有建設(shè)新電廠的優(yōu)先權(quán)。因此，取得一個城市的垃圾處理特許經(jīng)營權(quán)，意味著將可以長期壟斷該城市的垃圾處理服務(wù)。因此，提高垃圾焚燒發(fā)電市場占有率依然任重而道遠(yuǎn)。

3.垃圾發(fā)電技術(shù)尚待突破。目前，在國內(nèi)垃圾發(fā)電項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，垃圾發(fā)電技術(shù)相對落后，在設(shè)備制造、工藝流程、安裝調(diào)試、運(yùn)行管理的各個層面提供的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)規(guī)范有待完善，迫切需要推動具有自主知識產(chǎn)權(quán)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)。

同時垃圾焚燒發(fā)電會產(chǎn)生一個副產(chǎn)品二惡英，它被世界衛(wèi)生組織稱作“最毒的致癌物質(zhì)”，對人類健康危害極大。對燃燒造成環(huán)境污染的憂慮并非沒有依據(jù)。以前人們不注意這些問題，多年來，在日本、美國和歐洲，垃圾焚化是否造成污染一直是個謎。如今在美國，垃圾焚化爐是水銀污染的第二大罪魁禍?zhǔn)?。對焚化爐持不同意見的人士認(rèn)為：垃圾焚化并沒有使污染物徹底消失，而是轉(zhuǎn)移到灰燼中或是排放到空氣里，這有可能導(dǎo)致環(huán)境災(zāi)難，如排到空氣中的有害塵粒和酸性氣體、氮氧化物、二氧化物。垃圾中含有的鉛、鎘和汞等重金屬也不能被徹底分解，而是殘留在灰燼中。有“焚化爐王國”之稱的日本，密密麻麻布滿了3000多個焚化爐，二氧化物的污染已經(jīng)波及到了土壤、植物和魚類。含氯的包裝物（如塑料）焚化后會產(chǎn)生致癌物，這種物質(zhì)還可以破壞用以調(diào)節(jié)生理機(jī)能的荷爾蒙。二氧化物會在動物或魚類的脂肪組織中積聚，最終還將通過日常食物的方式轉(zhuǎn)移到人體中。目前國內(nèi)有些垃圾焚燒電廠還無力處理二惡英問題，環(huán)保部門的軟硬件條件也不夠，監(jiān)測無法到位。

4.垃圾發(fā)電缺少產(chǎn)業(yè)的中近期、中遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃。我國在垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)和管理方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，許多城市在籌建垃圾焚燒發(fā)電廠時，并沒有制定具有前瞻性的統(tǒng)一規(guī)劃布局政策，也缺乏有力的行業(yè)扶持政策，各行政區(qū)可以自行規(guī)劃和建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠，其投資主體、籌資方式、工藝技術(shù)選擇和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，加上布局的不合理，給項(xiàng)目的后續(xù)經(jīng)營管理和技術(shù)選型等都帶來諸多問題，不利于形成規(guī)?；a(chǎn)業(yè)。

三、今后發(fā)展對策

1.健全城市生活垃圾管理體系。垃圾發(fā)電需要“口糧”保障，政府和垃圾發(fā)電企業(yè)都有責(zé)任引導(dǎo)城市生活垃圾的分類收集，垃圾供應(yīng)的質(zhì)量和數(shù)量直接影響垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的運(yùn)營。城市垃圾是混合體，其組分熱分解溫度不同，形狀也不同，操作控制困難，不同季節(jié)的垃圾其成分、水分經(jīng)常變化，焚燒產(chǎn)生的熱值也不穩(wěn)定。發(fā)達(dá)國家居民把垃圾分四類采集：可燃、不可燃、玻璃、塑料，燃燒垃圾屬第一類和第四類，據(jù)悉，這一簡單分類的結(jié)果，垃圾熱值可提高30％以上，相應(yīng)垃圾電廠的運(yùn)行成本可降低25％。我國城市垃圾中，除了可回收的廢紙、廢塑料、廢瓶、廢缸外，剩下的廚房食品殘物、菜瓜皮、塑料包裝袋、草木、裝修廢料等廢物，其總的熱值較低，在焚燒爐中還要另加燃油來助燃。一些有關(guān)人士認(rèn)為，建立與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城市生活垃圾管理體系，實(shí)現(xiàn)從垃圾收集、垃圾運(yùn)輸?shù)嚼幹萌^程的管理體制改革和運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新，是解決我國城市生活垃圾并使垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的根本途徑。

2.制定垃圾發(fā)電的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)規(guī)范。加快制定垃圾發(fā)電的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)規(guī)范，在設(shè)備制造、工藝流程、安裝調(diào)試、運(yùn)行管理的各個層面提供明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)規(guī)范，推動具有自主知識產(chǎn)權(quán)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)。

目前，在國內(nèi)垃圾發(fā)電項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，國外的垃圾發(fā)電技術(shù)比較成熟，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)迫于環(huán)境的壓力，雖然項(xiàng)目投資大，但更傾向于全面引進(jìn)國外廠家的技術(shù)和設(shè)備。但與發(fā)達(dá)國家相比，我國的城市生活垃圾成分雜，往往混雜了大量塵土和磚頭瓦塊等建筑垃圾；水分重，部分城市生活垃圾平均含水率50%～55%；熱值低，每公斤熱值只有750到1100大卡，這種差異使在國外運(yùn)行良好的進(jìn)口焚燒設(shè)備在國內(nèi)卻難以“進(jìn)入狀態(tài)”，為了提高燃燒效率和熱效率，不少垃圾發(fā)電廠只好加油助燃，使運(yùn)行成本直線上升。據(jù)專家介紹：目前垃圾焚燒主要有爐排爐、循環(huán)流化床和回轉(zhuǎn)爐三種技術(shù)，國內(nèi)目前已經(jīng)投入運(yùn)行或在建的很多城市垃圾發(fā)電廠，采用的大多是國外引進(jìn)的爐排爐技術(shù)，而清華和浙大則主要以研究循環(huán)流化床技術(shù)見長。因此，目前興建的垃圾發(fā)電廠，大多采用進(jìn)口部分國外關(guān)鍵設(shè)備和部分國內(nèi)設(shè)備的方式來降低投資成本；同時，在工藝流程上采用部分人工分撿、循環(huán)流化床低溫燃燒等技術(shù)提高焚燒效率，彌補(bǔ)了國內(nèi)垃圾熱值不高的缺陷，形成了一套具有“中國特色”的垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)，在國內(nèi)的垃圾發(fā)電市場競爭中具有一定的本土優(yōu)勢。

當(dāng)前技術(shù)發(fā)展的重點(diǎn)，是要加大對現(xiàn)有本土垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)和國產(chǎn)設(shè)備的鑒定總結(jié)和推廣使用，尤其是那些國內(nèi)現(xiàn)有的已經(jīng)經(jīng)過實(shí)踐證明是成功的垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)和國產(chǎn)設(shè)備，應(yīng)及時地、系統(tǒng)地拿出權(quán)威性評審意見，盡快使之標(biāo)準(zhǔn)化。

3.完善垃圾發(fā)電相應(yīng)優(yōu)惠政策及法律法規(guī)。各發(fā)達(dá)國家都針對各自的垃圾發(fā)電制定了相應(yīng)的優(yōu)惠政策，可以說，在世界范圍內(nèi)，沒有優(yōu)惠政策和各種補(bǔ)貼，垃圾發(fā)電難以產(chǎn)業(yè)化。沒有政策來“發(fā)酵”，垃圾不可能產(chǎn)生“蝶變”。應(yīng)盡快完善與垃圾電站相關(guān)的法律、法規(guī)以及與之相關(guān)的設(shè)計、制造的規(guī)程、規(guī)范。只有明確了垃圾分類回收的辦法并實(shí)施，才能為垃圾的無害化處理創(chuàng)造良好的條件。只有明確了相應(yīng)的設(shè)計、制造的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和各種投資、稅收、補(bǔ)貼等政策，垃圾發(fā)電才能走上規(guī)范化軌道，相關(guān)的設(shè)備制造業(yè)也才能跟進(jìn)，從而推動整個行業(yè)有序、健康發(fā)展。

補(bǔ)貼金額少是目前垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)面臨的普遍困難。雖然國家給出電價上浮的政策來支持社會資金投資該行業(yè)，但垃圾處理費(fèi)的補(bǔ)貼較低，這給垃圾發(fā)電行業(yè)帶來負(fù)面影響，使準(zhǔn)備涉足該行業(yè)的投資人不敢進(jìn)入，已經(jīng)進(jìn)入的投資人則生存困難。如果補(bǔ)貼不能彌補(bǔ)企業(yè)成本的話，勢必將對企業(yè)的積極性產(chǎn)生影響，企業(yè)就會出現(xiàn)“偷工減料”、以煤充垃圾的問題。

4.加強(qiáng)政府監(jiān)管，提高垃圾發(fā)電企業(yè)的公信力。公眾對垃圾發(fā)電信任缺失，不斷引發(fā)對垃圾發(fā)電項(xiàng)目爭議，這一方面和群眾健康和環(huán)境意識不斷提高有關(guān)，另一方面也和政府監(jiān)管不到位有關(guān)。目前監(jiān)管不到位是造成矛盾激化的主要原因。在我國，涉及垃圾處理的主管部門有4~5家。其中焚燒發(fā)電屬于新能源，歸發(fā)改委主管；而從行業(yè)主管部門來說，則是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部；處理設(shè)施的建設(shè)需要用地，不能侵占基本農(nóng)田和土地，涉及國土資源部；從環(huán)保排放角度看，則是環(huán)境保護(hù)部；如果是其他垃圾處理方式，如生物堆肥處理，還涉及農(nóng)業(yè)部門。部門眾多，協(xié)調(diào)效果還未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。在不少城市，垃圾并沒有做到“無害化”處理；收集無序或是生活垃圾隨意堆放隨處可見。

加強(qiáng)政府的監(jiān)管職能，就是要按照垃圾焚燒有關(guān)技術(shù)參數(shù)和污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施行業(yè)監(jiān)管，政府對企業(yè)污染物排放的環(huán)保指標(biāo)要不斷與國際接軌，以環(huán)境效益、社會效益為垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。

在垃圾發(fā)電行業(yè)的發(fā)展中，二惡英污染防治是一個關(guān)鍵問題。事實(shí)上，許多垃圾發(fā)電企業(yè)的這一排放指標(biāo)甚至低于歐洲標(biāo)準(zhǔn)，亟需政府制定法律法規(guī)加強(qiáng)監(jiān)管。我國工信部等九部委曾聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)二惡英污染防治的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，對現(xiàn)有的二惡英產(chǎn)生源要采取積極的污染防治措施，當(dāng)前要重點(diǎn)抓好廢棄物焚燒等重點(diǎn)行業(yè)二惡英污染防治工作。這一指導(dǎo)意見的出臺，對于垃圾發(fā)電行業(yè)的發(fā)展又是一項(xiàng)利好消息。污染防治的加強(qiáng)并非對行業(yè)發(fā)展的限制，而是對行業(yè)發(fā)展的規(guī)范，反而能促進(jìn)行業(yè)健康地快速成長。

筆者認(rèn)為，垃圾處理相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資在“十二五”期間將快速提升，同時惠及垃圾發(fā)電業(yè)?！笆晃濉逼陂g，我國垃圾等固體廢棄物處理產(chǎn)業(yè)投資約為2100億元，“十二五”期間，這一數(shù)值有望達(dá)到8000億元，4倍的投資增長將刺激垃圾處理產(chǎn)業(yè)在“十二五”期間高速增長，保持30%以上的復(fù)合增長率。垃圾發(fā)電作為垃圾處理和資源化的主要方式，其產(chǎn)業(yè)也將隨之進(jìn)入高速增長期。

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2.彭述剛.城市垃圾收集與處理的國外經(jīng)驗(yàn)及啟示.現(xiàn)代城市研究,1999(04)

（作者單位：寧波楓林綠色能源開發(fā)有限公司 浙江寧波 315000）

（責(zé)編：鄭釗）