劉飛躍 曾望軍 陳 艷
1. 中南大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 湖南長(zhǎng)沙 410078
2. 長(zhǎng)沙學(xué)院 湖南長(zhǎng)沙 410003
3. 湖南文理學(xué)院 湖南常德 417500
精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)空間布局是研究精神衛(wèi)生服務(wù)可及性與公平性的一個(gè)不可或缺的變量。其架構(gòu)的科學(xué)性與合理性,不僅關(guān)系到精神衛(wèi)生服務(wù)體系的可持續(xù)發(fā)展,而且關(guān)系到整個(gè)國(guó)民幸福指數(shù)的高低和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展??杉靶允侵妇裥l(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)所覆蓋的范圍(距離、時(shí)間、交通與人口數(shù)等)和精神障礙人群及家庭能否支付治療與康復(fù)的費(fèi)用(即經(jīng)濟(jì)上的可及性)。公平性則包括兩個(gè)方面:橫向公平與縱向公平。橫向公平是指同一地區(qū)或不同地區(qū)的精神障礙人群到達(dá)網(wǎng)點(diǎn)所需要的時(shí)間、距離、交通及所支付的醫(yī)療費(fèi)用等是否平等??v向公平是指不同社會(huì)階層(包括社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)狀況、人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等)的精神障礙人群及其家庭,在同一地區(qū)或不同地區(qū)的精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)能否享受和支付起同樣質(zhì)量的服務(wù)。無(wú)論是可及性還是公平性方面,精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)提供患病人群及其家庭服務(wù)的差異越小,可及性和公平性程度則越高。當(dāng)然,需要指出的是,這里公平是相對(duì)的,不是絕對(duì)的平均主義。
面對(duì)地域經(jīng)濟(jì)的不均衡發(fā)展、國(guó)民收入分化、精神障礙治療與康復(fù)費(fèi)用急劇上漲、人口遷移以及精神障礙人群逐年遞增的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),重新審視20世紀(jì)50年代建立起來(lái)的精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)布局是必要的,它不僅關(guān)乎精神衛(wèi)生服務(wù)資源的有效利用,更關(guān)乎整個(gè)社會(huì)的綜合治理與可持續(xù)發(fā)展。
精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)是指為幫助患精神或心理障礙的人群延緩?fù)纯?、康?fù)身心、重返社會(huì),預(yù)防精神或心理障礙發(fā)生以及因精神障礙引發(fā)社會(huì)傷害,并根據(jù)地理區(qū)位、人口密度、經(jīng)濟(jì)條件、文化背景等設(shè)立的精神衛(wèi)生預(yù)防、治療與康復(fù)的院、站(所)的總稱(chēng)。因能收集到的資料有限,本文僅對(duì)精神病院、綜合性醫(yī)院中的精神科室和精神衛(wèi)生防治中心或站(所)進(jìn)行分析??臻g布局,是指精神衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)(網(wǎng)點(diǎn))在中國(guó)地理區(qū)域內(nèi)的設(shè)置。據(jù)統(tǒng)計(jì),2008年底,中國(guó)共設(shè)有1 093個(gè)網(wǎng)點(diǎn),其中按網(wǎng)點(diǎn)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)劃分,專(zhuān)科性網(wǎng)點(diǎn)——精神病院598家,精神病防治站(所)20家;非專(zhuān)科性網(wǎng)點(diǎn)——綜合性醫(yī)院中的精神科室及其他心理診療(咨詢(xún))與干預(yù)機(jī)構(gòu)475家。[1]
表1顯示,我國(guó)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)在東、中、西部的分布不平衡。東部空間網(wǎng)點(diǎn)密度(4.96個(gè)/萬(wàn)km2)分別是中部(1.43個(gè)/萬(wàn)km2)和西部(0.47個(gè)/萬(wàn)km2)的3倍和10倍以上。如果僅結(jié)合人口密度(從東往西逐次遞減)比較其絕對(duì)量,三地區(qū)的網(wǎng)點(diǎn)布局在整體上趨于均衡;但如果結(jié)合地區(qū)面積、地域環(huán)境、地區(qū)人口數(shù)、地區(qū)患病率和人均擁有網(wǎng)點(diǎn)數(shù)等來(lái)考察,那么這種網(wǎng)點(diǎn)布局既不均衡也不科學(xué)合理。西部面積最大,人口密度最小,但其人均擁有網(wǎng)點(diǎn)數(shù)(0.09個(gè)/10萬(wàn)人)接近面積最小、人口密度最大的東部(0.10個(gè)/10萬(wàn)人)。
表2顯示,我國(guó)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)在不同行政區(qū)域之間分布不均衡。精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)最多的是華東地區(qū)(291個(gè)),最少的西北地區(qū)僅有84個(gè)。從人均網(wǎng)點(diǎn)量來(lái)看,除華南與華中地區(qū)相對(duì)較少外(分別為0.06個(gè)/10萬(wàn)人和0.05個(gè)/10萬(wàn)人),其他行政大區(qū)的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量均在0.9個(gè)/10萬(wàn)人~0.11個(gè)/10萬(wàn)人之間;但如果結(jié)合地區(qū)面積、人口密度及人均擁有的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)看,則顯示出這種布局的不合理。網(wǎng)點(diǎn)密度最高的華東與網(wǎng)點(diǎn)密度最低的西北相差4.39個(gè)/萬(wàn)km2,人均網(wǎng)點(diǎn)最多的華北與人均網(wǎng)點(diǎn)最少的華中相差0.06個(gè)/10萬(wàn)人。
表1 中國(guó)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的東、中、西分布
表2 中國(guó)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的行政區(qū)劃分布
表3 中國(guó)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的省級(jí)分布
表3顯示,我國(guó)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)在不同省份之間分布不均衡。精神衛(wèi)生網(wǎng)點(diǎn)絕對(duì)數(shù)最多的是四川(126個(gè)),最少的是青海(2個(gè)),還沒(méi)有精神衛(wèi)生網(wǎng)點(diǎn)的是西藏。網(wǎng)點(diǎn)密度最高的是上海(67.74個(gè)/萬(wàn)km2),最低的是青海(0.03個(gè)/萬(wàn)km2);人均擁有網(wǎng)點(diǎn)數(shù)最多也是上海(0.22個(gè)/10萬(wàn)人),最低的是江西(0.02個(gè)/10萬(wàn)人)。
容積率是建筑學(xué)術(shù)語(yǔ),指一個(gè)小區(qū)的總建筑面積與用地面積的比率。容積率越高,居民的舒適度越低,反之則舒適度越高。精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)容積率是指一定區(qū)域的面積與該區(qū)域面積上所置精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的比率。換言之,即精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)布局在一定區(qū)域面積上的密度(僅取建筑術(shù)語(yǔ)中的平面容量)。其與建筑學(xué)中容積率的應(yīng)用意義不同,精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)空間的密度越大,精神衛(wèi)生服務(wù)的可及性和公平性越好,反之則越差。據(jù)該概念計(jì)算,中國(guó)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的容積率僅約1.14個(gè)/萬(wàn)km2。假設(shè)這1萬(wàn)km2是一個(gè)正方形,每平方公里聚居著1 000戶(hù)居民,那么這個(gè)網(wǎng)點(diǎn)需要放置于這個(gè)區(qū)域內(nèi)的哪一個(gè)位置才能使該區(qū)域內(nèi)的所有患者均能公平地享受到這個(gè)網(wǎng)點(diǎn)的服務(wù)?迄今為止,還沒(méi)有實(shí)驗(yàn)證明精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的確切地點(diǎn)。即使有人證明了某一布局的可及性,但公平性卻很難說(shuō)清楚。如在既定條件下(精神產(chǎn)品、服務(wù)價(jià)格、國(guó)家給予補(bǔ)貼等),假設(shè)網(wǎng)點(diǎn)放置于該區(qū)域的中點(diǎn)能實(shí)現(xiàn)可及性目標(biāo)的最大化,但患者與網(wǎng)點(diǎn)之間因距離不一而耗費(fèi)的時(shí)間、財(cái)力不同而無(wú)法實(shí)現(xiàn)精神衛(wèi)生服務(wù)公平性目標(biāo)的最大化。據(jù)此,我們認(rèn)為,中國(guó)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的過(guò)低容積率不僅難以全面覆蓋區(qū)域內(nèi)的患病人群,而且無(wú)法體現(xiàn)精神衛(wèi)生服務(wù)的公平性。
當(dāng)前我國(guó)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的地區(qū)布局不均衡是精神衛(wèi)生服務(wù)可及性與公平性差的顯著原因之一。如上文所述,精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)密度最高的地區(qū)均為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)和個(gè)別中部地區(qū),而在一些西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)(如西藏)卻沒(méi)有設(shè)置精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。這是由于很多人認(rèn)為,在人口密度較高、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)和患病率較高的地區(qū)布局更多精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)有利于提升網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)效率,反之則可能造成精神衛(wèi)生資源的浪費(fèi)。然而,依據(jù)該邏輯進(jìn)行精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)布局,忽視了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的精神障礙發(fā)病率與康復(fù)率。據(jù)有關(guān)資料顯示,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的精神障礙的康復(fù)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),而發(fā)病率卻與之持平。
新中國(guó)成立后構(gòu)建的三級(jí)精神衛(wèi)生服務(wù)體系,不僅具有中國(guó)特色,而且在全世界具有示范作用。但是,如果結(jié)合當(dāng)前空間布局來(lái)分析精神衛(wèi)生服務(wù)體系的可持續(xù)性發(fā)展問(wèn)題,則發(fā)現(xiàn)這一布局缺乏整體能動(dòng)性。目前以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)進(jìn)行布局的精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn),因其隸屬關(guān)系的不同而形成了事實(shí)上的“各自為政”。無(wú)論是隸屬于不同職能部門(mén)的精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)還是隸屬于各行政區(qū)的精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn),因其資源來(lái)源、部門(mén)規(guī)制、價(jià)值觀念等不同無(wú)法形成統(tǒng)一的有機(jī)體。尤其是在市場(chǎng)體制還不完善的情況下,各網(wǎng)點(diǎn)因利益沖突而不愿意與其他網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行聯(lián)系合作,即使有合作意愿的網(wǎng)點(diǎn),也會(huì)因地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異、地方政策和個(gè)體對(duì)精神障礙人群的認(rèn)識(shí)等原因而夭折,并由此導(dǎo)致部分精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)逐步萎縮、甚至被兼并重組,破壞了網(wǎng)點(diǎn)的整體能動(dòng)性。
以地區(qū)劃分為基礎(chǔ)的中國(guó)傳統(tǒng)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)計(jì)理念,雖然在一定歷史時(shí)期為中國(guó)精神衛(wèi)生保健的發(fā)展做出過(guò)重要貢獻(xiàn),但是面對(duì)新的挑戰(zhàn)和精神衛(wèi)生服務(wù)的困境,政府部門(mén)應(yīng)在科學(xué)發(fā)展觀思想的引導(dǎo)下,始終堅(jiān)持以民為本的治世理念,才有可能使精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的布局具有科學(xué)性和合理性,才有可能真正實(shí)現(xiàn)精神衛(wèi)生服務(wù)可及性與公平性目標(biāo)的最大化。所謂民本主義,意指以民為根本的政治主張。[2]換言之,就是政府部門(mén)應(yīng)在精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)布局時(shí),既要把所有地區(qū)的人都看成是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力,又要把維護(hù)和增進(jìn)所有人的利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。且唯有這樣,精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)才能不斷滿(mǎn)足人們對(duì)精神衛(wèi)生服務(wù)的需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展,精神衛(wèi)生服務(wù)工作和社會(huì)和諧穩(wěn)定才能實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),就要求政府部門(mén)盡可能做到理性決策[3],科學(xué)進(jìn)行精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)布局。
一般認(rèn)為,提高精神衛(wèi)生服務(wù)空間網(wǎng)點(diǎn)容積率的關(guān)鍵在于加大政府投入。精神衛(wèi)生服務(wù)資源包括人力、物力、財(cái)力和政策資源等。其中財(cái)力和政策資源直接關(guān)系到精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)容積率的高低,因而政府首要保證這兩種資源充足。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國(guó)對(duì)精神衛(wèi)生服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入量最多的年份僅53.98億(2007年),其中預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)僅占2.14億。[1]實(shí)踐證明,用這么少的經(jīng)費(fèi)去維持598家精神病院的運(yùn)轉(zhuǎn)就已顯不足,擴(kuò)容精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)更無(wú)從談起。即使政府于2009年決定三年內(nèi)對(duì)醫(yī)改投入8 500個(gè)億,平均一年對(duì)精神衛(wèi)生的投入經(jīng)費(fèi)也僅66.58億 (按2.35%計(jì)算),與2007年的投入相比,平均每年僅增加了4.2億,這遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)布局?jǐn)U容的需要。因此,需要加大精神衛(wèi)生的投入力度,尤其是增加預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入。此外,政府要從政策上倡導(dǎo)和鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入精神衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域,并針對(duì)精神衛(wèi)生的特殊規(guī)律,采取放寬民營(yíng)資本的準(zhǔn)入門(mén)檻,實(shí)行稅收優(yōu)惠或政府補(bǔ)貼來(lái)吸引民營(yíng)資本投入,這樣既可減輕政府對(duì)精神衛(wèi)生服務(wù)財(cái)政投入壓力,又可提高精神衛(wèi)生服務(wù)的可及性,并實(shí)現(xiàn)精神衛(wèi)生服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。
21世紀(jì)以來(lái),建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)來(lái)突破精神衛(wèi)生服務(wù)面臨的困境和有效迎接精神衛(wèi)生的未來(lái)挑戰(zhàn),已成為共識(shí)。中國(guó)政府雖于建國(guó)初期(1958年)就構(gòu)建了以社區(qū)為基礎(chǔ)的精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò),但是這種在特定歷史時(shí)期所創(chuàng)造的、以“單位人”為社會(huì)單元的精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn),在社會(huì)改革浪潮中卻迷失了方向,尤其是文革期間,社區(qū)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)基本消失殆盡。改革開(kāi)放至今,社區(qū)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)才開(kāi)始在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)零星重現(xiàn)。然而,這些零星重現(xiàn)的社區(qū)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)卻大多出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)以及少數(shù)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的內(nèi)陸地區(qū),由此導(dǎo)致精神衛(wèi)生服務(wù)的地區(qū)差異更為擴(kuò)大化。為縮小差距,政府應(yīng)在各社區(qū)普及精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn),并根據(jù)各地區(qū)的社區(qū)數(shù)量、社區(qū)人口密度、精神障礙發(fā)病率、經(jīng)濟(jì)和文化狀況等合理配置精神衛(wèi)生資源。此外,針對(duì)我國(guó)人口聚居地理位置的特殊性,政府可設(shè)計(jì)跨行政區(qū)的精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn),以提高精神衛(wèi)生服務(wù)可及性與公平性。
以保羅·克魯格曼(Pual Krugman)為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們創(chuàng)立的核心—外圍模型[4],不僅很好地解釋了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集聚原理,而且也很好地解釋目前中國(guó)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)空間布局的成因,以及中國(guó)政府改擴(kuò)建550家精神病院的動(dòng)因。但是精神衛(wèi)生服務(wù)活動(dòng)與一般的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有本質(zhì)不同,公共利益是前者關(guān)注的重點(diǎn),而后者卻并不十分注重。一旦強(qiáng)調(diào)核心—外圍模型,那么精神衛(wèi)生服務(wù)中的優(yōu)勢(shì)資源便會(huì)聚集于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,如果把核心網(wǎng)點(diǎn)活動(dòng)等同于一般經(jīng)濟(jì)活動(dòng),那么根據(jù)交易原理,核心網(wǎng)點(diǎn)所生產(chǎn)的精神衛(wèi)生產(chǎn)品,在“銷(xiāo)售”過(guò)程中形成的“冰山”成本則會(huì)直接轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者,因時(shí)空差異造成的“冰山”成本不同,消費(fèi)者的支出費(fèi)用亦隨之增大,這樣就造成精神衛(wèi)生服務(wù)事實(shí)上的不公平。此外,由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期造成的貧富差距,使絕大多數(shù)貧困或處于溫飽狀態(tài)的患者或患者家庭因無(wú)力支付相關(guān)的治療費(fèi)用而放棄治療,從而降低精神衛(wèi)生服務(wù)的可及性。基于上述原因,政府應(yīng)淡化精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的核心—外圍模型布局,逐步形成以社區(qū)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)布局為主的格局。而對(duì)于因增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)可能會(huì)弱化治療康復(fù)質(zhì)量問(wèn)題,政府可采取一些措施,如構(gòu)建一個(gè)良好的精神衛(wèi)生人力資源流動(dòng)機(jī)制和建立一個(gè)遠(yuǎn)程醫(yī)治系統(tǒng)來(lái)解決醫(yī)治技術(shù)問(wèn)題,從而使整個(gè)精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)處于一種高度分散又高度協(xié)作的良性運(yùn)行狀態(tài)。
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