全國(guó)水資源綜合規(guī)劃編制總體思路與技術(shù)路線

李原園，李云玲，李愛(ài)花

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京）

一、規(guī)劃背景與時(shí)代要求

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。我國(guó)人多地少水缺、水資源時(shí)空分布與生產(chǎn)力布局不相匹配的基本水情決定了水資源的可持續(xù)利用事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。自20世紀(jì)80年代我國(guó)開(kāi)展第一次全國(guó)水資源評(píng)價(jià)和規(guī)劃工作以來(lái)，我國(guó)水資源與水環(huán)境狀況發(fā)生了巨大的變化，水資源可持續(xù)利用面臨的主要問(wèn)題也發(fā)生了很大的變化。一方面由于全球氣候變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)水資源的影響加劇，水資源的形成與轉(zhuǎn)化關(guān)系發(fā)生了顯著的變化，水資源的數(shù)量、質(zhì)量、可利用量及其時(shí)空分布均發(fā)生了一定程度的變化，特別是北方地區(qū)變化尤為顯著；另一方面由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水資源開(kāi)發(fā)利用程度的不斷提高，有限的水資源承受的負(fù)荷與壓力越來(lái)越大，供、用、耗、排水關(guān)系發(fā)生了較大改變，用水量持續(xù)增長(zhǎng)，用水結(jié)構(gòu)也不斷發(fā)生變化，水資源安全問(wèn)題日漸突出，供需矛盾日漸尖銳。而與此同時(shí)，隨著全面建設(shè)小康社會(huì)步伐的加快，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、保障和改善民生、推進(jìn)城鎮(zhèn)化工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提高生態(tài)文明水平、建立健全基本公共服務(wù)體系、應(yīng)對(duì)氣候變化等國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)提出了新的更高的要求，切實(shí)保障飲水安全、供水安全、糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全。

我國(guó)水資源稟賦條件并不優(yōu)越，可供人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)開(kāi)發(fā)利用的水資源十分有限。而人口眾多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源和生態(tài)環(huán)境的壓力巨大，加之長(zhǎng)期以來(lái)在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，忽視對(duì)水資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，用水粗放、過(guò)度開(kāi)發(fā)和不合理利用水資源現(xiàn)象普遍存在，更加劇了水資源短缺、水污染嚴(yán)重和水生態(tài)退化等問(wèn)題，嚴(yán)重威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)我國(guó)水資源的客觀實(shí)際、國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的水資源問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)水資源可持續(xù)利用和嚴(yán)格水資源管理的要求，迫切需要對(duì)水資源領(lǐng)域的新情況和新問(wèn)題及時(shí)做出新的評(píng)價(jià)，對(duì)水資源和水生態(tài)環(huán)境的情勢(shì)變化做出科學(xué)的研判，對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)做出全面統(tǒng)籌的安排，制定新時(shí)期我國(guó)水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略對(duì)策，構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求、符合國(guó)情水情新特點(diǎn)、體現(xiàn)時(shí)代發(fā)展新要求的水資源可持續(xù)利用與綜合管理的頂層設(shè)計(jì)。因此，依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》，開(kāi)展全國(guó)水資源綜合規(guī)劃編制工作是新時(shí)期水資源工作十分重要而緊迫的任務(wù)，全國(guó)水資源綜合規(guī)劃是我國(guó)水資源與水生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域最高層級(jí)的戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。

二、規(guī)劃目標(biāo)與主要任務(wù)

針對(duì)我國(guó)水資源存在的主要問(wèn)題，根據(jù)新時(shí)期對(duì)水資源可持續(xù)利用的要求，全國(guó)水資源綜合規(guī)劃編制工作的總體目標(biāo)是：進(jìn)一步查清我國(guó)水資源及其開(kāi)發(fā)利用的現(xiàn)狀，在分析水資源承載能力的基礎(chǔ)上，提出水資源合理開(kāi)發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)、科學(xué)管理的規(guī)劃布局和制度框架設(shè)計(jì)，作為今后一段時(shí)期水資源開(kāi)發(fā)利用與管理活動(dòng)的重要依據(jù)和準(zhǔn)則，著力提高我國(guó)水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力、水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力、水資源綜合管理能力，促進(jìn)和保障我國(guó)人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

全國(guó)水資源綜合規(guī)劃編制工作的主要任務(wù)是：

1.水資源及其開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀調(diào)查評(píng)價(jià)

在第一次全國(guó)水資源評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)上，分析近年氣候變化和人類活動(dòng)對(duì)水資源的影響，全面準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)我國(guó)水資源的條件、特點(diǎn)和演變趨勢(shì)，調(diào)查我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用以及與水有關(guān)的生態(tài)環(huán)境狀況，分析現(xiàn)狀水資源開(kāi)發(fā)利用水平和效率。

2.水資源與水環(huán)境承載能力分析

在水資源調(diào)查評(píng)價(jià)及開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)保障流域良性水循環(huán)、維護(hù)河流正常功能、促進(jìn)水資源高效利用的要求，在分析水資源綜合開(kāi)發(fā)利用潛力和保護(hù)要求的基礎(chǔ)上，綜合評(píng)估水資源的承載能力和水體的環(huán)境容量，并對(duì)水資源和水環(huán)境以及水生態(tài)的負(fù)荷壓力情況進(jìn)行分析，對(duì)水資源安全狀況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

3.水資源開(kāi)發(fā)利用與節(jié)約保護(hù)目標(biāo)及其控制性指標(biāo)制定

根據(jù)水資源承載能力和水環(huán)境承載能力以及水生態(tài)脆弱性，按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展—水資源可持續(xù)利用—生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的總體要求，綜合平衡各類水資源需求和矛盾，科學(xué)制定有利于水資源可持續(xù)利用的水資源開(kāi)發(fā)利用與節(jié)約保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)與控制指標(biāo)，改進(jìn)水資源開(kāi)發(fā)利用方式，制定經(jīng)濟(jì)合理、技術(shù)可行、生態(tài)良性、環(huán)境安全的水資源可持續(xù)利用模式。

4.水資源合理配置方案制定

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善對(duì)水資源的要求及水資源的實(shí)際條件，進(jìn)行各規(guī)劃水平年水資源供需平衡分析，在水資源節(jié)約和保護(hù)的基礎(chǔ)上，提出協(xié)調(diào)不同流域和區(qū)域、城市與農(nóng)村、不同用水行業(yè)要求的水資源合理配置方案，合理安排生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，鞏固和提高流域和區(qū)域特別是缺水地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的水資源承載能力。

5.水資源開(kāi)發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)的規(guī)劃布局與措施制定

根據(jù)水資源配置總體格局和水資源開(kāi)發(fā)利用與節(jié)約保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，按照扭轉(zhuǎn)不合理的水資源開(kāi)發(fā)利用方式、提高水資源利用效率和效益、修復(fù)水生態(tài)環(huán)境、維護(hù)河湖正常功能、提高供水安全保障程度的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃流域和區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)利用和綜合治理保護(hù)等措施，提出與生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的水資源開(kāi)發(fā)利用與治理保護(hù)布局方案。

6.水資源管理制度框架設(shè)計(jì)

建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的最嚴(yán)格水資源管理制度，以健全的法制和法規(guī)手段規(guī)范水事活動(dòng)，以有力的行政手段管理水事行為，以有效的經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)水事活動(dòng)，以科學(xué)的技術(shù)手段管理水資源。

根據(jù)全國(guó)水資源綜合規(guī)劃的總體目標(biāo)和主要任務(wù)，本次工作的主要內(nèi)容詳見(jiàn)圖1。

圖1 全國(guó)水資源綜合規(guī)劃工作內(nèi)容框圖

三、規(guī)劃原則與基本思路

1.規(guī)劃的基礎(chǔ)理論

水資源規(guī)劃是對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)等活動(dòng)按照可持續(xù)利用的原則進(jìn)行的總體安排和調(diào)節(jié)，這種調(diào)節(jié)和安排必須建立在科學(xué)的理論基礎(chǔ)上，主要的基礎(chǔ)理論包括：

流域循環(huán)與綜合平衡規(guī)律：水資源是以流域?yàn)閱卧M(jìn)行不斷循環(huán)和演化的，伴隨著水資源的形成、轉(zhuǎn)化和流動(dòng)，從而產(chǎn)生了流域的物質(zhì)循環(huán)、能量轉(zhuǎn)化、信息傳遞過(guò)程，形成了獨(dú)特的流域循環(huán)過(guò)程，進(jìn)而產(chǎn)生了河流的各種不同類型的功能，流域內(nèi)水土等資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、治理等活動(dòng)，會(huì)對(duì)流域的水資源及其連帶的循環(huán)過(guò)程產(chǎn)生一定的影響，進(jìn)而影響到流域的各類功能作用。不管受什么因素的影響，流域內(nèi)水資源、物質(zhì)、能量和信息的循環(huán)關(guān)系如何演變，流域循環(huán)演進(jìn)總是遵守物質(zhì)不滅、能量守恒和信息傳導(dǎo)的平衡規(guī)律。因此流域循環(huán)演進(jìn)中的水量平衡、物質(zhì)平衡、能量平衡、化學(xué)平衡和生物平衡等動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系和規(guī)律是水資源調(diào)控和規(guī)劃的基礎(chǔ)。

系統(tǒng)復(fù)合與系統(tǒng)自組織原理：水資源在循環(huán)過(guò)程中必然伴隨著物質(zhì)和能量的輸送，從而使得流域形成一個(gè)完整的整體，構(gòu)成了獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境狀況，水資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐要素和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的控制性要素，而天然的水資源演變和人類的水土等資源開(kāi)發(fā)利用行為將水資源系統(tǒng)—經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)—生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)緊密地結(jié)合在一起，形成了一個(gè)開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，在內(nèi)外營(yíng)力的作用下，表現(xiàn)出一定的自組織原理，從而呈現(xiàn)出一定的水資源承載能力和生態(tài)環(huán)境承載能力，但同時(shí)也表現(xiàn)出一定的脆弱性，在自然狀態(tài)下流域或區(qū)域的水資源可利用水平和水環(huán)境自凈能力是有限的，因而其水資源與環(huán)境可承載的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力也是有限的，只有通過(guò)合理的調(diào)控才能適當(dāng)?shù)靥岣咂涑休d能力。因此，對(duì)水資源的調(diào)控和安排必須將水資源—經(jīng)濟(jì)社會(huì)—生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)作為完整的研究對(duì)象進(jìn)行整體研究和規(guī)劃。

系統(tǒng)功能要素間相互作用原理：在水資源—經(jīng)濟(jì)社會(huì)—生態(tài)環(huán)境復(fù)合巨系統(tǒng)中，各子系統(tǒng)之間相互作用，相互依存，各系統(tǒng)的組成要素之間具有十分強(qiáng)烈的關(guān)聯(lián)性，往往一個(gè)要素的狀態(tài)要受到其他相關(guān)要素的影響，但各要素又同時(shí)遵循自身的循環(huán)平衡規(guī)律，從而在系統(tǒng)要素之間產(chǎn)生了此消彼長(zhǎng)的平衡關(guān)系，呈現(xiàn)出系統(tǒng)要素之間的作用機(jī)理以及系統(tǒng)功能作用之間的變化。這種要素之間的相互作用導(dǎo)致系統(tǒng)以流域?yàn)閱卧凑找欢ǖ囊?guī)律進(jìn)行演進(jìn)，因此水循環(huán)是系統(tǒng)演進(jìn)的基本動(dòng)力，與水循環(huán)伴生的其他循環(huán)規(guī)律以及相關(guān)要素之間的相互作用是流域演進(jìn)的控制條件。如天然水資源系統(tǒng)在人類的調(diào)控干預(yù)下會(huì)改變系統(tǒng)的原生水循環(huán)規(guī)律而形成新的水循環(huán)規(guī)律，引起水資源狀態(tài)、生態(tài)環(huán)境狀況的相應(yīng)變化。因此，水資源規(guī)劃的核心就是尋找水資源—經(jīng)濟(jì)社會(huì)—生態(tài)環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)核心要素之間的相互作用機(jī)理進(jìn)行合理的調(diào)控，從而使得系統(tǒng)向良性穩(wěn)定的方向發(fā)展。

系統(tǒng)有序演進(jìn)與協(xié)同發(fā)展原理：無(wú)論是水資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境單個(gè)系統(tǒng)還是由其組合成的復(fù)合系統(tǒng)，由于構(gòu)成系統(tǒng)的諸要素之間的相互作用、相互影響以及互為因果的平衡關(guān)系具有很大的關(guān)聯(lián)性，因而會(huì)發(fā)生一定的協(xié)同作用，“協(xié)同導(dǎo)致有序”從而產(chǎn)生系統(tǒng)的有序演進(jìn)規(guī)律，因此，系統(tǒng)的協(xié)同作用是形成系統(tǒng)有序結(jié)構(gòu)的內(nèi)部作用力。正是由于系統(tǒng)具有一定的協(xié)同效應(yīng)作用，才為人工干預(yù)和調(diào)控系統(tǒng)的平衡狀況提供了切入點(diǎn)，在遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)水資源—經(jīng)濟(jì)社會(huì)—生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的內(nèi)外參量進(jìn)行合理調(diào)控，以最小的代價(jià)取得最大的系統(tǒng)效益，使得系統(tǒng)向著良性循環(huán)、高效產(chǎn)出和可持續(xù)發(fā)展的方向演變，其目的是實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。

2.規(guī)劃的指導(dǎo)原則

針對(duì)我國(guó)水資源及其開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中存在的突出問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的要求，全國(guó)水資源綜合規(guī)劃的指導(dǎo)思想是：深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)的要求，以推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化用水需求管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展、改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，正確處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、水資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，通過(guò)建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，轉(zhuǎn)變用水方式，提高水資源循環(huán)利用水平，合理配置和有效保護(hù)水資源，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，著力解決我國(guó)水資源的突出問(wèn)題，保障飲水安全、供水安全和生態(tài)安全，以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

規(guī)劃遵循的基本原則是：堅(jiān)持以人為本，保障城鄉(xiāng)居民基本用水權(quán)益，確保飲水安全，提高廣大人民群眾的生活水平和質(zhì)量，促進(jìn)人的全面發(fā)展；堅(jiān)持人與自然和諧發(fā)展，產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要與水資源承載能力相適應(yīng)，從根本上扭轉(zhuǎn)對(duì)水資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和不合理利用以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，合理調(diào)配生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，維護(hù)河湖濕地和地下水系統(tǒng)的正常功能；堅(jiān)持資源節(jié)約和有效保護(hù)，把建設(shè)節(jié)水型社會(huì)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)，推進(jìn)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變用水模式，提高用水效率，抑制需求過(guò)快增長(zhǎng)，以節(jié)水促減污，以限排促節(jié)水，減少污染物排放，改善水環(huán)境，修復(fù)水生態(tài)；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)籌調(diào)配流域和行政區(qū)域水資源，綜合平衡各地區(qū)和各行業(yè)對(duì)水資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，建立公平合理、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的水資源配置與保護(hù)格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；堅(jiān)持水資源綜合管理，通過(guò)健全法制，改革體制，完善機(jī)制，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，提高水資源綜合管理能力，規(guī)范用水行為，實(shí)現(xiàn)水資源的有序開(kāi)發(fā)、有限開(kāi)發(fā)、有償開(kāi)發(fā)和高效可持續(xù)利用。

3.規(guī)劃的總體思路

規(guī)劃以水資源—經(jīng)濟(jì)社會(huì)—生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)為主要研究對(duì)象，以流域循環(huán)機(jī)理和演替規(guī)律為基礎(chǔ)，針對(duì)水資源可持續(xù)利用存在的問(wèn)題，在綜合考慮氣候變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)、水資源開(kāi)發(fā)利用等變化環(huán)境的影響下，通過(guò)統(tǒng)一的資料與分析技術(shù)平臺(tái)，采取專題研究、調(diào)查監(jiān)測(cè)、機(jī)理分析、評(píng)價(jià)計(jì)算、匯總集成、平衡協(xié)調(diào)相結(jié)合的方法，面向未來(lái)提出水資源可持續(xù)利用的方式和制度措施安排。規(guī)劃的總體思路是：

①針對(duì)氣候變化、下墊面變化和水土資源開(kāi)發(fā)利用狀況變化等環(huán)境，分析水資源形成、轉(zhuǎn)化和演變的機(jī)理與規(guī)律，科學(xué)評(píng)價(jià)反映我國(guó)最新情況的水資源狀況，針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的要求，分析現(xiàn)狀水資源安全狀況與存在的主要問(wèn)題，找準(zhǔn)問(wèn)題，評(píng)判差距。

②根據(jù)流域循環(huán)演進(jìn)過(guò)程中的河道內(nèi)外水量平衡、河道外水資源供需平衡、污染負(fù)荷平衡以及水生態(tài)平衡等四大平衡關(guān)系，分析水資源與生態(tài)環(huán)境、人類活動(dòng)與自然循環(huán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源以及水生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，分析系統(tǒng)之間的相互制約、相互作用與影響，揭示我國(guó)流域和區(qū)域水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的演變機(jī)理和規(guī)律，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題癥結(jié)，找出科學(xué)規(guī)律。

③綜合分析水資源開(kāi)發(fā)潛力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水的節(jié)約潛力以及江河湖庫(kù)水體環(huán)境容量，統(tǒng)籌考慮解決現(xiàn)狀存在的水資源問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的要求，綜合分析評(píng)判我國(guó)水資源承載能力，確定水資源開(kāi)發(fā)利用的控制上限——水資源可利用量；綜合分析評(píng)判水環(huán)境承載能力，確定江河湖庫(kù)水體環(huán)境容量的控制上限——水功能區(qū)納污能力；綜合分析評(píng)判水生態(tài)的脆弱性，確定江河流域生態(tài)用水閾值——生態(tài)環(huán)境用水量，建立標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)判負(fù)荷情況。

④根據(jù)現(xiàn)狀水資源承載狀況、水環(huán)境承載狀況和水生態(tài)環(huán)境狀況，以水資源可利用量、水功能區(qū)納污能力、生態(tài)環(huán)境用水量為控制，充分考慮未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合理需求，制定水資源可持續(xù)利用目標(biāo)、任務(wù)和控制指標(biāo)。

⑤按照水資源可持續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)的要求，堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡、保護(hù)生態(tài)、節(jié)約高效、可持續(xù)利用的原則，統(tǒng)籌考慮河道內(nèi)外水量平衡、河道外水資源供需平衡、污染負(fù)荷平衡以及水生態(tài)平衡，合理制定水資源配置格局與方案，保障飲水安全、供水安全、糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全與國(guó)家安全。

⑥在對(duì)水資源、水生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和國(guó)家節(jié)水減排降耗的要求，按照經(jīng)濟(jì)合理、技術(shù)可行、生態(tài)環(huán)境可接受的原則，考慮未來(lái)節(jié)水技術(shù)進(jìn)步和節(jié)水水平的提高，合理確定我國(guó)未來(lái)水資源合理開(kāi)發(fā)與高效利用的模式，制定調(diào)控準(zhǔn)則和調(diào)控方案。

⑦根據(jù)各流域和各地區(qū)水資源條件和生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，在分析其水文生態(tài)規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)河湖功能的要求，合理確定水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的模式，制定水資源保護(hù)準(zhǔn)則、水功能區(qū)污染物調(diào)控方案、河湖生態(tài)用水標(biāo)準(zhǔn)，妥善解決生活、生產(chǎn)和生態(tài)與環(huán)境用水之間的矛盾，保護(hù)河湖健康，促進(jìn)人水和諧。

⑧根據(jù)不同地區(qū)自然特點(diǎn)、水資源條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)要求，因地制宜，合理確定水資源開(kāi)發(fā)利用、優(yōu)化配置、節(jié)約保護(hù)工程布局和規(guī)模，以及工程實(shí)施安排意見(jiàn)，建立完善全國(guó)、流域和區(qū)域水資源配置體系，提高水資源整體承載能力，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

⑨制定實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度框架制度體系，完善水資源開(kāi)發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)的各項(xiàng)管理制度，徹底扭轉(zhuǎn)對(duì)水資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)、無(wú)序開(kāi)發(fā)和低效開(kāi)發(fā)，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和對(duì)水資源的粗放與低效利用方式，遏制對(duì)水資源和生態(tài)環(huán)境恣意破壞的行為。

⑩綜合評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施對(duì)扭轉(zhuǎn)不合理水資源開(kāi)發(fā)利用方式、提高水資源可持續(xù)利用能力、支撐和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力、提高水資源利用效率和效益、改善生態(tài)環(huán)境、提高應(yīng)對(duì)氣候變化與突發(fā)事件能力等方面所產(chǎn)生的效果；開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，減免規(guī)劃實(shí)施對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響；制定保障措施，保障規(guī)劃順利實(shí)施。

4.規(guī)劃基本出發(fā)點(diǎn)

圖2 全國(guó)水資源綜合規(guī)劃總體思路

規(guī)劃是新時(shí)期我國(guó)水資源與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)，事關(guān)未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)水資源的安全和可持續(xù)發(fā)展的大局，因此規(guī)劃要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，必須徹底扭轉(zhuǎn)目前部分地區(qū)不合理的開(kāi)發(fā)利用方式，必須樹立我國(guó)水資源可持續(xù)利用的準(zhǔn)則與科學(xué)模式，必須著力提高水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力和保護(hù)能力，必須建立嚴(yán)格的水資源開(kāi)發(fā)利用與節(jié)約保護(hù)的行為規(guī)范準(zhǔn)則。為此，規(guī)劃從以下6個(gè)方面研究給出水資源可持續(xù)利用的控制指標(biāo)、調(diào)控閾值和對(duì)策措施：

（1）按照水資源可利用量對(duì)水資源消耗量實(shí)施總量控制

我國(guó)部分河流水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。為合理開(kāi)發(fā)利用水資源，保護(hù)水生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定流域水資源開(kāi)發(fā)利用的上限指標(biāo)——水資源可利用量，控制對(duì)水資源的過(guò)度消耗，約束過(guò)度開(kāi)發(fā)、無(wú)序開(kāi)發(fā)的水資源開(kāi)發(fā)利用行為。

（2）按照節(jié)水防污型社會(huì)建設(shè)的要求進(jìn)行用水定額控制

我國(guó)許多地區(qū)缺水與用水浪費(fèi)并存，水污染問(wèn)題突出，加劇了水資源供需矛盾。雖然近年我國(guó)加大了節(jié)水力度，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)水資源利用效率總體上仍較低。因此，未來(lái)必須采取高效利用強(qiáng)化節(jié)水的用水模式，按照節(jié)水防污型社會(huì)建設(shè)的要求，制定用水效率控制指標(biāo)，頒布各行各業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)，提高水資源利用效率，緩解水資源供需矛盾，減少?gòu)U污水排放和污染物入河量。

（3）按照資源循環(huán)利用的要求控制新鮮淡水取用量

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，全國(guó)城鎮(zhèn)生活和工業(yè)廢污水產(chǎn)生量逐漸增長(zhǎng)，初步測(cè)算，到2030年城鎮(zhèn)生活和工業(yè)廢污水集中處理后的排放量約700多億m3。同時(shí)，我國(guó)沿海地區(qū)具有漫長(zhǎng)的海岸線，沿海地區(qū)部分工業(yè)企業(yè)具有直接利用海水或海水淡化替代部分淡水利用量的條件。因此，為緩解新鮮淡水的供水壓力，制定城鎮(zhèn)廢污水處理回用率和沿海地區(qū)利用海水標(biāo)準(zhǔn)，控制新鮮淡水取用量。

（4）按照統(tǒng)籌水資源—經(jīng)濟(jì)社會(huì)—生態(tài)環(huán)境三大系統(tǒng)的要求合理確定水資源配置方案

水資源配置是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境三大系統(tǒng)用水關(guān)系的重要手段，通過(guò)水資源合理配置協(xié)調(diào)河道內(nèi)外用水，協(xié)調(diào)河道外生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，對(duì)不同流域和區(qū)域之間以及不同用水行業(yè)之間的用水量進(jìn)行合理分配，優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)人民生活用水需求，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理用水要求，保障重點(diǎn)領(lǐng)域及地區(qū)供水安全，退還目前水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)地區(qū)擠占的生態(tài)環(huán)境用水、壓減超采的地下水和進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)，提高河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水量比例，改善城鄉(xiāng)人居生態(tài)環(huán)境。全面緩解區(qū)域水資源短缺的狀況，顯著提高流域和區(qū)域未來(lái)供水保障程度，增強(qiáng)支撐和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展、水資源的可持續(xù)利用以及生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。

（5）按照水功能區(qū)納污能力對(duì)入河污染物進(jìn)行總量控制

目前，我國(guó)點(diǎn)源污染和非點(diǎn)源污染的排放量和負(fù)荷產(chǎn)生量在持續(xù)不斷地增長(zhǎng)，部分河流污染物入河量超出其水域納污能力，對(duì)水資源安全和環(huán)境安全構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。規(guī)劃必須系統(tǒng)核定主要江河湖庫(kù)水功能區(qū)納污能力，建立水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)，實(shí)行污染物入河總量控制制度，逐步削減污染物入河量，提高水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，逐步改善江河湖庫(kù)水質(zhì)。

（6）按照河湖生態(tài)環(huán)境用水要求進(jìn)行斷面下泄水量控制

針對(duì)目前生態(tài)與環(huán)境用水短缺、部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的局面，按照建設(shè)生態(tài)文明的要求，根據(jù)各流域和各地區(qū)水資源條件和生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，分析其水文生態(tài)規(guī)律和維護(hù)河湖正常功能的水量需求，制定我國(guó)主要江河河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水標(biāo)準(zhǔn)，確定河道主要控制斷面下泄水量指標(biāo)，實(shí)施科學(xué)調(diào)度，保障河道內(nèi)基本生態(tài)用水量，妥善解決生活、生產(chǎn)和生態(tài)與環(huán)境用水之間的矛盾，保護(hù)河湖健康，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

四、技術(shù)路線與方法

規(guī)劃理論技術(shù)方法創(chuàng)建和規(guī)劃工作同步進(jìn)行，按照全國(guó)統(tǒng)一的技術(shù)細(xì)則與規(guī)定、統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求和口徑進(jìn)行編制。編制工作主要分為三個(gè)階段，即調(diào)查評(píng)價(jià)階段、規(guī)劃形成階段及成果協(xié)調(diào)階段。

調(diào)查評(píng)價(jià)階段，全面系統(tǒng)整合了各部門、各地區(qū)水資源及生態(tài)環(huán)境相關(guān)監(jiān)測(cè)、調(diào)查、統(tǒng)計(jì)資料，開(kāi)展了大量的野外補(bǔ)充監(jiān)測(cè)、采樣分析、實(shí)地調(diào)查工作，從水資源數(shù)量、質(zhì)量、開(kāi)發(fā)利用、污染、生態(tài)方面系統(tǒng)對(duì)我國(guó)的水資源歷史、現(xiàn)狀及未來(lái)情況進(jìn)行了評(píng)價(jià)和演變趨勢(shì)分析預(yù)測(cè)，摸清了我國(guó)水資源及開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境家底，建立了包括資源臺(tái)賬、開(kāi)發(fā)臺(tái)賬、用水臺(tái)賬、污染臺(tái)賬及生態(tài)臺(tái)賬的國(guó)家水資源基礎(chǔ)信息臺(tái)賬，綜合評(píng)價(jià)我國(guó)水資源面臨的形勢(shì)，為規(guī)劃編制和水資源管理奠定了基礎(chǔ)。

規(guī)劃形成階段，根據(jù)建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)的要求，針對(duì)我國(guó)各地突出的水資源問(wèn)題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善環(huán)境和維系生態(tài)平衡對(duì)水資源的要求，在大量實(shí)證研究基礎(chǔ)上，構(gòu)建了流域水資源系統(tǒng)分析平臺(tái)和模型，對(duì)水資源開(kāi)發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)的各種方案進(jìn)行了綜合平衡計(jì)算和比較分析，提出了水資源開(kāi)發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)和可持續(xù)利用的戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)、調(diào)控準(zhǔn)則、目標(biāo)閾值以及水資源總體配置方案和對(duì)策措施。

協(xié)調(diào)平衡階段，從技術(shù)層面和行政層面進(jìn)行了全國(guó)、流域、省區(qū)多輪多次協(xié)調(diào)平衡、復(fù)核檢驗(yàn)和逐級(jí)審核，形成全國(guó)水資源綜合整體調(diào)控及全國(guó)、流域和區(qū)域水資源規(guī)劃成果體系，保障了成果的合理性和可靠性，形成滿足新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)要求，符合國(guó)家總體戰(zhàn)略與布局要求的、流域與區(qū)域相結(jié)合的全國(guó)控制性成果體系；形成流域之間相互協(xié)調(diào)，滿足國(guó)家總體戰(zhàn)略與布局要求，符合流域循環(huán)規(guī)律，滿足流域與區(qū)域管理要求的成果體系；形成以流域水系為控制，以流域水資源分區(qū)套行政區(qū)域?yàn)閷?shí)施管理單元的系統(tǒng)成果。

圖3 水資源綜合規(guī)劃主要編制過(guò)程

規(guī)劃過(guò)程中多專業(yè)、跨學(xué)科、全方位通力協(xié)作，采取“自下而上”和“自上而下”結(jié)合的方式，全國(guó)、流域和省區(qū)先后進(jìn)行了20余次匯總集成與協(xié)調(diào)平衡，并與相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行銜接與協(xié)調(diào)而成。在規(guī)劃過(guò)程中，注重對(duì)流域和區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)資料和調(diào)控方案的協(xié)調(diào)，注重對(duì)流域水循環(huán)平衡、取供用耗排水平衡、污染負(fù)荷平衡、生態(tài)平衡關(guān)系等多相流域循環(huán)平衡關(guān)系的協(xié)調(diào)，注重現(xiàn)狀水資源水環(huán)境承載狀況、未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)對(duì)水資源和生態(tài)環(huán)境需求、水資源合理調(diào)配空間和潛力以及各類調(diào)控手段與措施之間的協(xié)調(diào)，注重流域和區(qū)域水資源總體配置與水資源整體調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)與閾值的協(xié)調(diào)平衡，流域和區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)的調(diào)控目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)等成果的協(xié)調(diào)。

五、規(guī)劃取得的關(guān)鍵性成果

通過(guò)規(guī)劃編制，取得了以下八大關(guān)鍵控制性成果。

①基于流域循環(huán)和綜合平衡原理，摸清了我國(guó)水資源及開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境家底，建立了包括資源臺(tái)賬、開(kāi)發(fā)臺(tái)賬、用水臺(tái)賬、污染臺(tái)賬及生態(tài)臺(tái)賬的國(guó)家水資源基礎(chǔ)信息臺(tái)賬系統(tǒng)，為水資源開(kāi)發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)、管理奠定了基礎(chǔ)。全國(guó)多年平均年地表水資源量為27388億m3，地下水資源量8218億m3，水資源總量為28412億m3。全國(guó) 1956—1979年、1980—2000年和2001—2008年 3個(gè)時(shí)段年平均地表水資源量分別比1956—2000年多年平均減少1.4%、增加1.6%和減少5.3%，水資源總量分別減少1.4%、增加1.5%和減少4.0%。

②以流域?yàn)閱卧C合考慮河流水系自身的水資源條件、生態(tài)環(huán)境用水要求以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)需水要求、水資源調(diào)控能力，確定了不同流域地表水可利用量及水資源可利用總量，用以控制流域水資源開(kāi)發(fā)利用的總體程度，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水的關(guān)系。全國(guó)地表水可利用量為7524億m3，地表水可利用率（流域地表水資源可利用量占其地表水資源量的百分比）為28%；其中北方地區(qū)為1924億m3，地表水可利用率為44%；南方地區(qū)為5600億m3，地表水可利用率為25%。全國(guó)水資源可利用總量為8140億m3，水資源可利用率（流域水資源可利用總量占其水資源總量的百分比）為29%；其中北方地區(qū)水資源可利用總量為2540億m3，水資源可利用率為48%；南方地區(qū)為5600億m3，水資源可利用率為25%。

③根據(jù)對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)中水循環(huán)過(guò)程分析，提出了生態(tài)用水體系及分類，包括天然生態(tài)系統(tǒng)、河湖生態(tài)系統(tǒng)、地下水生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)環(huán)境建設(shè)用水等。基于水循環(huán)過(guò)程以及天然生態(tài)系統(tǒng)、河湖生態(tài)系統(tǒng)、地下水生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)環(huán)境建設(shè)用水關(guān)系分析，從水資源開(kāi)發(fā)利用角度提出了合理確定不同地區(qū)不同類型生態(tài)環(huán)境用水的整套標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)控目標(biāo)與準(zhǔn)則，包括河流主要控制節(jié)點(diǎn)和水資源分區(qū)的基本生態(tài)環(huán)境用水量的總量控制和過(guò)程控制標(biāo)準(zhǔn)，以及生態(tài)環(huán)境總用水量控制標(biāo)準(zhǔn)，為未來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)和生態(tài)文明建設(shè)提供支撐和依據(jù)。不同類型河流生態(tài)環(huán)境基本用水量和總用水量占多年平均地表水資源量的比例，大江大河：北方15%～20%和40%～55%，南方 20%～35%和 65%～80%；中小河流：北方10%～20%和 40%～50%，南方 15%～30%和 60%～75%；西北干旱區(qū)內(nèi)陸河45～55%；青藏高原內(nèi)陸河大于60%和80%。

④建立了水資源合理開(kāi)發(fā)與用水總量控制性指標(biāo)，明確了水資源開(kāi)發(fā)過(guò)度地區(qū)擠占生態(tài)環(huán)境用水和超采地下水的退減方案。明確2030年全國(guó)用水總量控制在7000億m3以內(nèi)，河道外配置消耗水量控制在4610億m3，對(duì)于現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)利用過(guò)度和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的河流，如海河、黃河、遼河、淮河等河流水系，以及西北地區(qū)的河西內(nèi)陸河和新疆內(nèi)陸河等，逐步退還經(jīng)濟(jì)社會(huì)擠占的132億m3河流生態(tài)環(huán)境用水和不合理開(kāi)采地下水215億m3，恢復(fù)河流和地下水生態(tài)環(huán)境。

⑤系統(tǒng)分析水資源節(jié)約高效利用的潛力和需求調(diào)控的機(jī)理，提出了全國(guó)、各流域水系和各區(qū)域水資源高效利用的控制性指標(biāo)閾值和調(diào)控準(zhǔn)則，建立了各地區(qū)用水效率控制紅線。通過(guò)充分研究論證，提出2020年、2030年我國(guó)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量要分別比現(xiàn)狀降低55%和73%，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高到0.55和0.60以上。

⑥以水功能區(qū)為基本單元，形成了整套的全國(guó)、流域和區(qū)域的主要污染物入河控制總量與排放控制總量指標(biāo)及相應(yīng)的調(diào)控技術(shù)。全國(guó)點(diǎn)源主要污染物COD、氨氮的入河量應(yīng)分別控制在573.3萬(wàn)t/a和46.1萬(wàn)t/a。面源主要污染物COD、氨氮的入河量應(yīng)分別控制在503.7萬(wàn)t/a和氨氮42.5萬(wàn)t/a。面源造成的總磷和總氮入河量分別應(yīng)比現(xiàn)狀減少40%以上。

⑦以流域?yàn)閱卧?，以采取?qiáng)化節(jié)水措施的水資源供需分析成果為基礎(chǔ)，按照水資源可利用量對(duì)河道外用水消耗實(shí)施總量控制，按照河流生態(tài)環(huán)境用水要求進(jìn)行斷面水量控制，按照節(jié)水型社會(huì)建設(shè)要求進(jìn)行用水定額控制，按照資源循環(huán)利用的要求嚴(yán)格控制新鮮淡水的取用量，按照水功能區(qū)納污能力進(jìn)行入河排污量總量控制，對(duì)我國(guó)水資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之間、不同水源之間、不同用水行業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間以及區(qū)域之間進(jìn)行了合理調(diào)配。2030年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)配置水資源總量比例分別為17%和83%，本地地表水、地下水、跨流域調(diào)水、其他水源水量的配置水量比例依次為78%、13%、7%和2%，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活和生態(tài)環(huán)境配置水量比例依次為57%、24%、15%和4%，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的配置水量比例分別為37%和63%，東、中、西部和東北地區(qū)配置比例依次為33%、24%、33%和10%。

⑧明確了未來(lái)各流域和各地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用模式、水資源配置工程建設(shè)規(guī)模和方案。2030年全國(guó)新增供水能力1200億m3，其中約1/3用于退減和置換目前擠占的河湖生態(tài)環(huán)境用水、超采地下水及發(fā)揮生態(tài)作用。