加強河湖管理 維護河湖健康——訪水利部建設與管理司司長孫繼昌

近年，一些地方違法圍墾水面、侵占河湖，非法占用河道岸線和違規(guī)采砂等涉河違法行為頻頻發(fā)生，嚴重影響了河勢穩(wěn)定，危害了防洪、灌溉、供水、生態(tài)、航運等涉水社會公共安全，對水資源的可持續(xù)利用和河湖健康生命造成嚴重威脅。2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確提出，在“十二五”期間要基本建成河湖健康保障體系，進一步加強河湖管理，嚴禁建設項目非法侵占河湖水域。水利部陳雷部長在2011年全國水利建設與管理工作會議上提出要繼續(xù)加大河湖水域岸線監(jiān)管力度。面對新形勢、新任務和新要求，如何加強河湖管理，維護河勢穩(wěn)定，確保河湖健康，就此問題，日前記者專訪了水利部建設與管理司司長孫繼昌。

中國水利：加強河湖管理，維護河勢穩(wěn)定，確保河湖健康，是水利部門的一項重要職責。請您談談當前河湖管理面臨的形勢及存在的主要問題。水利部在加強河湖管理方面開展了哪些主要工作？取得了怎樣成效？

孫繼昌：河湖作為水資源的載體，具有重要的自然功能、經(jīng)濟功能和社會功能，是人類社會生存和發(fā)展不可替代的基礎性自然資源，是自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是構筑防洪保安體系的重要屏障，是改善區(qū)域環(huán)境、合理配置水資源、維系生態(tài)平衡的核心要素，更是開展各項水利工作的立足之本。河湖地區(qū)是人類經(jīng)濟和社會活動的密集區(qū)域。自古以來，人類擇水而居，河湖與人類生存和發(fā)展密切相關，為人類文明的傳承和歷史發(fā)展作出了巨大貢獻。但是，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人水爭地的矛盾日益突出，非法侵占水域岸線、亂采濫挖河道砂石、違規(guī)超標排放污水等違法違規(guī)事件不斷發(fā)生，引起了社會和媒體的高度關注，對此，黨中央、國務院和水利部領導高度重視。切實加強河湖管理，維護河湖健康生命，實現(xiàn)河湖資源永續(xù)利用，是水利工作的重點，也是河湖管理者的首要職責。

近年，水利部通過強化制度建設與注重規(guī)劃編制相結合，加強日常巡查與專項整治相結合，嚴格依法查處與狠抓源頭治理相結合，教育引導與建立長效機制相結合，采取一系列“組合拳”式的措施，不斷加強河湖管理并取得初步成效。

一是法規(guī)建設不斷加強。1988年國務院頒布《河道管理條例》以來，各流域機構和各級水行政主管部門認真履行職責，依法管河工作逐步加強。各地根據(jù)實際，相繼出臺了《河道管理條例》實施辦法，制定和完善與河湖管理相關的水域岸線管理、河道采砂管理等辦法或規(guī)定，不斷規(guī)范和強化河道管理，約束河道采砂和涉河行為，為河道管理提供了法規(guī)制度保障。目前，水利部正在開展《河道管理條例》修訂、“河道采砂管理條例”制訂和中小河流管護、水域岸線占用補償?shù)绒k法的研究制定工作。

二是規(guī)劃編制全面展開。對河湖管理進行依法、科學規(guī)劃，是加強河湖管理的重要基礎。最近，水利部剛剛批復了長江中下游干流河道采砂規(guī)劃，已經(jīng)組織初步完成了全國江河重要河道采砂管理規(guī)劃和全國重點河道（湖泊）岸線利用管理規(guī)劃。同時，積極開展加強河湖管理的對策和政策研究，水利部把“新時期湖泊管理”列為2010年水利重大課題，目前研究已經(jīng)形成初步成果；自2009年開始，開展對河道管理的規(guī)范化研究工作，為科學管理河湖提供理論支持。

三是審批管理逐步規(guī)范。建立了流域機構河道管理范圍內(nèi)建設項目審查及通報制度，加強對建設項目占用河道管理范圍內(nèi)水利設施、水域和補償制度研究，涉河建設項目管理及審查日趨規(guī)范。長江干流河道全面實施了河道采砂論證和許可管理，并采取競爭方式公開出讓，河道采砂管理更加公開、透明、科學。2011年，為加快京滬高鐵跨河防洪影響工程建設，水利部與鐵道部建立了部際聯(lián)合檢查督導機制，在短時間內(nèi)完成了沿線249項跨河橋梁的建設方案審查和防洪影響工程實施工作，確保京滬高鐵如期建成和防洪安全。

四是日常監(jiān)管不斷強化。2010年4月，水利部印發(fā)了《關于加強河道采砂管理確保防洪安全的通知》，5月印發(fā)了 《關于開展河道采砂管理執(zhí)法檢查的通知》；2011年8月，印發(fā)了 《關于開展河湖管理執(zhí)法檢查的通知》，集中在全國范圍內(nèi)組織開展河湖管理和采砂管理執(zhí)法大檢查，通過一系列集中執(zhí)法檢查進一步遏制和打擊非法侵占河湖水域岸線、非法采砂等行為，推動河湖管理長效機制建設，保障社會公共安全，維護河湖健康。

五是集中開展專項整治。針對各流域?qū)嶋H，有重點地集中開展專項整治。在長江干流，2010年6—9月，水利部聯(lián)合交通運輸部組織開展了長江干流涉砂船舶專項整治與執(zhí)法行動，并將2011年定為長江“涉砂船舶治理年”，通過狠抓源頭治理，遏制非法采砂行為，使長江河道采砂處于總體可控狀態(tài)；在淮河流域，2011年7—11月，水利部組織安徽、江蘇、山東、河南四省集中4個月時間開展了淮河流域河道采砂專項整治行動；在黃河流域，針對審計署審計中反映的黃河灘區(qū)24個違規(guī)建設項目違規(guī)占用黃河河道問題，水利部派出4個檢查組分赴黃河流域七省（自治區(qū)）進行集中檢查和督促整改，同時集中開展了黃河河道采砂專項整治行動。對媒體反映和群眾舉報的涉河違法事件及時調(diào)查處置，有效打擊了違法行為。

六是合作機制不斷深化。建立合作機制，加強部門聯(lián)合，形成監(jiān)管合力，是加強河湖管理的一種非常有效的形式。2007年，水利部聯(lián)合交通部、安監(jiān)總局在全國范圍內(nèi)集中兩個月時間組織開展了河道采砂專項整治行動，打擊成效顯著。2009年4月，水利部、交通運輸部共同簽署了《加強長江河道采砂管理合作備忘錄》，把多年來兩部密切協(xié)作的成果以合作機制形式固定下來，使兩部合作有制度、有目標、有行動、有效果，2011年兩部共同成功召開了長江河道采砂管理工作會議，為進一步加強長江河道采砂管理，深化兩部合作內(nèi)容，為維護健康長江奠定了基礎。2011年，水利部又與鐵道部簽訂了合作備忘錄，把涉河建設項目管理列為合作重點之一。目前，水利部正在與國土資源部進行溝通協(xié)調(diào)，希望通過兩部合作，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，共同打擊非法河道采砂，促進全國河道采砂管理依法、科學、有序。

中國水利：河道非法采砂、涉河建設項目違法亂建等，近年一直是社會高度關注的焦點問題。您認為為什么這些問題受到了關注？當前河湖管理方面主要面臨哪些挑戰(zhàn)？

孫繼昌：盡管我們采取了各種措施，不斷加強對河湖的管理，但由于人口增長和經(jīng)濟發(fā)展的壓力，人類經(jīng)濟社會活動對河湖的侵害正在日益加重。國家對18億畝（1.2億hm2）土地紅線的劃定，土地審批難度加大和征地費用上升，以及河湖水域岸線成為房地產(chǎn)開發(fā)的黃金寶地，在一些地方擠占河道、圍墾湖泊、非法采砂、無序開發(fā)的現(xiàn)象仍屢見不鮮甚至日趨加劇，河湖的功能和作用在不斷降低，健康生命正在受到威脅和破壞，我國河湖開發(fā)、治理和保護正面臨嚴峻挑戰(zhàn)。目前，河湖管理已經(jīng)成為社會關注的一個焦點，也成為當前水利社會管理工作中的一個重要方面。

一是河湖水面萎縮。造成河湖水面萎縮和河湖消亡的原因是多方面的，有氣候變化的影響，有經(jīng)過長期運行后泥沙淤積的加重，但當前最主要的還是不合理人類活動的影響，導致河湖被非法圍墾擠占、過度開發(fā)利用、水域大量減少、調(diào)蓄功能弱化。近期，媒體對非法侵占河湖的事件不斷曝光，像云南風光秀麗的洱海情人湖被非法填占事件，湖北恩施居民有在河道中建設七層居民樓事件，黃岡市團風縣總路嘴河上非法建起商業(yè)房導致“河道變商街”事件，四川三臺縣和云南馬龍縣商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)擠占河道事件等。前不久，審計署審計公報反映黃河沿線七省 （自治區(qū)）24個建設項目違規(guī)占用黃河河道933.33hm2。這些非法侵占行為，導致河湖水域嚴重減少甚至消失。2011年《中國水利發(fā)展報告》提出，與20世紀50年代相比，僅湖泊面積大于1 km2的湖泊總面積減少了14 850 km2，約占20世紀50年代湖泊面積的15%。發(fā)生萎縮的湖泊中，干涸湖泊417個，干涸面積5 280 km2，占湖泊萎縮總面積的36%，淡水湖泊萎縮面積占萎縮總面積的82%。

二是水質(zhì)不容樂觀。由于人類活動排放的大量營養(yǎng)物質(zhì)，導致河湖污染，水質(zhì)下降，有些河湖水體功能喪失，部分河湖生態(tài)功能退化，個別地方甚至影響到了城鄉(xiāng)供水安全。根據(jù)2011年全國地表水資源質(zhì)量狀況月報分析，9月水利部監(jiān)測和評價的1090個江河湖庫重點水質(zhì)斷面中，Ⅰ類水占評價斷面的3.5%，Ⅱ類水占到30.3%，Ⅲ類水占了29.7%，Ⅳ類水占了15.8%，Ⅴ類水占了8.3%，劣Ⅴ類水占12.5%。其中156個湖泊水庫斷面中，Ⅳ～Ⅴ類斷面43個，占27.6%；劣Ⅴ類斷面22個，占14.1%。云南省的滇池營養(yǎng)狀態(tài)為中度富營養(yǎng)水平，河湖水質(zhì)仍不容樂觀。

三是生態(tài)功能退化。無序開發(fā)肢解河流水動力的連續(xù)性，導致河道自身動力功能喪失，一些河流被“跑馬圈地”，大量“四無電站”上馬建設，流動的河流被一節(jié)節(jié)攔腰斬斷；一些河流因上游引水和攔蓄，下游河道脫流，有的已經(jīng)成了季節(jié)河或干河，有的已多年未見水流；有的湖泊和濕地因入湖水量減少，水質(zhì)咸化，湖面萎縮，甚至干涸、消亡，乃至形成荒漠。河湖的生態(tài)、環(huán)境和生物多樣性受到極大損害。湖泊圍網(wǎng)養(yǎng)殖泛濫，許多河湖的圍網(wǎng)養(yǎng)殖已遠遠超出其本身所能容納的能力，水生態(tài)系統(tǒng)被破壞，人工大量投放餌料又加速了湖泊的富營養(yǎng)化過程，藍藻水華開始出現(xiàn)。2007年，太湖的藍藻水華大面積暴發(fā)，造成水源供水危機和環(huán)境災難，其經(jīng)濟損失和社會影響重大。

四是防洪隱患突出。有的地方河道被侵占，湖泊被圍墾，特別是個別地方還“填排澇湖，造高爾夫”，“水庫邊上造別墅”，“水路變馬路”，最直接的后果是河湖行蓄洪能力被抵消、蠶食，導致洪水位逐步抬高，降低河湖的防洪能力，加大防洪風險。近年，有的地方山區(qū)河流暴發(fā)大洪水，水位遠遠超出以往流量下的值，原因之一就是河道被嚴重侵占。目前，由于經(jīng)濟建設對砂石需求量的不斷增大，受采砂高額利潤的驅(qū)使，非法河道采砂成為影響河勢穩(wěn)定和防洪安全的一大隱患，有的河道被采挖得千瘡百孔，造成水流紊亂，嚴重影響河勢穩(wěn)定，影響防洪和通航安全，影響堤防和沿岸橋梁等基礎設施安全。

分析產(chǎn)生上述4個方面問題的主要原因，客觀上，一是河湖水域和岸線具有優(yōu)越的水資源和地理條件，具有優(yōu)美的自然風光和良好的生態(tài)環(huán)境，往往成為商業(yè)競相開發(fā)的“黃金地帶”；二是岸線、水域、水能和砂石資源的低成本開發(fā)利用和高利潤的驅(qū)使，導致非法、無序開發(fā)屢禁不止；三是大量基礎設施建設需占用大量土地，而全國土地的強化管理和審批，“高壓線”碰不得，使一些地方打起了侵占河、湖、溝、塘的主意；四是對河湖生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性估計不足，污染超過其承載能力；五是管理法規(guī)制度有待進一步完善和強化。主觀上，一是缺乏河湖資源意識，不注意對河湖資源的節(jié)約和保護；二是缺乏對河湖功能和作用的認識，不遵循自然規(guī)律辦事；三是缺乏法律意識，對河湖進行非法圍墾侵占；四是缺乏長遠觀念和大局意識，僅從一地一己私利出發(fā)，急功近利，違規(guī)開發(fā)，過度索取，地方裁量權過大致使非法侵占“合法化”；五是一些地方重視不夠，監(jiān)管乏力。

河湖是水資源的載體，河湖消失，水將不存。大約80多年前，魯迅先生就預言：林木伐盡，水澤湮枯，將來的一滴水，將和血液等價。因此，破壞河湖資源的發(fā)展必將是“失血的發(fā)展”。

中國水利：建立河湖管理長效機制是河湖管理的終極目標。您認為針對這些問題，水利部今后應采取哪些措施來建立和完善河湖管理的長效機制？

孫繼昌：加強河湖管理是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的必然要求，是保障群眾生命安全的必然要求，是加強水利社會管理的必然要求，是確保河湖健康生態(tài)功能的必然要求。2011年中央1號文件和中央水利工作會議提出，在“十二五”期間要基本建成河湖健康保障體系，要加強河湖管理，嚴禁建設項目非法侵占河湖水域。新時期加強河湖管理面臨難得機遇。作為河湖主管部門，我們必須進一步明確工作目標，理清工作思路，采取有效措施，切實維護河湖健康生命。

新時期加強河湖管理的總體要求是：以科學發(fā)展觀為指導，牢固樹立以人為本、人與自然和諧的理念，堅持預防保護、綜合治理、生態(tài)修復相結合，科學合理開發(fā)利用河湖資源，依法嚴格規(guī)范和約束人類不合理活動，堅決遏制河湖萎縮和退化趨勢，全面保護和改善河湖生態(tài)系統(tǒng)，努力做到河湖不萎縮、功能不衰退、污染不超標、生態(tài)不惡化，實現(xiàn)河暢其流、水復其動、湖還其清，永葆河湖健康，永續(xù)為人類造福。

目前，河湖管理工作盡管已采取了前述對策，但還需進一步加強，以促進人水和諧，維護河湖健康生命，做到意識要超前，監(jiān)管要有力，執(zhí)法要堅決，打擊不手軟，保護要到位。下一步重點做好以下8個方面的工作：

一是加強規(guī)劃，實行科學管理。重點抓好河湖管理各項規(guī)劃的編制和修訂，加強規(guī)劃治導線劃定，合理確定不同區(qū)域、不同河流、不同河段的功能定位，以規(guī)劃來指導河湖管理。通過合理規(guī)劃嚴格限制對水域、岸線和灘涂的侵占，防止濫采亂挖河道砂石，做到既促進合理利用、服務經(jīng)濟社會發(fā)展，又保持河湖良好的自然特征，實現(xiàn)人水和諧相處。下一步將抓緊完成全國江河重要河道采砂管理規(guī)劃，為采砂監(jiān)管提供科學依據(jù)；加快編制完成全國河道（湖泊）岸線利用與管理規(guī)劃，保障河道（湖泊）岸線資源的有效保護、科學開發(fā)、高效利用。在大規(guī)模中小河流治理中，堅持因地制宜，合理規(guī)劃。既要確保防洪安全需要，又要遵循河道自然規(guī)律，考慮河流的自然屬性和生態(tài)功能，河道治理堅持宜彎則彎，宜灘則灘，宜寬則寬，防止隨意侵占河道和裁彎取直，破壞河道自然形態(tài)和河道功能。積極推進河湖水系連通，通過有效措施，促進水體流動，實現(xiàn)以動治靜、以清釋污、以豐補枯、改善水質(zhì)的目標。

二是完善法規(guī)，加強依法管理。河湖管理必須依法行政，依法行政首先要完善法規(guī)。現(xiàn)行的河道管理條例是1988年頒布的，其后水法進行了修訂，防洪法、行政許可法、行政強制法頒布實施，河道管理條例部分內(nèi)容已不能完全適應當前河道管理的實際需要，同時全國河道采砂管理沒有國家層面的法規(guī)做保障，亟須修訂河道管理條例、制定河道采砂管理條例和中小河流管理辦法等，避免出現(xiàn)因法律缺位或操作性不強，造成行政不作為和執(zhí)法難的問題。積極推進水利工程確權劃界工作，根據(jù)有關法規(guī)要求劃定管理范圍和保護范圍，向社會公告并設立標志，為依法管理提供基礎保障。

三是嚴格審批，強化源頭管理。重點是嚴格規(guī)范涉河水事行為，嚴格河道采砂許可制度，嚴格水工程建設規(guī)劃同意書制度，嚴格河道管理范圍內(nèi)建設項目審批制度，堅決查處不履行審批手續(xù)和不按批準要求從事的水事違法違規(guī)行為。同時要強化分級負責，嚴格審查，嚴格把關，嚴格審批，堅持公正、公平、公開，堅決杜絕審批許可的隨意性，嚴厲查處“暗箱操作”行為。逐步建立健全建設項目占用水利設施和水域補償制度，以市場手段遏制水域的無序占用，切實保障河湖資源的有效保護和合理利用。

四是強化巡查，注重日常管理。指導各地建立日常巡查制度，建立多層次、廣范圍、反饋及時的監(jiān)管體系，加強日常巡查密度，加大現(xiàn)場監(jiān)管力度。重點是加強對重要江河、重點河段、重要區(qū)域和重要時段的巡查，對河道違法違規(guī)行為堅持抓源頭、抓苗頭，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。加大執(zhí)法力度，嚴格執(zhí)法程序，嚴肅查處違規(guī)建設項目，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，處罰一起，絕不手軟，以儆效尤。繼續(xù)加大對違法違規(guī)涉河項目建設、河道采砂、排污等社會焦點和熱點事件的查處力度，保持高壓嚴打態(tài)勢，做到總體可控。

五是專項整治，嚴格執(zhí)法管理。針對突出的重點難點問題，適時開展專項執(zhí)法和整治行動，擴大執(zhí)法影響力，提高執(zhí)法效果。加強跨部門執(zhí)法協(xié)作，定期或不定期聯(lián)合執(zhí)法，形成執(zhí)法合力，嚴厲打擊違法涉河水事行為，杜絕亂采、亂挖、亂堆、亂建等現(xiàn)象。繼續(xù)保持對涉河違法行為的高壓嚴打態(tài)勢，在對長江、淮河、黃河流域河道采砂專項整治和全國河湖執(zhí)法檢查的基礎上，對重點地區(qū)、重要時段、敏感水域，尤其是省際邊界水域要定期開展聯(lián)合整治和專項打擊行動。同時加強對中小河流的建設與管理，堅決杜絕借河流治理侵占河道的行為。

六是創(chuàng)新機制，探索長效管理。進一步加強部門合作，積極探索多部門協(xié)作共推機制，重點加強水利部與交通運輸部、鐵道部、國土資源部等部門的合作，充分發(fā)揮各相關部門行政監(jiān)管效力，形成涉河行為的監(jiān)管和打擊合力；進一步通過深化改革，建立健全河湖管護機制，使河湖有明確的管理單位，有明確的責任主體，有完善的管護機制，有一定的管理人員和管護經(jīng)費；進一步建立監(jiān)督檢查和考核機制，加強目標責任制管理，落實監(jiān)督管理責任主體，強化現(xiàn)場監(jiān)督管理，同時積極探索推廣“河長制”等行之有效的管理模式。

七是強化手段，推進現(xiàn)代化管理。全國河湖點多面廣線長，和加強河湖管理的要求相比，目前基礎工作還很薄弱，需開展河湖普查，摸清河湖家底，掌握詳細情況，建立河湖管理信息系統(tǒng)，以適應河湖管理的需要。不斷完善管理手段，改進管理技術，提升管理效率和管理水平。著力完善系統(tǒng)化標準體系，推進規(guī)范化管理，提高管理信息化水平，推動河湖管理現(xiàn)代化管理能力的提升。目前有的地方管理力量還比較薄弱，要進一步加強能力建設，加強執(zhí)法裝備，強化執(zhí)法手段，不斷提高執(zhí)法能力，切實增強河湖管理的科學性、針對性和有效性。

八是營造氛圍，突出社會管理。河湖功能具有多樣性，河湖管理涉及部門多、行業(yè)多，難度很大，任務艱巨，責任重大，同時河湖管理具有廣泛的社會性和群眾性，是社會管理的重要領域之一。作為河湖管理者，要充分認識河湖管理嚴峻形勢和難得機遇，不斷創(chuàng)新水利社會管理方式方法，不斷提高依法治水和科學管水水平，多渠道地向社會廣泛宣傳，增強群眾保護河湖、依法建設的自覺性，引導人們自覺調(diào)整生產(chǎn)、生活方式，以河為伴，以河為友，給洪水以出路，還河流以生存空間。要充分發(fā)揮新聞媒體、社會輿論和廣大人民群眾的監(jiān)督作用，通過曝光、舉報等形式，為加強河湖管理和打擊違法違規(guī)水事行為創(chuàng)造有利條件。