建立健全基層水利服務(wù)體系

水利部副部長(zhǎng) 李國(guó)英

一、農(nóng)田水利在我國(guó)發(fā)展的必然性

人多水少、水資源時(shí)空分布不均，是我國(guó)的基本國(guó)情、水情。根據(jù)各地不同的降水特點(diǎn)，可將全國(guó)分為干旱半干旱、半濕潤(rùn)、濕潤(rùn)三大氣候區(qū)域。干旱半干旱區(qū)域包括西北內(nèi)陸和黃河上中游部分地區(qū)，面積占全國(guó)的53%，降水量少于400mm，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須進(jìn)行長(zhǎng)年灌溉。半濕潤(rùn)區(qū)域包括黃淮海地區(qū)和東北地區(qū)，面積占全國(guó)的15%，降水量為400～800 mm，由于這一地區(qū)降水時(shí)空變化十分劇烈，農(nóng)作物對(duì)灌溉的要求很不穩(wěn)定，要保持這一地區(qū)糧食穩(wěn)定生產(chǎn)，也必須要有灌溉措施的保障。濕潤(rùn)區(qū)域包括長(zhǎng)江中下游、華南地區(qū)及西南部分地區(qū)，面積占全國(guó)的32%，降水量一般在800 mm以上，這些地區(qū)是水稻主產(chǎn)區(qū)，雖然該區(qū)域降水量較大，但5—8月的降水量占到全年的60%以上，降水時(shí)間分布與水稻生長(zhǎng)周期不完全匹配，因此這一區(qū)域也要進(jìn)行補(bǔ)充灌溉。由此可見(jiàn)，要解決我國(guó)的糧食問(wèn)題，必須要重視和發(fā)展農(nóng)田灌溉。

正是基于上述認(rèn)識(shí)，農(nóng)田水利在我國(guó)歷史發(fā)展的進(jìn)程中一直成為治國(guó)安邦的重要手段，歷代治國(guó)者均對(duì)此給予了高度重視。從大禹治水時(shí)期的溝洫到商周時(shí)期的井田制，從春秋時(shí)期的芍陂到戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的智伯渠、都江堰，從秦漢時(shí)期的鄭國(guó)渠、坎兒井到隋唐時(shí)期的唐徠渠、它山堰，從宋元時(shí)期的木蘭陂、廣濟(jì)渠到明清時(shí)期的通濟(jì)堰、大清渠，從民國(guó)時(shí)期的涇惠渠、洛惠渠到新中國(guó)成立之后的人民勝利渠、淠史杭、位山、寶雞峽等灌區(qū)，自古至今，農(nóng)田水利建設(shè)與發(fā)展的腳步從未停歇。

新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家更是對(duì)農(nóng)田水利給予了高度重視，投入了大量人力、物力、財(cái)力，促進(jìn)農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展取得了歷史上任何一個(gè)時(shí)期都無(wú)法比擬的巨大成就。截至2010年年底，我國(guó)已建成大中小型水庫(kù)8.72萬(wàn)座，大中型泵站5萬(wàn)多處，大型灌區(qū)434處，中型灌區(qū)7 865處，小型農(nóng)田水利工程2000多萬(wàn)處。在這些水利工程的支持下，我國(guó)有效灌溉面積達(dá)到9.05億畝（0.603億hm2），居世界第一位，以占全國(guó)49%的耕地面積生產(chǎn)了全國(guó)75%的糧食和90%以上的經(jīng)濟(jì)作物，灌區(qū)平均單產(chǎn)是旱田的2.9倍。我國(guó)能夠以占世界6%的水資源、9%的耕地，解決了占世界21%人口的糧食問(wèn)題，農(nóng)田水利建設(shè)功不可沒(méi)。

二、農(nóng)田水利存在的兩個(gè)“最后一公里”問(wèn)題

我國(guó)廣大農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到空前解放和發(fā)展，糧食產(chǎn)量大幅度提高。但與此同時(shí)，農(nóng)村集體組織逐步退出農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理，以至于小型農(nóng)田水利工程建設(shè)、管理主體缺位。特別是2003年“兩工”（農(nóng)村義務(wù)工、勞動(dòng)積累工）制度的取消，農(nóng)民在農(nóng)田水利建設(shè)中的投勞籌資數(shù)量大幅度減少，農(nóng)田水利投入出現(xiàn)較大缺口。在上述生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生重大調(diào)整后，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入機(jī)制與管理體制對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的適應(yīng)性變革沒(méi)有及時(shí)跟上，造成了我國(guó)農(nóng)田水利當(dāng)前普遍存在兩個(gè)“最后一公里”問(wèn)題。

1.工程建設(shè)“最后一公里”問(wèn)題

小型農(nóng)田水利工程建設(shè)，過(guò)去一直靠土地集體所有制基礎(chǔ)上的集體動(dòng)員機(jī)制來(lái)完成，其主要途徑為社隊(duì)自籌及農(nóng)民群眾勞動(dòng)積累。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，這種集體性的社會(huì)資源動(dòng)員機(jī)制雖然減弱，但依然存在收取農(nóng)業(yè)稅基礎(chǔ)上的“鄉(xiāng)提留、村統(tǒng)籌”作為固定的小型農(nóng)田水利建設(shè)資金來(lái)源，并且從制度上仍然規(guī)定農(nóng)民有義務(wù)通過(guò)“兩工”來(lái)為小型農(nóng)田水利工程建設(shè)投勞。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在投工量最多的1998—1999年，農(nóng)民“兩工”投入達(dá)102億個(gè)工日。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，自2003年開(kāi)始，“兩工”基本取消，2005—2006年的冬春農(nóng)田水利建設(shè)中農(nóng)民投工量?jī)H有29億個(gè)工日，比1998—1999年投工高峰時(shí)減少了73億個(gè)工日。即便是按每個(gè)工日20元計(jì)算,年減少投入高達(dá)1 460億元。在這樣的機(jī)制下，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的替代投入機(jī)制一直沒(méi)有建立起來(lái)，因此，導(dǎo)致小型農(nóng)田水利工程年久失修、淤塞荒廢，在2009年、2010年北方冬麥區(qū)和西南地區(qū)遭遇特大干旱，迫切需要小型農(nóng)田水利工程發(fā)揮灌溉效益時(shí)，大部分灌區(qū)卻因灌溉渠系的“最后一公里”沒(méi)有打通，致使農(nóng)田抗旱工作受到嚴(yán)重影響。

2.工程管理“最后一公里”問(wèn)題

國(guó)家對(duì)灌區(qū)的管理機(jī)構(gòu)只設(shè)到支渠一級(jí)，斗渠以下為小型農(nóng)田水利工程，位于灌區(qū)渠系的末梢。小型農(nóng)田水利工程的所有權(quán)和使用權(quán)，過(guò)去一直隸屬于社隊(duì)集體。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，改變了原來(lái)社隊(duì)集體與農(nóng)戶的關(guān)系，社隊(duì)集體不再像過(guò)去那樣能夠?qū)⒎稚⒌霓r(nóng)戶整合到統(tǒng)一的計(jì)劃體制下，農(nóng)村社會(huì)組織沒(méi)有得到替代性的發(fā)育和成長(zhǎng)，農(nóng)民組織化程度不高，出現(xiàn)了農(nóng)田水利公共事務(wù)缺乏組織與管理的現(xiàn)象，農(nóng)田水利的公益性碰到了家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的個(gè)體性，雖然理論上仍可將小型農(nóng)田水利工程的所有權(quán)與使用權(quán)認(rèn)定為集體所有，但由于實(shí)際層面的集體缺位而使其權(quán)屬模糊不清，從而使小型農(nóng)田水利工程管理一度陷入“公地的悲劇”。小型農(nóng)田水利工程管理上的主體缺位，出現(xiàn)了“政府管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的問(wèn)題。由此，進(jìn)一步限制了小型農(nóng)田水利工程作用的發(fā)揮。

上述兩個(gè)問(wèn)題的存在，說(shuō)明農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也使其成為影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全的最大硬傷。因此，2011年中央1號(hào)文件明確提出要把水利作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。鑒于水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，中央1號(hào)文件要求其投入以政府為主導(dǎo)，加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入，發(fā)揮公共財(cái)政對(duì)水利發(fā)展的保障作用。在突出加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)的部署中，特別提出要加強(qiáng)灌區(qū)末級(jí)渠系建設(shè)和田間工程配套?？梢灶A(yù)料，在國(guó)家加大農(nóng)田水利投入后，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)“最后一公里”問(wèn)題有望得到解決。對(duì)小型農(nóng)田水利工程管理“最后一公里”問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)建立健全基層水利服務(wù)體系來(lái)解決。

三、基層水利服務(wù)體系建設(shè)的基本框架

基層水利服務(wù)體系，是為基層水利建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)和管理提供全方位服務(wù)的各種組織與機(jī)構(gòu)形成的有機(jī)整體，不是某一個(gè)組織或者某幾個(gè)機(jī)構(gòu)的代稱?；鶎铀?wù)體系至少應(yīng)包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容，或通俗稱之為“三駕馬車(chē)”。

“第一駕馬車(chē)”：基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)。它是以小流域、區(qū)域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元設(shè)置，作為縣級(jí)水行政主管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，是國(guó)家最基層的水利單位，在其轄區(qū)內(nèi)行使水行政職能，主要承擔(dān)水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣等公益性職能，其特性是政府職能的延伸，是基層水利服務(wù)體系的基礎(chǔ)力量。

建設(shè)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)是定性質(zhì)、職能、編制、隸屬關(guān)系。首先是明確公益性職能。多年來(lái)，基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)職責(zé)不清，公益性職能與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)混為一體，與管水單位合署辦公，與施工企業(yè)“兩塊牌子一套人馬”等現(xiàn)象比較普遍，既影響了水行政職能的發(fā)揮，也影響了政府給予的保障程度。2011年中央1號(hào)文件明確要求強(qiáng)化水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣等公益性職能，這是新形勢(shì)下基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的準(zhǔn)確定位，也是搞好基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的重要前提。在確定基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)職能時(shí)，應(yīng)把上述公益性職能固定下來(lái)，把可以由市場(chǎng)解決的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)分離出去，按市場(chǎng)方式運(yùn)作。其次是科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)。基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置要綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、水資源稟賦、轄區(qū)面積、水利及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)等因素來(lái)設(shè)置，在水利建設(shè)和管理任務(wù)較重的地區(qū)，可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元建立基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，其他地區(qū)可以以流域或區(qū)域?yàn)閱卧⒒鶎铀?wù)機(jī)構(gòu)。第三是理順隸屬關(guān)系?；鶎铀?wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)作為縣級(jí)水行政主管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，行使相應(yīng)的行政職能。要實(shí)行“條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制，縣級(jí)水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)人員調(diào)配和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，人員考評(píng)、晉升、調(diào)動(dòng)充分聽(tīng)取所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方的意見(jiàn)。這種隸屬關(guān)系，有利于縣級(jí)水行政主管部門(mén)統(tǒng)一調(diào)配基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政，力量分散，從而能更好地適應(yīng)當(dāng)前和今后一段時(shí)期大規(guī)模開(kāi)展農(nóng)村水利建設(shè)的要求，適應(yīng)農(nóng)村水利規(guī)?；?、專業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展的形勢(shì)。第四是合理核定編制。要綜合考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村水利設(shè)施數(shù)量、灌溉面積、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)等因素，按照專業(yè)、精干、效能的原則合理確定。要確保一線工作的水利專業(yè)技術(shù)人員比例及其專業(yè)性質(zhì)，保證其公益性職能的正確履行。

“第二駕馬車(chē)”：農(nóng)民用水合作組織。它是按照一定章程，由受益農(nóng)戶自愿組成自我服務(wù)的民間合作組織。它填補(bǔ)了農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程管理主體的缺位，是解決小型農(nóng)田水利設(shè)施的公共性與農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的個(gè)體性之間矛盾的有效途徑，也是農(nóng)村取消“兩工”后，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與小型農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理的重要途徑,借此可解決大量小型農(nóng)田水利工程有人用、無(wú)人管的問(wèn)題。

農(nóng)民用水合作組織是農(nóng)民群眾自主興辦和管理小型農(nóng)田水利工程設(shè)施的社會(huì)團(tuán)體，其特征主要是合作互助，主要從事受益區(qū)內(nèi)水量分配、水費(fèi)收取、水事秩序維護(hù)、水事糾紛調(diào)解，負(fù)責(zé)末級(jí)渠系的建設(shè)與管護(hù)等。多年的實(shí)踐證明，農(nóng)民用水合作組織在增強(qiáng)農(nóng)民民主管理意識(shí)、密切供用水雙方的關(guān)系、改善田間工程管理和維護(hù)狀況、改進(jìn)田間灌排服務(wù)水平、促進(jìn)節(jié)約用水、提高水費(fèi)收取率、減輕農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、保證農(nóng)民增收等方面取得了明顯成效。推進(jìn)農(nóng)民用水合作組織的發(fā)展和改革，深受地方政府、水利工程管理單位和農(nóng)民群眾的歡迎。對(duì)此，2005年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的 《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的意見(jiàn)》給予了明確支持，“鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等專業(yè)合作組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其在工程建設(shè)、使用維修、水費(fèi)計(jì)收等方面的作用”。為了扶持、鼓勵(lì)和規(guī)范農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，水利部、國(guó)家發(fā)展改革委、民政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)民用水合作組織建設(shè)的指導(dǎo)思想和基本原則、職責(zé)和任務(wù)、組建程序、運(yùn)作機(jī)制、能力建設(shè)、扶持政策等都提出了具體的指導(dǎo)意見(jiàn)。為統(tǒng)籌小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)、運(yùn)行與管理，應(yīng)進(jìn)一步采取切實(shí)有效的措施，加強(qiáng)和積極培育、支持農(nóng)民用水合作組織建設(shè)。

“第三駕馬車(chē)”：準(zhǔn)公益性專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍。因其服務(wù)對(duì)象是具有公益性的灌溉設(shè)施，所以它的服務(wù)不能是盈利性的，服務(wù)成本的付出應(yīng)享受?chē)?guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，如抗旱服務(wù)隊(duì)、噴灌微灌設(shè)施維修隊(duì)等。它是適應(yīng)農(nóng)村水利建設(shè)管理新形勢(shì)的要求，為農(nóng)民提供水利技術(shù)服務(wù)的專業(yè)化隊(duì)伍，包括專業(yè)設(shè)備提供、現(xiàn)場(chǎng)維修服務(wù)等，其特征主要是專業(yè)化和技術(shù)性服務(wù)，一般應(yīng)由縣水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)組建。

準(zhǔn)公益性專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍，作為向農(nóng)民群眾提供專業(yè)化技術(shù)服務(wù)的組織，適應(yīng)農(nóng)村水利規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)的必然要求，是農(nóng)村水利建設(shè)管理的重要技術(shù)服務(wù)力量。但專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)，除抗旱服務(wù)隊(duì)經(jīng)過(guò)幾年實(shí)踐逐步摸索出一套較為成熟的管理經(jīng)驗(yàn)外，其他都還在探索之中。胡錦濤總書(shū)記在中央水利工作會(huì)議上提出，要加大對(duì)防汛專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)、抗旱服務(wù)隊(duì)、水利科技推廣服務(wù)等專業(yè)服務(wù)組織的扶持力度。應(yīng)根據(jù)各地農(nóng)村水利建設(shè)管理的實(shí)際需求，積極探索、總結(jié)適應(yīng)本地特點(diǎn)的專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)管理模式，積極推進(jìn)準(zhǔn)公益性專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。

以上“三駕馬車(chē)”，相互聯(lián)系，互為補(bǔ)充，互相支撐，互不替代，共同解決農(nóng)田水利工程建設(shè)管理的“最后一公里”問(wèn)題。當(dāng)然，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，以“三駕馬車(chē)”為基本框架的基層水利服務(wù)體系還會(huì)不斷得到補(bǔ)充和完善。

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