解讀今年中央一號(hào)文件

宗平

1月29日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，是新世紀(jì)以來中央關(guān)注“三農(nóng)”的第8個(gè)一號(hào)文件，也是新中國成立62年來中央文件首次對(duì)水利工作進(jìn)行全面部署。

聚焦水利問題的背景和考慮

興水利、除水害歷來是治國安邦的大事。近年來頻繁發(fā)生嚴(yán)重水旱災(zāi)害，2007年淮河流域性大洪水，2008年南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害，2009年大范圍特大春旱，2010年西南地區(qū)特大干旱和多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)突發(fā)、頻發(fā)的洪水災(zāi)害，造成重大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，充分暴露出我國水利建設(shè)滯后的現(xiàn)狀。應(yīng)該說，水資源短缺、水利設(shè)施薄弱已成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾，是我國農(nóng)業(yè)最為薄弱的環(huán)節(jié)，也是影響國家糧食安全的最大硬傷。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，我國水利面臨的形勢(shì)更加嚴(yán)峻，我國要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，必須盡快消除水利的瓶頸制約。

2004年以來，黨的十七屆三中全會(huì)決定和7個(gè)中央一號(hào)文件已對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展作出了系統(tǒng)部署，“三農(nóng)”政策體系和制度框架已初步形成，今后要在不斷強(qiáng)化和完善現(xiàn)有政策的同時(shí)，有必要選取水利等影響全局的薄弱環(huán)節(jié)重大問題逐個(gè)加以突破。

水利改革發(fā)展的任務(wù)極為艱巨復(fù)雜，需要全黨全社會(huì)統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、形成治水合力，中央首次就水利專門出臺(tái)綜合性文件，是從黨和國家事業(yè)全局的高度全面部署水利改革發(fā)展任務(wù)的。

糧食安全的戰(zhàn)略保障

“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基?！币惶?hào)文件指出，水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)。

這次一號(hào)文件是第一次在我們黨的重要文件中鮮明提出水利“具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性”，首次提出“加快水利改革發(fā)展，不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全”。把水利的重要性提升至國家安全的高度，這是文件的突出亮點(diǎn)。

對(duì)水利的新戰(zhàn)略定位，不是就農(nóng)說農(nóng)、就水利說水利，定位準(zhǔn)了才能明確公共財(cái)政為什么要把水利作為投資重點(diǎn)，水利發(fā)展為何主要依靠公共財(cái)政。水利部部長陳雷說，這樣的定位，是對(duì)我國基本國情和基本水情的準(zhǔn)確把握，是我們黨對(duì)水利認(rèn)識(shí)的又一次重大飛躍。

2010年我國糧食產(chǎn)量達(dá)到10982公斤，實(shí)現(xiàn)新中國成立以來首次糧食產(chǎn)量“七連增”。總體而言，我國糧食總產(chǎn)量略大于消費(fèi)量，但在品種和地區(qū)分布上仍存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡。大興農(nóng)田水利建設(shè)，有利于增加灌溉面積，增加播種面積，提高糧食產(chǎn)量。特別是從上世紀(jì)90年代開始，我國糧食產(chǎn)區(qū)中心分布就已經(jīng)從南方轉(zhuǎn)移到了北方，但新興糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)田水利又沒有及時(shí)跟上，加強(qiáng)這些地方的農(nóng)田水利建設(shè)，將為我國糧食安全提供更加可靠的保障。

“生產(chǎn)1斤小麥，需要耗水1000斤?！敝醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文說，在我國三大作物中，即使是小麥這樣耗水最少的品種，至少要灌水4次，每次每畝約需水100立方米，而其平均畝產(chǎn)只有400公斤?！帮@然，要確保糧食安全，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供足夠的水源，至關(guān)重要?！?/p>

政策和制度上的新突破

這次中央一號(hào)文件制定和出臺(tái)了一系列加快水利改革發(fā)展的新政策、新舉措，特別是在強(qiáng)化水利投入、管理和改革等方面有很多新亮點(diǎn)和新突破。

一是在水利投入機(jī)制上有新突破。文件提出，要建立水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制，進(jìn)一步提高水利建設(shè)資金在國家固定資產(chǎn)投資中的比重，大幅度增加中央和地方財(cái)政專項(xiàng)水利資金，從土地出讓收益中提取10％用于農(nóng)田水利建設(shè)，進(jìn)一步完善水利建設(shè)基金，加強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)的金融支持，多渠道籌集資金，力爭(zhēng)今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍。陳錫文說，2010年我國水利投資是2000億元，高出一倍就是4000億元，未來10年的水利投資將達(dá)到4萬億元。按照目前財(cái)政收入的增長態(tài)勢(shì)，只要統(tǒng)一加快水利改革思想認(rèn)識(shí)，未來實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)是可以達(dá)到的。

二是在水資源管理制度上有新突破。文件鮮明提出，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污1條紅線。同時(shí)為守住“三條紅線”，制定了一系列剛性要求和硬措施，如建立水資源管理責(zé)任和考核制度，把水資源管理納入縣級(jí)以上地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核體系；對(duì)取用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水等。

三是在水利體制機(jī)制上有新突破。針對(duì)水利又好又快發(fā)展的深層次制約，文件重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了4個(gè)方面的體制機(jī)制創(chuàng)新：在完善水資源管理體制方面，提出要強(qiáng)化城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理，完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度，進(jìn)一步完善水資源保護(hù)和水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制；在水利工程建設(shè)和管理體制改革方面，提出要落實(shí)好公益性、準(zhǔn)公益性水管單位基本支出和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，落實(shí)小型水利工程管護(hù)主體和責(zé)任，健全良性運(yùn)行機(jī)制；在健全基層水利服務(wù)體系方面，提出要健全基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，按規(guī)定核定人員編制，經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算；在水價(jià)改革方面，提出要逐步實(shí)行工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水超額累進(jìn)加價(jià)制度，穩(wěn)步推行城市居民生活用水階梯式水價(jià)制度，探索實(shí)行農(nóng)民定額內(nèi)用水享受優(yōu)惠水價(jià)、超定額用水累進(jìn)加價(jià)的辦法。

這些重大舉措，是對(duì)各地水利實(shí)踐探索的總結(jié)升華，是對(duì)過去水利扶持政策的集成發(fā)展，是對(duì)水利發(fā)展體制機(jī)制的完善創(chuàng)新，針對(duì)性強(qiáng)，覆蓋面廣，含金量高。

民生水利的著力點(diǎn)

中央一號(hào)文件提出，要大力發(fā)展民生水利。陳雷指出，水利既是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，也是群眾生產(chǎn)生活的基本條件。因此，水利發(fā)展必須做到保增長和保民生的內(nèi)在統(tǒng)一。過去，一些地方片面強(qiáng)調(diào)保增長，重骨干輕配套，重建設(shè)輕管理，涉及群眾切身利益的中小水利工程投入嚴(yán)重不足，建設(shè)嚴(yán)重滯后，長期老化失修，效益明顯衰減，人民群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈。大力發(fā)展民生水利，就是要堅(jiān)持民生優(yōu)先，著力解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的水利問題，讓人民群眾從水利改革發(fā)展中得到更多實(shí)惠。

民生水利發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、系統(tǒng)的、長期的過程。按照中央一號(hào)文件的部署，今后一個(gè)時(shí)期，我們要從五個(gè)方面著力解決問題最突出、矛盾最集中、群眾要求最緊迫的水利問題，增強(qiáng)民生水利保障能力，使水利更好地惠及民生，更好造福人民群眾。一是著力做好中小河流治理、病險(xiǎn)水庫水閘除險(xiǎn)加固、山洪災(zāi)害防治、蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)等直接關(guān)系人民群眾生命安全的民生水利問題。二是著力做好農(nóng)村飲水安全建設(shè)、抗旱水源工程建設(shè)、水電新農(nóng)村電氣化縣建設(shè)、小水電代燃料等直接關(guān)系人民群眾生活保障的民生水利問題。j是著力做好灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)、節(jié)水灌溉、牧區(qū)水利、坡耕地綜合整治等直接關(guān)系人民群眾生產(chǎn)發(fā)展的民生水利問題。四是著力做好水土保持、水資源保護(hù)、城鄉(xiāng)河湖溝塘整治等直接關(guān)系城鄉(xiāng)人居環(huán)境的民生水利問題。五是著力做好蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償、大中型水庫移民安置和后期扶持、水價(jià)改革等直接關(guān)系人民群眾合法權(quán)益的民生水利問題。

今年水利建設(shè)的任務(wù)和目標(biāo)

去年底閉幕的中央農(nóng)村工作會(huì)議對(duì)2011年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作提出4句話28個(gè)字的總體要求中，“大興水利強(qiáng)基礎(chǔ)”被列入“三農(nóng)”政策的首位，預(yù)示著“十二五”開局之年大規(guī)模的水利建設(shè)即將展開。

陳雷指出，2011年，我們將全面落實(shí)中央一號(hào)文件的部署，重點(diǎn)抓好五項(xiàng)水利建設(shè)：

一是著力抓好農(nóng)村水利建設(shè)。全年解決6000萬農(nóng)村人口飲水安全問題，確保完成30處以上大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，新啟動(dòng)一批小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，發(fā)展有效灌溉面積800萬畝，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，搞好農(nóng)村河道清淤疏浚及水環(huán)境整治，實(shí)現(xiàn)新增農(nóng)村水電裝機(jī)260萬千瓦。

二是抓緊防洪重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。加快中小河流近期治理步伐，完成小(1)型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固2010年開工項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)其他項(xiàng)目年內(nèi)全部開工建設(shè)，啟動(dòng)實(shí)施小(2)型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固規(guī)劃和全國大中型病險(xiǎn)水閘除險(xiǎn)加同規(guī)劃，啟動(dòng)600個(gè)縣的山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)。

三是加強(qiáng)西南抗旱能力建設(shè)。加快西南地區(qū)“潤滇”、“澤渝”、“興蜀”、“滋黔”一期工程建設(shè)步伐，加快實(shí)施中型水庫建設(shè)規(guī)劃，抓緊落實(shí)西南五省份重點(diǎn)水源工程近期建設(shè)規(guī)劃，因地制宜興修小微型蓄引提灌排工程，大力發(fā)展牧區(qū)水利，搞好集雨水窖工程建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)其他地區(qū)抗旱薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。

四是繼續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)工程建設(shè)。抓緊開工建設(shè)一批治淮重點(diǎn)項(xiàng)目，積極推進(jìn)太湖、洞庭湖、鄱陽湖綜合治理，加快建設(shè)一批骨干水庫工程，搞好重點(diǎn)蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)。

五是強(qiáng)化水土保持生態(tài)建設(shè)和水生態(tài)保護(hù)。力爭(zhēng)年內(nèi)完成水土流失綜合治理面積5萬平方公里，深入推進(jìn)石羊河等生態(tài)脆弱河流綜合治理，加快實(shí)施敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)工程，加強(qiáng)以青海“i江源”、新疆內(nèi)陸河流域、西藏等地區(qū)為重點(diǎn)的生態(tài)自然修復(fù)。

(作者系新華社記者)

責(zé)編木艮