新型地方政府合作模式研究
——以廣佛同城化為例

◎ 王達(dá)梅

新型地方政府合作模式研究
——以廣佛同城化為例

◎ 王達(dá)梅

廣佛同城化是一種新型的地方政府合作模式，不僅有助于推動(dòng)兩市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而且對(duì)中國(guó)區(qū)域一體化發(fā)展也將具有示范意義。鑒于當(dāng)前中國(guó)地方政府合作中存在著不少問(wèn)題，廣佛同城化要想走出現(xiàn)有合作模式的困境，一方面，必須要確定同城化合作的具體內(nèi)容，沒(méi)有合作內(nèi)容，同城化就是虛假的；另一方面，還必須構(gòu)建一套完整和有效的同城化合作機(jī)制，這是廣佛同城化的重中之重，如果沒(méi)有穩(wěn)定合作機(jī)制作保障，那么同城化合作將陷入空想之中。

廣佛同城化 合作內(nèi)容 合作機(jī)制

中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和地方政府合作正在如火如荼地展開(kāi)，如泛珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈等，但現(xiàn)實(shí)狀況是，口號(hào)喊得響，實(shí)際行動(dòng)卻比較少①，形式重于內(nèi)容，合作效果不顯著。在此背景下，廣州和佛山提出廣佛同城化合作模式，這種新型地方政府合作模式能否走出現(xiàn)有合作模式的困境，能否在合作制度上有突破性創(chuàng)新，能否產(chǎn)生出顯著的合作效果，成為人們關(guān)注的主要問(wèn)題。作為一種新型地方政府合作模式，廣佛同城化要想取得顯著效果，不僅要明確廣佛同城化的含義與合作內(nèi)容，同時(shí)還必須在合作機(jī)制上有所創(chuàng)新。

一、問(wèn)題提出

2009年廣東省兩會(huì)之后，廣佛同城化被提上廣州和佛山兩地政府的議事日程，成為廣佛兩地政府面臨的重要問(wèn)題之一。同城化合作是現(xiàn)有區(qū)域一體化和地方政府合作的延續(xù)和創(chuàng)新，但這是一種比較特殊的地方政府合作模式，如果能夠獲得成功，將會(huì)產(chǎn)生積極的意義。一方面，廣佛同城化的有效推進(jìn)有助于廣佛兩市優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共贏發(fā)展，提高兩市人民的福祉；另一方面，廣佛同城化是實(shí)現(xiàn)珠三角城市一體化的突破口，其有效推進(jìn)將為珠三角一體化做出示范。從更深一層的意義看，同城化作為一種特殊形式的地方政府合作模式和區(qū)域一體化模式，如果同城化合作取得成功，無(wú)疑為今后地方政府合作和區(qū)域一體化提供有益的經(jīng)驗(yàn)。因此，對(duì)于廣佛同城化，不能僅將其視為孤立事件，而應(yīng)該視為具有潛在推廣價(jià)值的地方政府合作嘗試。

“同城化”這個(gè)概念，或者說(shuō)這種地方政府間的合作模式，無(wú)論對(duì)于政府，還是學(xué)術(shù)界，都是一種新生事物。同城化合作最早并不是由廣州和佛山提出來(lái)的，在2006年12月6日深圳市發(fā)布《深圳2030城市發(fā)展策略》中首次提出港深“同城化”概念，緊接著，不少地方政府開(kāi)始倡導(dǎo)同城化合作模式，先后出現(xiàn)沈撫同城化、合淮同城化、太原榆次同城化、丹東東港同城化以及廣佛同城化等。雖然不少地方政府力推同城化合作模式，但同城化似乎并未吸引學(xué)術(shù)界的眼球。在CNKI上跨庫(kù)檢索關(guān)鍵詞“同城化”，從2006年初至2010年5月包括報(bào)紙、期刊在內(nèi)的文章加在一起約為50篇，最早一篇發(fā)表于2006年年初，所有期刊均為一般期刊。這說(shuō)明，同城化還不是中國(guó)學(xué)術(shù)界研究的主要問(wèn)題，同城化研究還比較薄弱。

盡管如此，已有研究還是取得了些許成果，主要包括四個(gè)方面：一是同城化的必要性、有利條件和不利因素。二是同城化的含義，基本上每位涉及同城化的研究人員都對(duì)同城化的概念作出解釋?zhuān)^為普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，同城化是城市間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的融合發(fā)展、一體化發(fā)展，市民共同分享發(fā)展成果。三是同城化的合作內(nèi)容，李明彩、王剛等（2007）認(rèn)為，同城化內(nèi)容主要包括城市規(guī)劃同城化、基礎(chǔ)設(shè)施同城化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展同城化、資源利用和環(huán)境保護(hù)同城化②。四是對(duì)同城化推進(jìn)的戰(zhàn)略和措施進(jìn)行了研究，王明友和姜林（2007）主張從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次推進(jìn)同城化：宏觀層面是指要制定相應(yīng)法規(guī)、構(gòu)建政府協(xié)調(diào)機(jī)制；中觀層面是指要發(fā)揮中介組織在同城化過(guò)程中的作用；微觀層面是指推進(jìn)市場(chǎng)體系建設(shè)，促進(jìn)市場(chǎng)一體化進(jìn)程，增強(qiáng)同城企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力③。

應(yīng)該說(shuō)，在缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)的情況下，能夠做出這些研究成果實(shí)屬不易。但也要看到，當(dāng)前關(guān)于同城化的研究還有很大的研究空間，有些問(wèn)題必須予以澄清。首先，對(duì)于同城化概念的理解，只注意到“同”，沒(méi)有注意到“異”。同城化畢竟是兩個(gè)或多個(gè)城市的同城化，而不是一個(gè)城市，因此要充分注意彼此之間的差異。其次，對(duì)于同城化的合作內(nèi)容，有些研究人員一下子將各種各樣的內(nèi)容都納入同城化的范圍，這不僅不現(xiàn)實(shí)和沒(méi)有意義，反而會(huì)阻礙同城化進(jìn)程。最后，對(duì)于推進(jìn)同城化的措施，尤其是同城化合作機(jī)制問(wèn)題，缺乏相應(yīng)的研究。雖然有些學(xué)者注意到構(gòu)建合作機(jī)制的重要性，但在論述時(shí)卻泛泛而談，沒(méi)有對(duì)合作機(jī)制展開(kāi)具體的分析。中國(guó)地方政府間的合作早已有之，但效果一直不佳，其重要原因之一就在于缺乏有效和穩(wěn)定的合作機(jī)制，泛珠三角洲、長(zhǎng)江三角洲、渤海灣經(jīng)濟(jì)圈合作中都存在著類(lèi)似的問(wèn)題④。穩(wěn)定有效的合作機(jī)制是地方政府合作的基本保障，“沒(méi)有完善的組織機(jī)構(gòu)和組織形式，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的深入發(fā)展沒(méi)有保障”⑤。因此，切實(shí)推進(jìn)廣佛同城化而不是停留在口號(hào)上，關(guān)鍵在于建立行之有效的合作機(jī)制。

二、廣佛同城化的概念與合作內(nèi)容

鑒于當(dāng)前學(xué)界對(duì)同城化的含義與合作內(nèi)容的認(rèn)識(shí)存在著一定的偏差，因此在探討廣佛同城化合作機(jī)制之前，先談?wù)勅绾握J(rèn)識(shí)廣佛同城化。這是個(gè)基本的理論問(wèn)題，只有解決好這個(gè)問(wèn)題，才能為構(gòu)建廣佛同城化合作機(jī)制奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

作為一個(gè)新出現(xiàn)的還沒(méi)有定論的概念，研究人員往往從不同角度對(duì)其進(jìn)行界定，當(dāng)前有多種關(guān)于同城化概念的解釋⑥，但總體看來(lái)是大同小異。筆者認(rèn)為，同城化是指地域相鄰的兩個(gè)或兩個(gè)以上的城市，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展聯(lián)系緊密，為打破城市間的行政分割和地方保護(hù)壁壘，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面進(jìn)行共同治理，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展和共贏發(fā)展的現(xiàn)象。

對(duì)于廣佛同城化概念的認(rèn)識(shí)，需要重點(diǎn)把握如下四個(gè)方面：首先，同城化要關(guān)注兩個(gè)城市之間的共同之處，因?yàn)闆](méi)有“同”，就沒(méi)有同城化，但是，也不能忽視兩個(gè)城市之間的差異。同城化既要求“同”又要存“異”，而且“異”是“同”的基礎(chǔ)。所謂“異”，一是在同城化過(guò)程中要承認(rèn)廣州和佛山是相互平等的主體，各自有獨(dú)立利益，這點(diǎn)很關(guān)鍵，只有肯定這點(diǎn)，才能在同城化中彼此尊重雙方利益，從而雙方都采取積極合作姿態(tài)參與到合作中來(lái)；二是兩市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)布局上不是“互相克隆”，而是發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。其次，同城化意味著雙方在經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、社會(huì)管理、公共事務(wù)上的互通與合作，但并不是各方面的統(tǒng)一化，更不意味著兩個(gè)城市的政府進(jìn)行合并，實(shí)行行政一體化。再次，鑒于同城化雙方是平等主體，不存在著權(quán)力大小之分，因而同城化方式應(yīng)采用治理方式，而不是管理方式。遇到事情和問(wèn)題，雙方要通過(guò)協(xié)商來(lái)解決，不能采用行政命令的方式解決。最后，廣州和佛山經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系非常緊密，客觀上存在著同城化的必要性，從主觀上看，廣佛兩地居民也渴望打破兩地的各種限制，因此，廣佛同城化的目的不是發(fā)達(dá)地區(qū)幫助落后地區(qū)，而是兩個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平大體相同城市的合作，目的是解決共同面臨的公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。充分地認(rèn)識(shí)到這點(diǎn)，雙方才會(huì)有持久的合作動(dòng)力。

對(duì)于廣佛同城化的認(rèn)識(shí)，除概念外，還有就是對(duì)合作內(nèi)容的認(rèn)識(shí)。廣佛同城化必須要明確合作內(nèi)容，沒(méi)有實(shí)實(shí)在在的合作內(nèi)容，同城化就是虛的。但是，反過(guò)來(lái)說(shuō)，也不可能將兩市的一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)都納入合作內(nèi)容，這種做法既不現(xiàn)實(shí)也不合理。那么，如何合理地確定廣佛同城化的合作內(nèi)容呢？從認(rèn)識(shí)上看，同城化的合作內(nèi)容受多種因素的制約，因此，合作內(nèi)容的確定是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，有些領(lǐng)域是可以在近期內(nèi)進(jìn)行合作的，但有些領(lǐng)域是需要在將來(lái)?xiàng)l件成熟后再進(jìn)行合作的。從合作內(nèi)容確定的原則看，要遵循雙方自愿的原則，不能一方強(qiáng)求另一方必須要進(jìn)行某種合作。這里所說(shuō)的“雙方”既包括兩地政府的意愿，更要包括兩地市民的意愿。根據(jù)雙方自愿的原則，就可以大體確定：有些領(lǐng)域或事務(wù)是需要合作的，但有些領(lǐng)域或事務(wù)則不需要合作；有些領(lǐng)域或事務(wù)需要深度和全方位的合作，有些領(lǐng)域或事務(wù)則只需要進(jìn)行某種方面的合作。

就當(dāng)前而言，哪些領(lǐng)域或事務(wù)需要納入合作范圍，應(yīng)當(dāng)主要考慮以下三種因素：

一是條件成熟的和沒(méi)有太多阻礙的事務(wù)，這是確定合作內(nèi)容的基本條件之一。“條件成熟”指的是具備可以進(jìn)行合作的客觀條件，當(dāng)然，條件成熟并不一定要求客觀條件非常成熟，只有部分條件成熟，也可以進(jìn)行合作；“沒(méi)有太多阻礙”指的是主觀條件，即廣佛兩地大多數(shù)市民都認(rèn)為某個(gè)領(lǐng)域或事務(wù)的合作有必要，反對(duì)意見(jiàn)非常少。雖然廣佛同城化的目的是實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展，但也是一個(gè)利益調(diào)整的過(guò)程，既然是利益調(diào)整過(guò)程，就會(huì)受益者，也會(huì)有利益受損者。由于利益受到損害，對(duì)于某些客觀條件比較成熟的合作事務(wù)，受損者也會(huì)表現(xiàn)出反對(duì)意見(jiàn)來(lái)⑦。面對(duì)這種情況，就需要通過(guò)利益協(xié)商機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)解決，使雙方利益得到平衡。從這個(gè)角度看，建立協(xié)商機(jī)制（尤其是利益協(xié)商機(jī)制）是廣佛同城化合作機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

二是具有基礎(chǔ)性地位的事務(wù)。所謂基礎(chǔ)性地位的事務(wù)，是指如果不進(jìn)行這些事務(wù)的合作，將會(huì)影響到后續(xù)合作事項(xiàng)的開(kāi)展。城市規(guī)劃和交通基礎(chǔ)設(shè)施一般被視為基礎(chǔ)性領(lǐng)域，因此，廣佛同城化要首先將這兩個(gè)領(lǐng)域納入合作范圍。但是，在確定這兩個(gè)領(lǐng)域的具體合作內(nèi)容時(shí)，要遵循合理性和循序漸進(jìn)原則，要細(xì)致謹(jǐn)慎，因?yàn)樽鳛榛A(chǔ)性領(lǐng)域，如果城市規(guī)劃或交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不合理，那么將對(duì)后續(xù)的合作造成較大的負(fù)面影響。

三是具有緊迫性的事務(wù)。這包括兩個(gè)層面：客觀上比較緊迫的事務(wù)，例如，廣州和佛山兩地都面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，但單方面又難以很好地解決它，因此需要將其納入合作范圍。主觀上比較緊迫的事務(wù)，即兩市百姓呼聲較高的事務(wù)。例如，廣州和佛山交往密切，市民來(lái)往頻繁，但還存在著交通出行不便⑧、公交卡和年票不互認(rèn)等問(wèn)題，兩地市民對(duì)于解決這些問(wèn)題的呼聲非常高，因此，要把解決這些問(wèn)題納入同城化合作范圍。

三、廣佛同城化合作機(jī)制

確定合作機(jī)制是廣佛同城化的重中之重，如果沒(méi)有有效的合作機(jī)制作保障，那么同城化合作將陷入空想之中。當(dāng)前廣佛同城化合作過(guò)程中建立了一套合作機(jī)制，其內(nèi)容包括⑨：領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（由兩市市委書(shū)記、市長(zhǎng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的決策和協(xié)調(diào)）；聯(lián)席會(huì)議制度；專(zhuān)責(zé)小組；新聞發(fā)布制度；廣佛同城化發(fā)展論壇。與國(guó)內(nèi)其他區(qū)域的合作機(jī)制相比，廣佛同城化合作機(jī)制更有實(shí)際內(nèi)容，更具體，相信能對(duì)廣佛同城化推進(jìn)發(fā)揮實(shí)實(shí)在在的作用。然而，從應(yīng)然或理想的角度看，現(xiàn)有的合作機(jī)制還存在著一些不足之處，例如，兩市人大沒(méi)有納入到合作機(jī)制中，對(duì)于監(jiān)督機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等也沒(méi)有做出明確的規(guī)定。因此，需要在實(shí)踐中不斷地探索和完善廣佛同城化合作機(jī)制。

廣佛同城化合作機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及合作機(jī)制設(shè)立的原則、參與主體、各項(xiàng)具體制度設(shè)計(jì)等多個(gè)方面的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，廣佛同城化合作機(jī)制是一套由政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)，由兩市人大、市委市政府領(lǐng)導(dǎo)、政府部門(mén)、企業(yè)、中介組織和公眾組成的多層面，包括決策制度、專(zhuān)責(zé)小組制度、監(jiān)督制度、利益協(xié)商機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)制度、新聞發(fā)布會(huì)制度等多項(xiàng)制度安排在內(nèi)的合作機(jī)制（見(jiàn)圖1）。

圖1 廣佛同城化合作機(jī)制框架圖

（一）合作機(jī)制構(gòu)建的原則

在構(gòu)建廣佛同城化合作機(jī)制中要遵循如下三項(xiàng)原則：

首先，政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)原則。廣佛兩地政府要發(fā)揮引導(dǎo)作用，加強(qiáng)政府各個(gè)部門(mén)、各層面的溝通，對(duì)合作中出現(xiàn)的各種問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，解決同城化中的難題，避免同城化過(guò)程中出現(xiàn)方向性錯(cuò)誤。雖然政府的引導(dǎo)作用不可少，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，同城化過(guò)程中更要遵循市場(chǎng)主導(dǎo)原則，即明確劃分政府與市場(chǎng)的界限，對(duì)于市場(chǎng)領(lǐng)域的事務(wù)，政府不能夠干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，堅(jiān)持以企業(yè)為主體開(kāi)展合作，以切實(shí)推動(dòng)同城化向縱深發(fā)展。

其次，充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量原則。廣佛同城化并不是廣佛兩地政府的“獨(dú)角戲”，而需要兩地公眾、企業(yè)和中介組織等各種力量都參與進(jìn)來(lái)。社會(huì)力量參與具有三重意義，一是同城化過(guò)程中的不少問(wèn)題單靠政府力量是難以解決的，社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái)，可以與政府一道共同解決各種問(wèn)題；二是同城化合作機(jī)制強(qiáng)調(diào)的不是管理方式，而是治理方式，各種社會(huì)力量參與，有助于形成公共治理機(jī)制，這種機(jī)制對(duì)政府決策形成制約，能夠有效避免錯(cuò)誤政策出臺(tái)⑩；三是廣佛同城化的基本目的是實(shí)現(xiàn)兩市共贏發(fā)展、提高公眾福利水平，而要提高公眾福利，就得有公眾參與，發(fā)表意見(jiàn)，如果沒(méi)有公眾參與，連公眾需求都不了解，談何提高公眾福利水平。在調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量中，特別要重視中介組織的參與。中介組織在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著重要作用，它既承擔(dān)了政府職能改革過(guò)程中“改”下來(lái)的職能，又填補(bǔ)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用的“空白地帶”，同時(shí)還為公眾提供各種服務(wù)。中介組織是政府、市場(chǎng)、公眾之間的橋梁和紐帶，廣州和佛山市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，中介組織發(fā)展非?？欤蚕鄬?duì)比較成熟，因此，同城化過(guò)程中要充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮中介組織的作用。

最后，決策、執(zhí)行、監(jiān)督適當(dāng)分開(kāi)原則。決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種權(quán)力集中在一個(gè)政府機(jī)構(gòu)中，顯然是不合理的。中國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到這點(diǎn)，正在進(jìn)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督適當(dāng)分開(kāi)的改革試驗(yàn)，并且改革力度正逐步加大 。廣佛同城化合作機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中，合作機(jī)構(gòu)的設(shè)置同樣應(yīng)遵循決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種權(quán)力分開(kāi)原則（如圖1所示）。決策權(quán)由廣佛同城化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（由兩市市委書(shū)記和市長(zhǎng)組成，簡(jiǎn)稱(chēng)“四人領(lǐng)導(dǎo)小組”）、廣州人大和佛山人大共同行使。對(duì)同城化過(guò)程中的重大事務(wù)、兩市市民普遍關(guān)注的事務(wù)、或者領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)難以抉擇的事務(wù)，需要分別提交給兩市人大，經(jīng)過(guò)兩市人大討論、審議后，再將審議結(jié)果返回給領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。這樣做不僅使同城化決策反映廣佛兩地市民的意見(jiàn)，而且使方案得到充分討論，增強(qiáng)決策合理性。執(zhí)行權(quán)由專(zhuān)責(zé)小組行使，專(zhuān)責(zé)小組主要負(fù)責(zé)執(zhí)行決策機(jī)構(gòu)確定的有關(guān)政策和工作事項(xiàng)。當(dāng)前建立了城市規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、環(huán)境保護(hù)等專(zhuān)責(zé)小組，根據(jù)同城化工作進(jìn)展情況，還將設(shè)立其他一系列的專(zhuān)責(zé)小組。專(zhuān)責(zé)小組在執(zhí)行政策過(guò)程中，需要調(diào)動(dòng)企業(yè)、中介組織和公眾等社會(huì)力量，與其形成參與互動(dòng)關(guān)系，從而提升政策執(zhí)行的有效度。監(jiān)督權(quán)由監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)該獨(dú)立于決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但要做到完全獨(dú)立，也不太現(xiàn)實(shí)。筆者設(shè)想，監(jiān)督機(jī)構(gòu)大體可以由兩部分人員構(gòu)成：一是兩市人大中的部分代表、兩市司法機(jī)構(gòu)的部分司法人員；二是企業(yè)代表、中介組織代表和市民代表。雖然決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種權(quán)力分開(kāi)和相互制約，但三種權(quán)力又要相互協(xié)調(diào)。一方面，專(zhuān)責(zé)小組在執(zhí)行政策過(guò)程中，將會(huì)遇到一些問(wèn)題，也會(huì)直接聽(tīng)取到社會(huì)上的不同意見(jiàn)，還會(huì)與相關(guān)利益者進(jìn)行協(xié)商，這些問(wèn)題、意見(jiàn)、利益協(xié)商結(jié)果等將返回給決策機(jī)構(gòu)，作為其決策參考。另一方面，監(jiān)督機(jī)構(gòu)也要將監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題反饋給決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，為改善決策和執(zhí)行提供參考。

（二）同城化合作的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)

廣佛同城化合作機(jī)制作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，有一系列的具體制度安排構(gòu)成。決策制度、專(zhuān)責(zé)小組制度（即執(zhí)行制度）和監(jiān)督制度無(wú)疑是同城化合作機(jī)制的三項(xiàng)核心制度，但除此之外，同城化合作機(jī)制還要包括利益協(xié)商機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)制度、新聞發(fā)布會(huì)制度等，當(dāng)然，根據(jù)同城化合作的進(jìn)展和需要，還將陸續(xù)設(shè)立其他的制度。前面已經(jīng)對(duì)三項(xiàng)核心制度進(jìn)行了闡釋?zhuān)硗猓稄V佛同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》對(duì)新聞發(fā)布會(huì)制度做出了明確規(guī)定：由兩市政府新聞辦牽頭，兩市分別成立新聞發(fā)布工作小組，各自確定新聞發(fā)言人選，不定期發(fā)布廣佛同城化建設(shè)的權(quán)威信息。下面主要對(duì)利益協(xié)商機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)制度進(jìn)行分析。

1.利益協(xié)商機(jī)制

廣佛同城化的宗旨是提高兩地民眾的總體福利水平，但是在進(jìn)行某項(xiàng)具體的合作事務(wù)時(shí)，往往會(huì)對(duì)部分地區(qū)（如某個(gè)區(qū)）或部分市民的利益造成損害 。同城化過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)不同利益調(diào)整的過(guò)程，對(duì)這點(diǎn)，必須要有清醒的認(rèn)識(shí)。因此，構(gòu)建利益協(xié)商機(jī)制是除了三項(xiàng)核心制度外的一項(xiàng)非常重要的制度。然而，當(dāng)前在廣佛同城化過(guò)程中，在利益協(xié)商機(jī)制建設(shè)方面還基本上處于空白狀態(tài)。按理說(shuō)，廣佛同城化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)屬于利益協(xié)商機(jī)構(gòu)，但領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)僅有4個(gè)人，顯然難以發(fā)揮利益協(xié)商的功能。此外，《廣佛同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》提到的聯(lián)席會(huì)議制度帶有利益協(xié)商性質(zhì)，但同樣存在著參與人員過(guò)少問(wèn)題 ，且其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)工作協(xié)調(diào)，而非利益協(xié)商，因此，該項(xiàng)制度也不能夠充分發(fā)揮利益協(xié)調(diào)的作用。筆者認(rèn)為，構(gòu)建和完善利益協(xié)商機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面著手：

（1）明確利益協(xié)商的機(jī)構(gòu)與參與人員。廣佛兩市人大既是同城化決策機(jī)構(gòu)，又應(yīng)該是同城化的利益協(xié)商機(jī)構(gòu)。此外，同城化過(guò)程中成立的各種機(jī)構(gòu)，大多數(shù)都可以作為利益協(xié)商機(jī)構(gòu)，如同城化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)責(zé)小組、聯(lián)席會(huì)議等。當(dāng)出現(xiàn)利益沖突時(shí)，根據(jù)就近和便利原則選擇利益協(xié)商機(jī)構(gòu)，如果解決不了，再提交上一級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商。例如，在城市規(guī)劃過(guò)程中出現(xiàn)不同利益要求，需要進(jìn)行協(xié)商，可以先由城市規(guī)劃專(zhuān)責(zé)小組作為利益協(xié)商機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，如果利益協(xié)商無(wú)法達(dá)成一致，那么再提交聯(lián)席會(huì)議、同城化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，甚至是兩市人大進(jìn)行協(xié)商。這里需要明確一點(diǎn)，不論哪個(gè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任利益協(xié)商機(jī)構(gòu)，在利益協(xié)商過(guò)程中都必須有相當(dāng)數(shù)量的各方面利益相關(guān)者或代表參與，因?yàn)椴煌嬉笫撬麄兲岢鰜?lái)的，只有聽(tīng)取他們的各種意見(jiàn)，才能夠正確地進(jìn)行利益協(xié)商。

（2）明確利益協(xié)商程序和規(guī)則。為了使利益協(xié)商結(jié)果充分考慮到各方面的利益要求，同時(shí)使利益協(xié)商結(jié)果更具有合理性，利益協(xié)商過(guò)程應(yīng)當(dāng)包括發(fā)表意見(jiàn)、討論、辯論、修改方案、表決等若干個(gè)環(huán)節(jié)。發(fā)表意見(jiàn)是利益協(xié)商的首要環(huán)節(jié)，在這個(gè)環(huán)節(jié)上要保證各種不同意見(jiàn)（特別是正反兩方的意見(jiàn)）得到充分的表達(dá)。發(fā)表意見(jiàn)之后進(jìn)入討論環(huán)節(jié)，即參與人員從不同角度對(duì)各種意見(jiàn)展開(kāi)討論。如果討論無(wú)法取得一致，那么就進(jìn)行辯論。所謂不辯不明，通過(guò)正反方的辯論，可以進(jìn)一步明確各方的具體利益要求、利益要求的根據(jù)與合理性、哪些利益可以交換或讓渡等，這為方案修改提供合理有效的依據(jù)。辯論之后進(jìn)行方案修改環(huán)節(jié)，即根據(jù)討論、辯論的結(jié)果進(jìn)行方案修改，方案修改應(yīng)力求滿(mǎn)足各方面的利益要求。方案修改完畢后，提交全體參與人員表決，這就涉及表決規(guī)則問(wèn)題。表決規(guī)則有多種，一致同意規(guī)則最理想，因?yàn)榉纤腥说睦?，但不現(xiàn)實(shí)，每個(gè)人都有各自偏好，要想所有人都贊同一個(gè)方案，幾乎不可能，因此采用這種表決規(guī)則會(huì)使方案拖而不決。為使方案最大限度地反映各方面利益，同時(shí)使方案得以通過(guò)，采用4/5多數(shù)票是一種合理的表決規(guī)則。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)制度

同城化過(guò)程中兩市政府和兩市政府相關(guān)部門(mén)都會(huì)做大量的工作，但做了大量工作，并不代表這些工作一定會(huì)產(chǎn)生預(yù)期的和良好的社會(huì)效果（給兩地市民帶來(lái)實(shí)惠）。這正如一只鳥(niǎo)振動(dòng)了10次翅膀（“所做的工作”），它既可能在原地不動(dòng)（“沒(méi)有產(chǎn)生效果”），又可能向前飛行了10米（“產(chǎn)生了效果”）。為了解同城化過(guò)程中政府所做的各項(xiàng)工作是否產(chǎn)生了實(shí)際社會(huì)效果，產(chǎn)生了正面效果還是負(fù)面影響，為改善決策提供參考，就有必要對(duì)同城化的各項(xiàng)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，因此，績(jī)效評(píng)價(jià)制度也是同城化合作機(jī)制中的一項(xiàng)重要制度?？?jī)效評(píng)價(jià)制度涉及的內(nèi)容比較多，且專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度，要重點(diǎn)把握兩個(gè)問(wèn)題：

（1）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)立問(wèn)題。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是績(jī)效評(píng)價(jià)制度的核心內(nèi)容，是影響績(jī)效評(píng)價(jià)效果的關(guān)鍵因素。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)具有合理性和有效性，才能夠準(zhǔn)確和客觀地反映同城化中各項(xiàng)政策和所做各項(xiàng)工作的效果；反之不僅不能夠準(zhǔn)確和客觀地反映效果，而且會(huì)招致諸多麻煩。對(duì)于同城化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)立，要遵循三項(xiàng)原則：一是全面與重點(diǎn)相結(jié)合原則。全面性是指所設(shè)定的指標(biāo)要涵蓋各個(gè)方面，因?yàn)橐豁?xiàng)同城化政策通常會(huì)產(chǎn)生多個(gè)方面的影響。同時(shí)還要考慮考核指標(biāo)的重點(diǎn)性問(wèn)題，對(duì)于某些能夠突出地反映同城化工作情況和效果的指標(biāo)，應(yīng)重點(diǎn)考慮，多設(shè)定一些這方面的指標(biāo)。二是定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合原則。指標(biāo)的量化即是用事實(shí)說(shuō)話(huà)，是體現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)性的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，因此，要盡可能多地采用定量指標(biāo)。但是，采用定量指標(biāo)并不意味著完全否定定性指標(biāo)，因?yàn)檎龅囊恍┕ぷ骷捌湫Ч呛茈y量化的。根據(jù)實(shí)際情況采用一些定性指標(biāo)也是非常有必要的。三是根據(jù)不同工作設(shè)定不同指標(biāo)原則。同城化過(guò)程中不同機(jī)構(gòu)承擔(dān)不同的工作，而且其所承擔(dān)工作的內(nèi)容、性質(zhì)、特點(diǎn)等有很大的區(qū)別，因此，對(duì)不同機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)就應(yīng)該有所差別。例如，城市規(guī)劃專(zhuān)責(zé)小組和環(huán)境保護(hù)專(zhuān)責(zé)小組都是同城化政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但它們所做工作差別很大，所以要分別設(shè)定一套指標(biāo)體系來(lái)對(duì)它們進(jìn)行考核。

（2）績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的選擇問(wèn)題?？?jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是績(jī)效評(píng)價(jià)的主體，具體負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果有直接影響。對(duì)于同城化績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的選擇，筆者主張應(yīng)遵循獨(dú)立性原則，即績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于同城化的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。換言之，績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、從事考核評(píng)價(jià)的中介組織中選擇。這些機(jī)構(gòu)既掌握專(zhuān)業(yè)知識(shí)和評(píng)價(jià)技術(shù)，又獨(dú)立于同城化的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因此，能夠?qū)ν腔母黜?xiàng)政策及其效果做出客觀和準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。

注釋?zhuān)?/p>

①長(zhǎng)江三角洲內(nèi)15個(gè)城市合作呼聲非常響亮，但外界卻認(rèn)為“議而不決，決而不行”。參見(jiàn)王豐,翟明磊.“大上?！敝肥茏韬畏剑縖N].南方周末,2002-2-5.

②李明彩,王剛等. 關(guān)于加快推進(jìn)沈撫同城化發(fā)展的戰(zhàn)略思考[R].繁榮·和諧·振興—遼寧省哲學(xué)杜會(huì)科學(xué)首屆學(xué)術(shù)年會(huì)獲獎(jiǎng)成果文集,2007.

③王明友,姜林. 基于經(jīng)濟(jì)理論層面上的“同城化”建設(shè)對(duì)策研究[J].集團(tuán)經(jīng)濟(jì)研究,2007（10）: 304-305.④在泛珠三角的合作中，雖然粵港澳已建立定期的首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，但這種安排缺少操作層面與之相配套。同時(shí)，粵港澳政府仍沒(méi)有建立相應(yīng)的長(zhǎng)期制度化的談判機(jī)制。參見(jiàn)張緊跟.當(dāng)代中國(guó)地方政府橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2006:202.

⑤汪宇明.中國(guó)省區(qū)經(jīng)濟(jì)研究[M].華東師范大學(xué)出版社,2000:30.

⑥因篇幅所限，不列出學(xué)界對(duì)同城化概念的解釋?zhuān)信d趣讀者可以參見(jiàn)如下文章：黃英婉,王明友.沈陽(yáng)、撫順、鐵嶺“同城化”的理性思考[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007（10）: 75. 高秀艷,王海波.大都市經(jīng)濟(jì)圈與同城化問(wèn)題淺析[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì),2007（8）:90. 邱漢周,金曉玲等.合淮同城化的戰(zhàn)略思考[J].安

徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2008（28）.

⑦例如，廣佛的天然氣已經(jīng)實(shí)現(xiàn)同網(wǎng)，最有條件先實(shí)現(xiàn)同價(jià)。但是，對(duì)于廣佛統(tǒng)一氣價(jià)問(wèn)題，部分廣州市民表示，如果氣價(jià)向佛山看齊，那么寧愿不要同城化，因?yàn)閺V州氣價(jià)低，佛山高。參見(jiàn)彭美.廣佛統(tǒng)一氣價(jià),誰(shuí)向誰(shuí)看齊?[N].南方都市報(bào),2009-3-24.

⑧例如，廣佛交界處金沙洲的“廣佛人”就存在出行困難問(wèn)題。參見(jiàn)張晗等.廣佛同城交通調(diào)查:金沙洲“廣佛人”近城難進(jìn)城[N].南方都市報(bào),2009-4-14.

⑨參見(jiàn)“廣佛同城化建設(shè)合作框架協(xié)議”，2009年3月19日廣佛兩市市委書(shū)記、市長(zhǎng)共同簽署。

⑩西方發(fā)達(dá)國(guó)家的立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)在制定政策時(shí)，通常讓不同群體的代表參與，充分征求他們的意見(jiàn)，并且還需要經(jīng)過(guò)討論、辯論、方案修改等一系列程序，最后才出臺(tái)政策。所出臺(tái)的政策通常是方方面面意見(jiàn)的綜合，由于沒(méi)有刻意傾向某個(gè)群體或某種觀點(diǎn)，因此，能夠最大程度地避免錯(cuò)誤決策的出臺(tái)。

?2003年深圳率先進(jìn)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開(kāi)的改革探索（又稱(chēng)“行政三分制”改革）；2007年十七大報(bào)告提出建立健全“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，根據(jù)這個(gè)要求，2008年國(guó)務(wù)院進(jìn)行了大部制改革；2009年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）》中明確提出“支持深圳市等地按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中率先探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，條件成熟時(shí)在珠江三角洲地區(qū)及全省推行?！薄?/p>

?除前面提到的廣佛統(tǒng)一氣價(jià)如果向佛山看齊將損害廣州市民利益外，還有一個(gè)例子：荔灣區(qū)計(jì)劃在花地河南、北出口及廣佛河口、葵蓬河口各建一座水閘，以調(diào)活水體重現(xiàn)水鄉(xiāng)景觀。但上游的南海區(qū)則反對(duì)，認(rèn)為修水閘將影響到南海部分區(qū)域內(nèi)河涌的排澇問(wèn)題。參見(jiàn)葛倩,李曉瑛等.廣佛河建水閘,荔灣想,南海不要[N].南方都市報(bào),2009-3-24.

?聯(lián)席會(huì)議參與人員包括：兩市市長(zhǎng)、分管發(fā)展改革工作的副市長(zhǎng)和政府秘書(shū)長(zhǎng)、兩市相關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人。

Study on the New Model of Cooperation between Local Governments: Taking the Urban Integration of Guangzhou and Foshan as an Example

Wang Damei

Urban integration of Guangzhou and Foshan is a new cooperation model for local governments which will not only promote the economic and social development of the two cities, but also play a good demonstrative role in driving regional integration in China. Now given the problems in the cooperation of local governments in China, something must be done to get rid of the existing plight. On one hand, it is necessary to confirm the detailed cooperation contents, without which urban integration would be a castle in the air; on the other hand, the integral and effective cooperation mechanism should be established in time, without which urban integration would be a fantasy.

urban integration of Guangzhou and Foshan; cooperation contents; cooperation mechanism

F127

王達(dá)梅，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要從事公共政策與政府經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

（責(zé)任編輯：李鈞）

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“構(gòu)建橫向援助機(jī)制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化——以廣東省構(gòu)建橫向援助機(jī)制為例”（項(xiàng)目編號(hào)：09YJC630047）。