地方債務(wù)風(fēng)險怎么辦

■本刊記者 吳明華

從各省公布的債務(wù)情況看，局部負(fù)債率過高是否會引發(fā)嚴(yán)重風(fēng)險，再一次引起了人們的擔(dān)憂和爭論。地方債務(wù)問題到底怎么看，怎么辦？

繼審計署公布全國地方債務(wù)總體情況后，目前，已有10余個省市也陸續(xù)公布了各自的政府性債務(wù)賬單。從已公布的情況看，僅山東和廣西的債務(wù)率低于全國整體水平的52.25%，其他省市債務(wù)率均偏高。其中重慶、吉林和海南下轄的部分區(qū)縣，債務(wù)率更是超過100%的國際警戒線。局部負(fù)債率過高是否會引發(fā)嚴(yán)重風(fēng)險，再一次引起了人們的擔(dān)憂和爭論。地方債務(wù)問題到底怎么看，怎么辦？

數(shù)字背后的風(fēng)險

《決策》：對于之前審計署公布的數(shù)字，“地方債務(wù)風(fēng)險總體可控”的說法似乎為大多數(shù)人所認(rèn)可，但各省的數(shù)字陸續(xù)公布之后，有些人認(rèn)為局部“有嚴(yán)重風(fēng)險”。一時間，眾說紛紜。對于這些數(shù)字，我們到底應(yīng)該如何看待？

魏加寧：總體上看，風(fēng)險尚在可控之中，但不排除個別地區(qū)的風(fēng)險度已經(jīng)很高。尤其是西部地區(qū)的債務(wù)狀況值得高度關(guān)注。越是西部地區(qū)，債務(wù)的相對負(fù)擔(dān)越重。

從表面上看，西部地區(qū)的債務(wù)只占27%，似乎并不太高，但是如果與西部地區(qū)GDP所占比重和財政收入所占比重相比，其債務(wù)的相對負(fù)擔(dān)就要高出許多。

另一方面，我們說西部地區(qū)的問題相對較大，并不是說東部就沒有問題。從目前一些地方公布的數(shù)據(jù)看，東部也有個別地方的債務(wù)負(fù)擔(dān)相對較高。

時紅秀：如果地方公布的數(shù)據(jù)是在審計署數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的，那分省公布應(yīng)該不會與總體數(shù)據(jù)有多大差別。

總體來說，越是發(fā)達(dá)的地方債務(wù)數(shù)額越大。最近我們?nèi)ド綎|調(diào)研，有個現(xiàn)象讓我們很吃驚。一般以為東部地區(qū)可能財政比較寬裕一些，政府拿著財政資金能干的事也多一些，其實(shí)他們的財政也就是基本的保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定。政府要拿出多少公共資金來干項(xiàng)目，可能性都不大。

發(fā)達(dá)地方主要是土地增值比較穩(wěn)定，在現(xiàn)有的宏觀經(jīng)濟(jì)條件下，預(yù)期比較好，所以金融機(jī)構(gòu)敢于放貸給地方政府，來進(jìn)行大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施改造。相對而言，中西部地區(qū)就沒有這個條件，債務(wù)總額也沒那么大。所以說，債務(wù)風(fēng)險不能光看數(shù)字本身，而要看它背后的故事。

《決策》：從各地公布的情況看，一些地方從今年開始進(jìn)入還款高峰。如果局部地區(qū)還不了債出現(xiàn)違約，會不會導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險？

時紅秀：地方債務(wù)風(fēng)險，我認(rèn)為應(yīng)該分兩個層面來看。第一個層面是可支配財力與債務(wù)比，是否有風(fēng)險。有些地方超過了100%，很多人可能覺得有風(fēng)險，但其實(shí)忽略了一個制度層面的問題。比如說，債務(wù)率達(dá)到兩倍、三倍，又怎么樣呢？地方政府沒有破產(chǎn)的法理基礎(chǔ)，沒有一部法律說地方政府可以破產(chǎn)。所以如果有風(fēng)險，實(shí)際上是流動性支付不足的風(fēng)險。

另一個層面是資產(chǎn)總量和債務(wù)的比較，這是真正值得擔(dān)心的風(fēng)險。但中國政府可能是全世界所有政府中最富有的，因?yàn)槌鞘型恋?、礦產(chǎn)資源等都屬于國家所有，由政府代表國家行使所有權(quán)。政府資產(chǎn)總量太大了，所以風(fēng)險問題不大。

但這并不是說地方債務(wù)問題不重要，我們擔(dān)心的是還款高峰到來，如果出現(xiàn)新的拖欠，契約的精神得不到遵守，這對我們整個市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)是不利的。另外，可能會導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)重新積累一些不良資產(chǎn)。

在傳統(tǒng)方式下，如果金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)大量不良資產(chǎn)或呆壞賬，我們再搞一次不良資產(chǎn)的剝離，由人民銀行再貸款或發(fā)行國債，實(shí)際上就是貨幣的超發(fā)。這不僅僅是體制上的傷害，還會導(dǎo)致貨幣的貶值，相當(dāng)于地方政府分解了中央政府的貨幣發(fā)行權(quán)。若干年以后我們回過頭來看，我們的貨幣越來越不值錢了。所以，真正的風(fēng)險是在這里。

問題根源在哪

《決策》：從各地十二五規(guī)劃來看，盡管近年來，地方政府債務(wù)規(guī)模越來越大，但融資沖動卻越來越強(qiáng)烈，為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？

魏加寧：我國的財政管理體制、行政管理體制和經(jīng)濟(jì)管理體制是地方債務(wù)不斷攀升的根本原因。作為我國重要的投融資主體的地方政府，缺乏必要且正規(guī)的融資渠道。地方政府只能通過非正規(guī)渠道變相舉債、違規(guī)融資，從而陷地方債務(wù)于隱蔽失控蔓延的狀態(tài)。

在財權(quán)不足的情況下，地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)和公共管理的職能卻在不斷加重，財政支出的壓力在增大。更糟糕的是，現(xiàn)在的干部人事制度導(dǎo)致了地方政府官員行為短期化。

為了在有限的任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，部分地方官員不惜一切代價大規(guī)模融資舉債，大搞“形象工程”和“政績工程”。干部考核制度“重硬件建設(shè)，輕軟件建設(shè)”，“重物質(zhì)業(yè)績，輕財務(wù)考核”，“重資金投入，輕效益評價”。

因此，地方政府舉債往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本效益，更不計風(fēng)險。政府與市場的關(guān)系沒有理順，也給官員的短期化行為提供了土壤。

時紅秀：各級地方政府，其實(shí)就是推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。地方政府充當(dāng)了融資者、組織者和資源配置者，這就是中國特色。但與此同時，地方政府也成了可支配資源的爭奪主體。

所以我們看到，各級地方政府都在競爭、爭奪，橫向之間招商引資方面的爭奪更嚴(yán)重。在競爭過程當(dāng)中，就希望相互之間承擔(dān)更少的責(zé)任，獲得更大的收益、更大的支配權(quán)。所以，地方政府就會想盡辦法套取某些政策，或是利用中央的一些政策，來實(shí)現(xiàn)自身的目的。

比如說，現(xiàn)在開始清理整頓地方債務(wù)，下一步地方會變什么花樣？就是保障房建設(shè)。你不是讓我干嗎?沒錢怎么辦？地方政府肯定會想辦法，把以前的融資平臺改造或是換個名頭，來規(guī)避中央的清理整頓。也可能改頭換面，把原來想要做的項(xiàng)目想辦法和保障房建設(shè)掛鉤。

這是有過教訓(xùn)的。4萬億推出以后，當(dāng)時地方上的缺口總共是1.3萬億，但這兩年的籌資額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止，甚至達(dá)到4倍之多。后來檢查卻發(fā)現(xiàn)，一年后真正的配套資金到位率還不到10%。那么，地方籌集大量的資金干什么去了？就是干自己的項(xiàng)目去了。地方拿著中央開的單子干自己的事，而中央也愿意開單子讓地方買單。這種故事不是經(jīng)常重復(fù)嗎?

我們知道政府不是財富生產(chǎn)機(jī)器，可是現(xiàn)在包括住房建設(shè)、教育、醫(yī)療等，都被當(dāng)做是公共物品，要政府提供。但政府憑什么提供？既然要求政府提供，那就要為政府提供所引起的后果做好思想準(zhǔn)備。

《決策》：現(xiàn)在地方上保障房建設(shè)任務(wù)這么重，確實(shí)也面臨著融資問題。

時紅秀：現(xiàn)在一些地方也在探索，保障房不一定都由政府大包大攬，有的地方在給開發(fā)商批地的時候，提出相應(yīng)的條件，讓開發(fā)商作出一定的貢獻(xiàn)，為政府分擔(dān)一些壓力。這方面是有一定的運(yùn)作空間的。

另外，房價地價真正控制住之后，保障房建設(shè)壓力就沒那么大了，住房問題可以通過市場來解決。一旦房價穩(wěn)定下來，“十二五”期間不會像現(xiàn)在這樣壓力這么大。

后來檢查發(fā)現(xiàn)，一年后真正的配套資金到位率還不到10%。那么，地方籌集大量的資金干什么去了？就是干自己的項(xiàng)目去了。

地方如何應(yīng)對

《決策》：地方債務(wù)多以土地作為抵押，靠土地收益來還債。在當(dāng)前嚴(yán)厲的宏觀調(diào)控下，土地收入銳減，在還款高峰到來之際，地方如何面對這種困境？

時紅秀：這個問題在一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了。有的地方賣地收入高的時候二三十個億，而今年上半年才1個多億。這就給地方政府一個警示，不要還按照原來的玩法，把一些破資產(chǎn)、爛資產(chǎn)隨便整合整合，通過平臺公司融資來搞建設(shè)。在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢穩(wěn)定的時候僥幸可以，但一旦出現(xiàn)波動，就很成問題。

還款高峰到來，地方政府沒有多少流動性支付，最有可能的是金融機(jī)構(gòu)主動出面延期，這并不意味著債務(wù)危機(jī)。債務(wù)危機(jī)包含兩個層面，一個是流動性支付危機(jī)，另一個就是真正的資不抵債，面臨破產(chǎn)。如果是流動性支付發(fā)生困難，可以通過雙方重新訂立協(xié)議延期。

《決策》：地方政府在舉債機(jī)制上也存在不少問題，如新官不理舊債、借債的人不考慮還債等。這次國務(wù)院常務(wù)會議也提出，要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。下一步，地方上應(yīng)該如何做？

時紅秀：融資是市場行為，必須按照市場的邏輯來辦。一個好的融資機(jī)制，有幾個特征，第一是透明，融資主體借債干什么、怎么還，都必須透明化；第二是監(jiān)管；第三是破產(chǎn)，破產(chǎn)是最終意義的懲罰。

現(xiàn)在一說融資機(jī)制，往往強(qiáng)調(diào)監(jiān)管，就是增加審批程序，多一道關(guān)口把關(guān)而已。如果地方政府舉債既不透明，又不擔(dān)心破產(chǎn)，光強(qiáng)調(diào)監(jiān)管不是辦法。

在透明度方面，我認(rèn)為有兩個現(xiàn)成的機(jī)制可以做。一是，金融機(jī)構(gòu)改革之后，很多銀行都變成上市公司了，按照上市公司的披露義務(wù)，強(qiáng)制性地向全社會公布銀行貸給地方政府多少資金。第二是落實(shí)《政府信息公開條例》，不能把地方公共財政資金當(dāng)做機(jī)密不公布，這應(yīng)該是強(qiáng)制性的，如果不披露要給予相應(yīng)的懲罰。

通過這兩方面就可以使地方政府融資公開透明，不需要有什么大的制度變革，讓現(xiàn)成的制度機(jī)制真正運(yùn)行起來就行了。

在監(jiān)管方面，現(xiàn)在是強(qiáng)調(diào)上級部門對下級的監(jiān)管，同時也可以通過人大來監(jiān)督。政府融資問題可以成為當(dāng)?shù)厝舜鷷懻摰脑掝}，由同級人大檢查《預(yù)算法》在本地的實(shí)施。

魏加寧：最根本的還是要依靠體制改革。改革有兩種類型，一種是危機(jī)導(dǎo)向，一種是利益導(dǎo)向。地方政府債務(wù)問題，搞不好就是危機(jī)導(dǎo)向；但是搞好了，也有可能是利益導(dǎo)向。

首先，地方政府自己要主動減輕負(fù)擔(dān)，不要什么事情都抓在自己手里，統(tǒng)統(tǒng)由政府自己來做。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，凡是市場能夠做的事情，就盡量讓市場去做；只有市場做不了、做不好的事情，才由政府來做。

其次，還要從根本上理順中央與地方的關(guān)系。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，中央政府以審批地方政府的項(xiàng)目為主；而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，中央政府應(yīng)以監(jiān)督地方政府的財政為主。

爭議地方發(fā)債

《決策》：現(xiàn)在很多人主張“開前門、堵后門”，建議允許地方發(fā)行政府債券或市政債券，以滿足地方上的融資需求。對此，您怎么看？

時紅秀：如果說地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金，所以允許地方發(fā)債，實(shí)際上是把理論問題搞顛倒了。其實(shí)發(fā)債不是因?yàn)槿卞X，在市場經(jīng)濟(jì)邏輯下，窮人是借不到錢的。從巴西、俄羅斯的例子可以看到，它們的金融危機(jī)或者貨幣危機(jī)都是從地方發(fā)債開始的。

當(dāng)時在制定《預(yù)算法》的時候，我們沒有給地方發(fā)債權(quán)，為什么？現(xiàn)在大家說應(yīng)該給發(fā)債權(quán)，難道當(dāng)時不讓地方發(fā)債的前提條件有了重大變化嗎？如果沒有，輕易不要提這種主張。

如果給地方政府發(fā)債權(quán)的話，必須在法律上有清楚的改革和界定，這些發(fā)債主體是可以破產(chǎn)的。否則都是沒有意義的，如果實(shí)施的話是有危險的。

另外，在新的預(yù)算法修改草案里有一條，是批準(zhǔn)省級政府發(fā)債權(quán)，這可能是希望在允許地方發(fā)債方面往前跨一步。賦予省級政府發(fā)債權(quán)，可能更多的是出于管理的目的，中央政府在管理上方便，但千萬不要以為省級政府比其他級政府，在債務(wù)合約履行方面有更高的信譽(yù)。

我們關(guān)于哪級政府代表國家行使國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，法律上沒有清晰的界定，至少省級政府沒有。往往是市縣級政府行使城市土地所有權(quán)，是產(chǎn)權(quán)主體。所以真正有資產(chǎn)擔(dān)保的，不是省級政府。

魏加寧：允許地方政府自主發(fā)債可能也不是最完美的方式，但至少要比現(xiàn)有的銀行貸款方式要好。當(dāng)然，讓地方政府自主發(fā)債還需要做許多事情，比如修改《預(yù)算法》、編制資產(chǎn)負(fù)債表、推進(jìn)預(yù)算公開、改革地方人大制度等等。

我認(rèn)為，讓地方政府自主發(fā)債還有一個好處就是，它可以給地方政府以正向激勵。誰的財政規(guī)范、預(yù)算公開，誰編制了資產(chǎn)負(fù)債表，誰的項(xiàng)目有效益、還款有保證，誰的地方治理環(huán)境好、人大監(jiān)督有效，誰的地方債券就可以多發(fā)，就發(fā)得出去。這樣，地方政府就有動力、有積極性去改善地方治理，改進(jìn)地方財政，改革相關(guān)體制。