法治政府的“湖南現(xiàn)象”

文/廖隆章 侯兆曉

20 11年5月11日，湖南省人民政府法制辦召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)宣布：“《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》已經(jīng)湖南省人民政府制定、通過(guò)，2011年10月1日起正式實(shí)施?！?/p>

“法治湖南建設(shè)，又迎來(lái)了一個(gè)重要的里程碑?！泵襟w給予極高評(píng)價(jià)：“這是我國(guó)首部關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的省級(jí)政府規(guī)章，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上，無(wú)論在法治領(lǐng)域還是行政管理領(lǐng)域，都具有劃時(shí)代的意義?！?/p>

此前的2008年4月17日，時(shí)任湖南省委副書記、省長(zhǎng)周強(qiáng)簽署政府令，正式頒布《湖南省行政程序規(guī)定》，并于2008年10月1日施行。湖南省首次推出這樣的規(guī)定，不僅是對(duì)湖南依法行政、法制建設(shè)起到重大作用，也填補(bǔ)了中國(guó)行政程序立法的空白。時(shí)任國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年認(rèn)為，湖南的行政程序規(guī)定，從法制上推動(dòng)了中國(guó)行政管理改革。

隨后，《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》等一系列被稱為“政府緊箍咒”似的法律規(guī)定相繼出臺(tái)。

“《湖南省行政程序規(guī)定》較好地解決了政府‘正確地做事’的問(wèn)題，那么，《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》則解決了讓政府‘做正確的事’?！焙鲜∪嗣裾ㄖ妻k主任許顯輝解釋，至此，湖南省“法治政府建設(shè)的法律體系已經(jīng)完成”。

最近四五年來(lái)，湖南在政府法治建設(shè)中的一系列動(dòng)作，堪稱“破冰”之舉，亦被稱之為“湖南現(xiàn)象”?！昂稀姓绦蛞?guī)定’及‘政府服務(wù)規(guī)定’注定要寫進(jìn)教科書?！?/p>

用法制思維推動(dòng)發(fā)展

“湖南地處我國(guó)中部，緣于地域劣勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后。”許顯輝主任從湖南地域文化特點(diǎn)出發(fā)，闡述湖南省“用法治思維推動(dòng)發(fā)展”的核心理念。

這一理念，自從2006年周強(qiáng)履任湖南后，逐漸明晰。

從團(tuán)中央第一書記轉(zhuǎn)任湖南省委副書記、省長(zhǎng)后，有著深厚法學(xué)教育背景的周強(qiáng)，在2007年全國(guó)“兩會(huì)”中，在下榻賓館碰上闊別已久的全國(guó)人大代表、國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年教授。

一個(gè)是地方行政首長(zhǎng)、一個(gè)是行政法學(xué)界的大家。此前就熟識(shí)的兩人，很快就切入雙方共同的主題——“法治政府建設(shè)”。

“能否在法治政府建設(shè)方面有所作為”成了兩人的共識(shí)。

“政府的權(quán)力來(lái)自于人民，讓行政裁量依法依規(guī)、合情合理，就是為了真正實(shí)現(xiàn)以民為本?！?/p>

如果說(shuō)，周、應(yīng)相見(jiàn)還屬“偶然”的話，隨后兩人的“動(dòng)議”在法學(xué)界得到熱烈的響應(yīng)，則幾成必然。

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安，祖籍湖南。多年來(lái)，他一直致力于推動(dòng)中國(guó)行政程序法和政府服務(wù)規(guī)定的進(jìn)展，“但是苦于沒(méi)有鮮活的典型”。

再如，時(shí)任湖南省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)的江必新，2004年已經(jīng)在北京大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)攻讀完法學(xué)博士，而江必新亦與周強(qiáng)同為西南政法大學(xué)學(xué)友。

“或者，這可以理解在構(gòu)建法治政府上，湖南的一大優(yōu)勢(shì)?！遍L(zhǎng)沙市人民政府法制辦主任陳劍文如此解讀。

既為主政者，周強(qiáng)深知，推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的要義。

“法治政府就是全面正確地履行職責(zé)?！_地做事’和‘做正確的事’?！敝軓?qiáng)多次強(qiáng)調(diào)，“正確地做事”，就是要按照法定程序辦事?！白稣_的事”，就是要建設(shè)服務(wù)型政府，政府要加強(qiáng)服務(wù)工作。

許顯輝主任清楚地記得，2007年3月，時(shí)任省長(zhǎng)周強(qiáng)在聽(tīng)取省政府法制辦公室工作匯報(bào)時(shí)指出：“湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處在關(guān)鍵時(shí)期，面臨著十分難得的發(fā)展機(jī)遇，要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、加快富民強(qiáng)省步伐，必須加強(qiáng)政府自身的改革和建設(shè)。要通過(guò)加強(qiáng)行政程序建設(shè)，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，切實(shí)提高各級(jí)政府的公信力和執(zhí)行力，為實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)省目標(biāo)提供強(qiáng)有力的法治保障。周強(qiáng)要求省政府法制辦公室著手組織研究起草《湖南省行政程序規(guī)定》。”許顯輝主任介紹了該規(guī)定起草的一些細(xì)節(jié)。

此后，周強(qiáng)先后4次召開(kāi)會(huì)議聽(tīng)取湖南省政府法制辦的起草工作匯報(bào)，并與專家反復(fù)商榷。應(yīng)周強(qiáng)之邀，應(yīng)松年教授牽頭成立了《湖南省行政程序規(guī)定》起草專家組。湖南省政府法制辦成立了行政程序立法工作小組。針對(duì)當(dāng)時(shí)行政行為出現(xiàn)的若干問(wèn)題，從行政決策、行政效率以及公眾參與等方面，兩個(gè)小組共同研究起草了《湖南省行政程序規(guī)定（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。

2008年2月23日，周強(qiáng)再次邀請(qǐng)全國(guó)12位行政法專家會(huì)聚一堂，就《規(guī)定》展開(kāi)論證。

同年4月9日，《湖南省行政程序規(guī)定（草案）》在湖南省政府第四次常務(wù)會(huì)議上審議通過(guò)，并確定于當(dāng)年10月1日起正式實(shí)施。

2010年4月16日，中南大學(xué)科教大樓一會(huì)議室。

時(shí)任省長(zhǎng)周強(qiáng)帶領(lǐng)20多個(gè)廳局負(fù)責(zé)人，在這里主持召開(kāi)《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》起草座談會(huì)，拉開(kāi)了《規(guī)定》起草的序幕。

在這次座談會(huì)上，周強(qiáng)對(duì)《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》的指導(dǎo)思想、基本原則娓娓道來(lái)，特別強(qiáng)調(diào)“關(guān)鍵要管用”。

周強(qiáng)再次提出，在探索制定《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》過(guò)程中，要堅(jiān)持六大原則，即依法服務(wù)原則、平等服務(wù)原則、便民服務(wù)原則、公開(kāi)服務(wù)原則、從實(shí)際出發(fā)的原則、寓管理于服務(wù)的原則。

周強(qiáng)的深入思考和重要論述，為該《規(guī)定》的起草指明了方向。

湖南省政府法制辦成立了8人起草小組，擬定了起草提綱和細(xì)則。16個(gè)單位參與了起草工作，草擬初稿共500余條。省政府法制辦又用了一個(gè)月左右的時(shí)間，進(jìn)行梳理，形成了206條征求意見(jiàn)稿。中南大學(xué)法學(xué)院還同時(shí)起草了專家建議稿，作為立法的理論支撐。

2010年4月，周強(qiáng)出任湖南省委書記。2010年6月，湖南省委副書記、省長(zhǎng)徐守盛入湘履新后，很快適應(yīng)“法治湖南建設(shè)的步伐”，他提出：“要以服務(wù)型政府建設(shè)推動(dòng)法治政府、責(zé)任政府和廉潔政府建設(shè)，進(jìn)一步提升政府管理和服務(wù)水平，做到在管理中服務(wù)，在服務(wù)中管理，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，更好地為社會(huì)服務(wù)、為企業(yè)服務(wù)、為人民群眾服務(wù)?！?/p>

《規(guī)定》通過(guò)省政府門戶網(wǎng)站向社會(huì)征求意見(jiàn)，深入多個(gè)地市進(jìn)行立法調(diào)研；征求國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)改委等國(guó)家部委意見(jiàn)，征求省直有關(guān)部門、各市州政府、部分縣市區(qū)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、部分公共企事業(yè)單位意見(jiàn)。

2010年8月21日，在第二屆“法治政府·南岳論壇”上，《規(guī)定》（征求意見(jiàn)稿）擺在了行政法學(xué)界的百余位權(quán)威專家學(xué)者面前，接受“大考”。

服務(wù)型政府服務(wù)的內(nèi)容是不是單指公共服務(wù)、服務(wù)型政府究竟是不是“無(wú)限政府”或者“萬(wàn)能政府”、服務(wù)型政府服務(wù)的對(duì)象只有社會(huì)公眾嗎……這些服務(wù)型政府法治化的基本理論問(wèn)題、事關(guān)《規(guī)定》定位的重大問(wèn)題，成了應(yīng)松年、江必新、姜明安、莫于川、青峰、于安、劉熙瑞、杜鋼建等國(guó)內(nèi)知名法學(xué)專家們激辯的主題，并得到了初步澄清與闡釋。

起草組對(duì)各方面意見(jiàn)逐一進(jìn)行了認(rèn)真研究，對(duì)征求意見(jiàn)稿做了200多處修改，吸收了各類意見(jiàn)和建議350余條。

一次次的認(rèn)真修改，一次次的“回頭看”和再完善，歷經(jīng)20余次修改稿的《規(guī)定》，最終于2011年4月經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)議研究通過(guò)。

讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行

早在2008年4月，湖南省人民政府頒布《湖南省行政程序規(guī)定》時(shí)，曾廣受爭(zhēng)議，有人說(shuō)讓政府機(jī)關(guān)“作繭自縛”會(huì)提高行政成本。但精通法律的周強(qiáng)卻堅(jiān)定不移：一定要“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行！”用他的話說(shuō)，“政府的權(quán)力來(lái)自于人民，讓行政裁量依法依規(guī)、合情合理，就是為了真正實(shí)現(xiàn)以民為本?！敝軓?qiáng)在多個(gè)公開(kāi)場(chǎng)合高調(diào)表示，《規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》的制訂既是為了保障行政機(jī)關(guān)合理行政，更是為了保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。“行政行為不僅要公開(kāi)公正，更要合情合理，回歸以民為本的行政理念，讓公務(wù)員真正成為人民的公仆?！?/p>

許多國(guó)家都允許行政機(jī)關(guān)在一定原則指導(dǎo)下進(jìn)行自由裁量。如果行政裁量權(quán)能規(guī)范有序地行使，則有利于社會(huì)和諧穩(wěn)定；如果濫用行政裁量權(quán)，則容易出現(xiàn)社會(huì)不公，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。媒體分析：“由此可見(jiàn)，周強(qiáng)主政湖南‘作繭自縛’體現(xiàn)的正是依法行政的追求。”

近年來(lái)，亂審批、亂罰款、亂檢查、亂收費(fèi)等群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題仍在一定范圍內(nèi)存在?！昂戏ú缓侠怼?、“同案不同罰”等辦事不公的現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了依法行政的進(jìn)一步推進(jìn)和發(fā)展環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化。比如有的地方在行政許可領(lǐng)域，因主體不同，對(duì)同一審批事項(xiàng)出現(xiàn)不同審批結(jié)果，如招商引資中，同一項(xiàng)目不同地區(qū)有著不同待遇；有的地方在行政處罰領(lǐng)域，出現(xiàn)對(duì)罰款、欠稅、撤銷許可等存在因人而異、因時(shí)而異現(xiàn)象；等等。這些因行政裁量權(quán)行使不規(guī)范而產(chǎn)生的亂審批、亂罰款、亂檢查、亂收費(fèi)問(wèn)題，深為群眾詬病。因此，通過(guò)立法規(guī)范行政裁量權(quán)，十分必要。

從黨的十六大正式提出要完善政府的公共服務(wù)職能，到黨的十七大強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府，再到國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要將“改善民生，建立健全基本公共服務(wù)體系”確定為未來(lái)五年的重要任務(wù)，服務(wù)已成為一條紅線貫穿政府建設(shè)的全過(guò)程。

“建設(shè)服務(wù)型政府是‘做正確的事’，而那些與老百姓切身利益密切相關(guān)的民生事項(xiàng),就是政府要做的‘正確的事’”。周強(qiáng)主政湖南后，反復(fù)強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治政府、規(guī)范行政程序和政府權(quán)力運(yùn)行只是手段，更好地服務(wù)社會(huì)和公眾才是目的?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》主要是規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，重點(diǎn)是解決好“政府怎么做”的問(wèn)題。《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》主要內(nèi)容是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，保障和改善民生，讓更多群眾受惠，主要是解決好“政府做什么”的問(wèn)題。這兩個(gè)重要抓手一起啟用，必將營(yíng)造有競(jìng)爭(zhēng)力的環(huán)境，大大提升湖南的軟實(shí)力，提升群眾的幸福指數(shù)，助力湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

的確，翻開(kāi)《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》，服務(wù)型政府建設(shè)的脈絡(luò)清晰可見(jiàn)：針對(duì)服務(wù)不足，提出了“建立健全政府服務(wù)體系，大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)和改善民生”的解決之道；針對(duì)服務(wù)不公，將“公開(kāi)”確定為政府服務(wù)的基本原則，設(shè)專章進(jìn)行了全面規(guī)定；針對(duì)管理與服務(wù)脫節(jié)，強(qiáng)力推進(jìn)“管理和服務(wù)的有機(jī)結(jié)合”。

“探索制定《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》，目的就是通過(guò)政府服務(wù)的法治化，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，搭建公共服務(wù)平臺(tái)，提高政府服務(wù)水平，為廣大人民群眾提供規(guī)范便捷的公共服務(wù)?！苯衲?月19日，該規(guī)定首次對(duì)外發(fā)布，湖南省長(zhǎng)徐守盛接受媒體采訪時(shí)，從這樣的角度詮釋了建設(shè)“法治政府”的意義。