權(quán)利視角下的貧困問題及減貧策略

○普雁翔 宋麗華 王潤偉

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 云南 昆明 650201）

一、貧困問題的趨勢與挑戰(zhàn)：權(quán)利視角

扶貧工作進入了新的階段。扶貧所瞄準(zhǔn)的對象日漸具體化，由過去瞄準(zhǔn)貧困縣進一步聚焦到瞄準(zhǔn)貧困村的“整村推進”方式。盡管如此，其依然面臨一些新的挑戰(zhàn)。首先，隨著勞動力流動性的逐漸增強，以往以地區(qū)為標(biāo)靶的扶貧方式很難鎖定扶貧對象。勞動力的流動性凸顯扶貧資金投資于“人”（人力資本）勝于投資于“地區(qū)”的重要性。其次，隨著大面積貧困人口聚集比例的下降，致使貧困因素趨于多元化，貧困人口的異質(zhì)性對扶貧效果的影響越來越大。諸如土地、家庭負擔(dān)以及少數(shù)民族身份等家庭特質(zhì)因素成為影響脫貧的特殊因素。這使瞄準(zhǔn)地區(qū)的扶貧政策缺乏針對性，貧困人口未能從扶貧開發(fā)中同等受益，扶貧效果大打折扣。最后，目前著力推進的改善民生的社會保障等其他發(fā)展政策中大部分相關(guān)的貧困干預(yù)措施也都是基于家庭?；谏鲜鲎兓?，世界銀行發(fā)布題為《從貧困地區(qū)到貧困人群：中國扶貧議程的演進》的評估報告，建議在以地區(qū)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)扶貧戰(zhàn)略中引入面向家庭的方法，將扶貧投資目標(biāo)由地區(qū)轉(zhuǎn)向人群（世界銀行，2009）。因此，可以預(yù)計未來扶貧工作的一個主要趨勢是將扶貧目標(biāo)逐漸聚焦在貧困人口身上來制定扶貧政策。

扶貧政策聚焦于貧困人口的另一背景是，作為一個轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體，市場經(jīng)濟通過市場機制指引個體的經(jīng)濟決策，從而逐漸消解個體對社區(qū)和家庭的依附。這種變化對人們合理地利用各種經(jīng)濟資源如勞動力、知識、土地等以謀取最大福利給予了充分的激勵。但是，需要明了的是，利用市場改善福利至少需要具備兩大前提——起碼的發(fā)展資源以及完善的市場權(quán)利。在缺乏經(jīng)濟資源及其市場權(quán)利的情況下，市場機制不僅無法改善反而使他們的處境進一步惡化。市場機制是一個獎懲機制，遵循市場規(guī)律的行為將得到豐厚的經(jīng)濟獎勵，相反則要付出經(jīng)濟代價甚至連生計也無法維持，陷入更加貧困的境地。市場化在為貧困人口提供發(fā)展機會的同時，也使其置身于充滿不確定的市場風(fēng)險之中。因此，完善相關(guān)市場權(quán)利是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)內(nèi)容，也是市場經(jīng)濟條件下推進扶貧工作的重要內(nèi)容。作為市場機制的補充，建立社會保障等非市場權(quán)利，構(gòu)筑一個社會安全網(wǎng)是社會發(fā)展的重要內(nèi)容。

上述變化將個體自主決策置于影響家庭貧困狀況的突出位置，在此條件下，著力完善依附于個體的市場與非市場權(quán)利體系，提高人們的可行能力成為解決勞動力流動頻繁的社會貧困問題更為根本的途徑。然而，以往的研究局限于市場權(quán)利或非市場權(quán)利其中的一個方面，將兩者一并研究的，特別是探究它們之間內(nèi)在聯(lián)系的則更鮮見。因此，從貧困人口的權(quán)利狀況入手，以權(quán)利安排為紐帶考察貧困問題具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

二、資源、權(quán)利與貧困狀況的理論關(guān)系

關(guān)于權(quán)利的分類，阿瑪?shù)賮啞ど?001）的權(quán)利方法（entitlement approach）提出了幾類公認的權(quán)利關(guān)系：以貿(mào)易為基礎(chǔ)的權(quán)利、以生產(chǎn)為基礎(chǔ)的權(quán)利、自己勞動的權(quán)利、繼承和轉(zhuǎn)移的權(quán)利。阿瑪?shù)賮啞ど赋觯谝粋€存在交換（與其他人的交換）和生產(chǎn)（與自然的交換）的經(jīng)濟中，權(quán)利集合取決于兩個參數(shù)，即個人的資源稟賦和交換權(quán)利映射。阿瑪?shù)賮啞どJ為交換權(quán)利映射取決于一個社會中的法律、政治、經(jīng)濟和社會特征以及人們在社會中所處的地位。一個人的境遇取決于下列三種情形：資源稟賦向量的變化，或交換權(quán)利映射的變化，或兩者皆而有之。當(dāng)個體資源稟賦及其權(quán)利向商品權(quán)利傳遞的鏈條存在障礙時，權(quán)利轉(zhuǎn)換失敗會導(dǎo)致經(jīng)濟不平等問題。阿瑪?shù)賮啞どJ為由于收入分配不平等與可行能力分配不平等之間存在“配對效應(yīng)”，配對效應(yīng)將進一步使收入不均擴大化。其中可行能力與人們所擁有的權(quán)利狀況密切相關(guān)。按照權(quán)利方法，阿瑪?shù)賮啞ど瓕︷嚮牡难芯勘砻髟斐绅嚮牡脑蚩赡懿皇鞘澄锏目傮w短缺，而是獲取食物的權(quán)利不平等分配。處于社會底層的貧民由于相對收入的急劇下降而失去換取食物的權(quán)利，從而成為饑荒的主要受害者。他的這一假說對世界范圍內(nèi)的反饑荒努力提出了挑戰(zhàn)，其影響廣泛而深遠。

上述分析可以引申出影響貧困狀況的兩個要件：一是資源稟賦集合，即擁有資源的多寡；二是權(quán)利集合，即擁有各種資源的權(quán)利空間。運用“存量”與“流量”概念，可以將資源存量與權(quán)利空間結(jié)合起來分析其對貧困狀況的影響。資源集合反映資源存量的大小，存量的變動直接影響貧困狀況。權(quán)利集合通過資源轉(zhuǎn)換的空間和渠道影響資源流量增減，進而影響貧困狀況。所以，資源存量少既是貧困（財富少）的原因，也是貧困（收入少）的結(jié)果。因此，尋求消除貧困之策，必須從影響資源存量和流量兩個方面入手。

對于資源稟賦，理論上包括物質(zhì)資產(chǎn)、金融資產(chǎn)、人力資本、社會資本、自然資產(chǎn)等。不同資產(chǎn)具有不同的性質(zhì)，其可轉(zhuǎn)換性不同因而與貧困形成了不同的聯(lián)系。

第一，從物質(zhì)資產(chǎn)看。貧困的原因不只在于收入少，還在于缺乏獲取收入的資產(chǎn)。土地是最重要、最為基礎(chǔ)的物質(zhì)資產(chǎn)，它與其他資產(chǎn)之間的聯(lián)系對農(nóng)民收入產(chǎn)生多方面的影響。研究表明，土地等重要資產(chǎn)的初始分配不平等比收入分配不平等對經(jīng)濟增長影響更大。如土地擁有權(quán)的最初不平等與受教育程度的初始不平等疊加，對貧困人口的收入增長有著強烈的反向作用。如果資產(chǎn)的重新分配趨于平等，將有助于直接降低貧困程度。此外，土地所有權(quán)的均衡分布不僅有助于提高平等程度，還有利于改進生產(chǎn)力和效率。物質(zhì)資本的投資還需要其他資本如房屋、牲畜、農(nóng)業(yè)機械等的補充投資才能有效發(fā)揮作用。除了擁有物質(zhì)資產(chǎn)的多寡，市場為人們提供交易場所，是增加收入和資產(chǎn)增殖的重要機制。繁榮的市場不僅增加人們獲得收入的渠道，也增加資產(chǎn)流動的機會，從而有利于資產(chǎn)增殖。如果物質(zhì)資產(chǎn)的市場比較完善，那么擁有資產(chǎn)在一定程度上就可以應(yīng)對風(fēng)險。這對改善貧困人口的狀況是有益的。

第二，從人力資產(chǎn)看。除了土地，人力資本是窮人所擁有的最大財富。人力資本包含勞動能力、健康和教育。首先，對窮人的人力資本進行投資是減少貧富差距、消除貧困的有效途徑。隨著人口向更高生產(chǎn)率的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的渠道逐漸拓寬，受教育程度成為獲取這類非農(nóng)就業(yè)機會的決定因素，人力資本稟賦的差異也成為城鄉(xiāng)收入差距的深層原因。同時，勞動力流動性的不斷加強進一步凸顯附著于勞動者身上的人力資本的重要性。人力資本重要性的上升標(biāo)志著以市場為基礎(chǔ)的激勵機制對技能回報、增強工作和技能獲得的積極性等方面發(fā)揮了重要的作用。與土地和物質(zhì)資本一樣，公平的人力資本分配對于基礎(chǔ)廣泛的經(jīng)濟增長和減少貧困至關(guān)重要。其次，人力資本的重要性不僅體現(xiàn)在作為生產(chǎn)要素的重要性，還體現(xiàn)在它們對社會福利的直接影響。在激烈變動的市場中，最容易受到?jīng)_擊的往往是文盲、殘疾人、老年人和長期患病者。對勞動者的安全保障可以提高他們的生活質(zhì)量，增強他們對環(huán)境變化的應(yīng)變能力。更好的教育和衛(wèi)生保健服務(wù)則有助于他們克服困難，度過難關(guān)。

第三，從自然資產(chǎn)看。自然資源和自然條件不僅影響他們的生產(chǎn)活動，而且直接影響到他們的日常生活。非耕地等自然資源通過多方面對貧困人口產(chǎn)生影響，一方面是由于貧困人口對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依賴而更易受自然資源的影響。在諸多致貧原因中，農(nóng)業(yè)收入低位列第一。中國農(nóng)村一半以上的絕對貧困人口分布在西部地區(qū)，其中又有一半左右分布在山區(qū)。因為大多數(shù)農(nóng)村貧困人口以農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)為生，而且主要集中分布在干旱缺水、土地貧瘠、自然條件惡劣的地區(qū)。另一方面，出于對生態(tài)等公共目標(biāo)的考慮，國家對自然資源的利用進行了不同程度的限制，這極大地限制了貧困人口利用當(dāng)?shù)刭Y源謀求生存和發(fā)展的空間。如“十一五”規(guī)劃綱要中明確提出：“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)?！毕拗崎_發(fā)區(qū)域事關(guān)國家農(nóng)產(chǎn)品供給和生態(tài)安全，不適宜進行大規(guī)模、高強度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，限制開發(fā)將使區(qū)域內(nèi)貧困人口維持生計更為困難。

從權(quán)利視角看，為了將分析的焦點放在政府扶貧政策重點的轉(zhuǎn)變上，本文從資源和權(quán)利的獲取性質(zhì)，提出將權(quán)利分為市場權(quán)利和非市場權(quán)利。所謂市場權(quán)利是指能夠通過市場交易獲得的權(quán)利，如物質(zhì)資產(chǎn)、金融資產(chǎn)和人力資本及其之間轉(zhuǎn)換；所謂非市場權(quán)利是指不通過市場交易而是通過賦予獲得的權(quán)利，本文主要指基于社會公平原則，而不是依據(jù)收入，由政府賦予每個公民所擁有的權(quán)利，如由政府提供的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和最低生活保障等服務(wù)。

非市場權(quán)利的主要內(nèi)容恰恰是新發(fā)展觀所著力強調(diào)的，與民生密切關(guān)聯(lián)的。如對貧困人口很重要的人力資本與安全保障、社會公正以及可持續(xù)發(fā)展等新發(fā)展觀強調(diào)的內(nèi)容密切相關(guān)。處于貧困線之下的人群由于稀少的資源稟賦和微薄的收入不僅難以維持生計，而且還不斷受到各種風(fēng)險的侵蝕，極少有資源利用市場機制改善福利狀況，擺脫貧困陷阱。然而，健康和教育等本應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)被推向市場，致使農(nóng)村家庭的教育和健康支出負擔(dān)對家庭收入的依賴加大。由于缺乏基本公共服務(wù)，貧困家庭無法負擔(dān)過高的教育支出，家庭收入的差異進一步演變?yōu)槌青l(xiāng)之間和農(nóng)村內(nèi)部受教育程度的差異。人力資本一部分具有私人物品屬性，一部分具有公共物品屬性。平等獲得教育是每個人都擁有的人的基本權(quán)利。又如，自然資源和自然條件不僅影響他們的生產(chǎn)活動，而且直接影響到他們的日常生活。自然資源與貧困的關(guān)系與邊疆地區(qū)“富饒的貧困”的“資源詛咒”有關(guān)?！百Y源詛咒”命題認為資源豐裕不是經(jīng)濟增長的充分有利條件反而是一種限制。資源尋租和腐敗、輕視人力資本投資、可持續(xù)發(fā)展能力衰退等傳導(dǎo)機制，對經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了損害。

從權(quán)利的屬性來看，處于貧困線之下人群的健康、教育和社會保障等不應(yīng)通過以與個人收入掛鉤的市場“交換”來獲取，而應(yīng)通過公平原則而“賦予”。新發(fā)展觀強調(diào)社會發(fā)展的最終目的是人的發(fā)展，是人的能力的提升。正是基于上述問題的考慮，新發(fā)展觀特別強調(diào)除了收入、消費和財富等影響福利的傳統(tǒng)內(nèi)容之外，健康、教育以及應(yīng)對各種風(fēng)險的社會保障對于貧困人群福利的意義。這些問題涉及影響生存和發(fā)展的深層次問題——基本權(quán)利，不可能由扶貧層面的政策手段解決。作為公共產(chǎn)品，提供基礎(chǔ)教育、醫(yī)療和社會保障屬于政府的職責(zé)。

三、基于資源稟賦、權(quán)利空間與福利的減貧思路

圖1資源稟賦、權(quán)利空間與福利狀況之間的邏輯聯(lián)系圖

研究認為通過三個方面的改善可以實現(xiàn)減輕和消除貧困：其一，豐富資產(chǎn)種類，增加資產(chǎn)存量；其二，增加利用、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的機會和渠道；其三，完善社會化的安全保障網(wǎng)。資產(chǎn)或財富等資源稟賦是發(fā)展的基礎(chǔ)，一定的財富是維持生計的基礎(chǔ)，更是獲得發(fā)展的機會。資源分配直接影響起點的公平。此外，從資產(chǎn)到福利之間的轉(zhuǎn)換對窮人至關(guān)重要。資源稟賦是對財富的靜態(tài)刻畫，存量的增長需要流量變動，而這取決于權(quán)利空間的大小，這就涉及機會的平等。權(quán)利空間是政府可以大有作為的領(lǐng)域。窮人能否從增長中受益取決于他們是否享有資產(chǎn)、享有基本服務(wù)（基礎(chǔ)服務(wù)可及性）以及市場機會。

圖1展示了資源稟賦、權(quán)利空間與福利狀況之間的邏輯聯(lián)系。資源稟賦透過完善的權(quán)利空間轉(zhuǎn)換成為收入、財富、資源、效用、生活內(nèi)容、能力等影響民生福利水平或本身就是福利的內(nèi)容。其中，資源稟賦是發(fā)展的基礎(chǔ)，權(quán)利空間是維持資源稟賦或增加資源稟賦的條件，而福利狀況是發(fā)展的結(jié)果。作為福利狀況內(nèi)容的收入、財富、資源等可成為貧困人口進一步改善福利狀況的資源稟賦。如果這一個循環(huán)過程是良性的，那么貧困人口的福利狀況將不斷得到改善，進而脫離貧困。因此，扶貧政策不能只局限于資源稟賦、權(quán)利空間或福利狀況的其中一個方面，打通它們之間的聯(lián)系應(yīng)是扶貧政策的重點。值得特別關(guān)注的是，圖示中陰影部分表示的政府提供公共產(chǎn)品。根據(jù)本文前面的分析，這部分公共產(chǎn)品不僅直接影響處于貧困狀況人口福利水平，而且也影響貧困家庭如何貧困的束縛，并走向持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。其中特別是對窮人的一大資產(chǎn)——人力資本的影響。本文強調(diào)，政府在更高層次上解決公共產(chǎn)品提供的問題，既是國家建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容，也是從長遠的角度解決貧困問題堅實的制度基礎(chǔ)。完善的公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供將使具體的扶貧政策發(fā)揮更加有效的作用。在資源—權(quán)利—福利的循環(huán)中，權(quán)利問題是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，但也是以往容易忽略的。市場經(jīng)濟，事實上也是權(quán)利經(jīng)濟。權(quán)利體系為各種資源增殖提供了空間，因而完善的權(quán)利體系將使資源價值產(chǎn)生倍增效應(yīng)。因此，中國貧困問題的解決需置于市場經(jīng)濟的框架下進行。每一種資源大致可以分為三類權(quán)利：使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)。對于解決生產(chǎn)自足問題，使用權(quán)是最為基本的。然而，市場經(jīng)濟是交換經(jīng)濟，是資本經(jīng)濟，轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)是資源權(quán)利的擴展，也是活躍市場所必須的，對提高資源配置效率至為重要。如此，每種資源都有這三種權(quán)利。資源和權(quán)利的完善都是發(fā)展的題中之義。

上述的分析可以凝練為下列命題：第一，財富多樣化命題：資源稟賦類型越多樣化，貧困人口的收入越多樣化也越穩(wěn)定，抗風(fēng)險能力越強。第二，權(quán)利完備性命題：權(quán)利類型越完備，收入越多樣化也越穩(wěn)定，抗風(fēng)險能力越強。第三，公共產(chǎn)品安全網(wǎng)命題：公共產(chǎn)品及服務(wù)越完善，提高貧困人口抗風(fēng)險能力越強，越容易擺脫貧困狀況。

如市場化程度提高→一些新因素（收入保障、教育和醫(yī)療）在減貧中的作用得到強化→其中主要是非市場的資源稟賦地位凸顯；市場化導(dǎo)致公共服務(wù)支出在家庭支出中的比重加大→收入不平等強化人力資本稟賦差距→收入不平等（貧困的代際傳遞）；收入不平等→醫(yī)療服務(wù)不平等→收入不平等（貧困的代際傳遞）；財政資源在地方轄區(qū)之間存在巨大的不平衡→社會保障和扶貧等公共服務(wù)的不平衡→收入不平等（貧困的代際傳遞）。

四、權(quán)利視角對貧困政策的啟示

第一，權(quán)利視角將扶貧工作進一步由家庭深入到個人層面。事實上貧困狀況的延續(xù)（如不平等的代際傳遞）與家庭境況密切相關(guān)。權(quán)利視角的減貧意味著在一定程度上將個人從家庭或?qū)⒓彝膫€人的困境中解脫出來。當(dāng)社會賦予貧困人口充分的權(quán)利并承擔(dān)起公共責(zé)任之時，貧困家庭的負擔(dān)將明顯下降，而貧困人口也將部分地從家庭困境中走出來，獲得獨立于家庭的部分發(fā)展機會，這種機會對個體而言意義重大，如教育助學(xué)貸款。

第二，社會保障制度托起貧困人口擺脫貧困陷阱的安全網(wǎng)。當(dāng)社會保障的安全網(wǎng)絡(luò)建立起來時，貧困人口就可以獲得進入市場參與競爭和分享經(jīng)濟發(fā)展的機會，不至于因市場競爭一時的失敗跌入貧困循環(huán)而難以自拔。

第三，貧困人口致貧不僅僅是貧困問題本身，部分原因是在農(nóng)村人口中存在的權(quán)利缺失對貧困人口影響的放大效應(yīng)。因此，解決農(nóng)村貧困問題不能局限于扶貧工作的范疇，而應(yīng)超越經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)域，從社會發(fā)展的領(lǐng)域完善農(nóng)村人口的權(quán)利著手。因此，解決貧困問題的資金來源也不應(yīng)局限于扶貧資金，而應(yīng)與社會發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合。

以權(quán)利視角看待貧困問題，將資源稟賦、權(quán)利體系和福利狀況視為解決貧困問題的一個整體，從理順各種環(huán)節(jié)的良性關(guān)系入手，能有力地推動貧困問題的解決。

[1]世界銀行東亞及太平洋地區(qū)扶貧與經(jīng)濟管理局：從貧困地區(qū)到貧困人群：中國扶貧議程的演進——中國貧困和不平等問題評估[Z].2009.

[2]阿瑪?shù)賮啞ど阂宰杂煽创l(fā)展[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[3]阿瑪?shù)賮啞ど嘿Y源、價值與發(fā)展[M].吉林：吉林人民出版社，2008.

[4]中國發(fā)展研究基金會編寫：在發(fā)展中消除貧困：中國發(fā)展報告2007[M].北京：中國發(fā)展出版社，2007.

[5]楊小凱：經(jīng)濟學(xué)原理[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1998.