為民立良法:關(guān)于地方立法工作的思考

王泠一 汪偉

改革開放初期，我國法制建設(shè)最突出的問題是“無法可依”、“立法空白”，當(dāng)時(shí)的立法指導(dǎo)思想是“有比沒有好”、“宜粗不宜細(xì)”。經(jīng)過30多年的不懈努力，我國法制建設(shè)的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生顯著變化，“無法可依”的問題基本得到解決；而全國人大不久前也召開會(huì)議宣布了“中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”的積極論斷。

在這個(gè)重要的歷史節(jié)點(diǎn)上，全國人大代表、上海市人大常委會(huì)主任劉云耕同志在今年全國人代會(huì)前夕，接受了《新民周刊》記者的專訪，他回顧了上海30年地方立法走過的歷程，積極前瞻地方立法發(fā)展的新趨勢(shì)，并就進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作提出了獨(dú)到的思考。

回顧上海30年地方立法

新民周刊：1979年7月五屆全國人大二次會(huì)議審議通過的地方組織法，第一次以法律的形式將地方性法規(guī)制定權(quán)賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)。作為中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，地方立法對(duì)維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一作出了積極貢獻(xiàn)。您能否對(duì)上海30多年來的地方立法工作做一個(gè)簡要的回顧？

劉云耕：據(jù)統(tǒng)計(jì)，30多年來，市人大及其常委會(huì)共制定地方性法規(guī)207件，修改地方性法規(guī)203件次，其中已廢止和自然失效的地方性法規(guī)60件，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)147件，作出法規(guī)性問題的決定21件，現(xiàn)行有效的6件，作出法規(guī)解釋1件。這些法規(guī)對(duì)實(shí)施國家法律、探索改革路徑、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，從而落實(shí)科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧，發(fā)揮了積極的引導(dǎo)、促進(jìn)和保障作用。

與此同時(shí)，上海市人大及其常委會(huì)立法工作層面的制度建設(shè)也取得了長足進(jìn)步：審議制度日臻完善，工作機(jī)制逐步健全，立法技術(shù)漸趨成熟，逐步進(jìn)入到制度化、程序化、規(guī)范化的軌道。這一系列進(jìn)步，離不開廣大市民的有序參與，離不開歷屆上海市委對(duì)立法工作的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，凝聚著歷屆市人大常委會(huì)組成人員和人大代表辛勤耕耘的汗水和破解難題的智慧。

新民周刊：那么，這批法規(guī)的誕生及其蘊(yùn)含著的立法特點(diǎn)是什么呢？

劉云耕：主要表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：

第一是立法回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，努力為經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展提供法制保障。如2008年，為保障上海世博會(huì)籌備和舉辦工作的順利開展，通過常委會(huì)決定形式，授權(quán)市政府在世博會(huì)期間可以根據(jù)實(shí)際管理需要制定臨時(shí)性行政管理措施，努力為世博會(huì)的成功舉辦提供法制保障。又如2009年，為貫徹實(shí)施建設(shè)上海國際金融中心的國家戰(zhàn)略，營造具有國際競爭力的金融發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)上海國際金融中心建設(shè)，市人大常委會(huì)制定了 《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》，起到了較好的引領(lǐng)作用。

第二是貫徹落實(shí)上位法，大力開展實(shí)施性立法。國家法律的有效實(shí)施，常常有賴地方的配套立法，因此實(shí)施性的地方性法規(guī)是國家立法的延伸和完善。如針對(duì)道路交通安全法第76條關(guān)于道路交通事故賠償這一執(zhí)法和司法中迫切需要解決的具體問題，市人大常委會(huì)審議通過了《上海市機(jī)動(dòng)車道路交通事故賠償責(zé)任若干規(guī)定》，整部法規(guī)只有十條，但是它對(duì)道路交通安全法規(guī)定的民事責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行了富有創(chuàng)造性的細(xì)化，在實(shí)踐中有較強(qiáng)的操作性，得到了社會(huì)好評(píng)。

此外上海還立足本地實(shí)際，著力推進(jìn)自主性立法。地方立法的另一重要任務(wù)，就是對(duì)國家不可能立法的地方性事務(wù)進(jìn)行規(guī)范。這方面上海也有許多范例：如1994年制定的《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》充分考慮法規(guī)的可行性和現(xiàn)實(shí)性，采用 “禁與限”相結(jié)合的方針，限時(shí)限地燃放煙花爆竹，充分體現(xiàn)人民群眾的意愿并尊重民間習(xí)俗，得到了大多數(shù)群眾的認(rèn)同和擁護(hù)； 2002年制定的《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》起到了保護(hù)城市遺產(chǎn)、保留城市記憶和延續(xù)城市文脈的作用。

30多年里上海還發(fā)揮了“試驗(yàn)田”作用，大膽探索先行性立法。地方立法還有一項(xiàng)重要任務(wù)，就是鑒于各地區(qū)發(fā)展不平衡等因素，國家立法時(shí)機(jī)尚不成熟，由地方先行一步，采取立法手段加以解決，為其后的國家立法積累經(jīng)驗(yàn)。上海在這方面也有多次嘗試，如1987年制定的 《上海市青少年保護(hù)條例》是我國第一部保護(hù)青少年權(quán)益的地方性法規(guī)，由市人大有關(guān)委員會(huì)委托團(tuán)市委牽頭組織16家單位共同起草，它的出臺(tái)為全國人大常委會(huì)制定未成年人保護(hù)法提供了參考，發(fā)揮了“試驗(yàn)田”作用。

可以看到，30多年里上海不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立并完善立法程序規(guī)則和工作機(jī)制。如2001年市十一屆人大第四次會(huì)議通過了 《上海市制定地方性法規(guī)條例》，對(duì)地方性法規(guī)案的提出、審議、表決和公布等環(huán)節(jié)作了較為系統(tǒng)的規(guī)定，使制定地方性法規(guī)的工作進(jìn)一步程序化、制度化、規(guī)范化。與此同時(shí)還形成了地方性法規(guī)的立項(xiàng)、調(diào)研、起草、統(tǒng)一審議、聽證、法規(guī)案解讀、公開征求草案意見、立項(xiàng)論證等多項(xiàng)制度。

上海人大在立法過程中還注重發(fā)揚(yáng)立法民主，努力提高立法工作的公開性和透明度。從2009年開始，市人大常委會(huì)將每件提交審議的法規(guī)草案都在媒體上公布，廣泛征求市民意見。如舉行《上海市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理?xiàng)l例》、《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》、《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》等關(guān)乎社會(huì)領(lǐng)域法規(guī)的聽證會(huì)，不同意見的爭論十分活躍、激烈，立法者擇善而從，力求在充分博弈的基礎(chǔ)上形成更趨合理的制度。

上海地方立法亟需解決的問題

新民周刊：同時(shí)期兄弟城市也展開了地方立法工作，有什么值得上海借鑒的嗎？

劉云耕：鑒往知來，在總結(jié)上海地方立法經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我們也要學(xué)習(xí)兄弟城市的好做法。這里僅舉一例：與北京、天津、重慶、深圳四個(gè)城市地方立法相比較，上海地方立法在有些領(lǐng)域還存在一些空白，尤其是在改革發(fā)展、與市民生活密切相關(guān)的法規(guī)還存在缺位現(xiàn)象。如在促進(jìn)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的建設(shè)方面，北京于2000年出臺(tái)了中關(guān)村科技園區(qū)條例，創(chuàng)設(shè)了“法無明文規(guī)定即允許”的一系列嶄新的制度。2002年天津出臺(tái)了濱海新區(qū)條例，致力于構(gòu)建濱海新區(qū)創(chuàng)新型管理體制和促進(jìn)新區(qū)經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置，用立法手段維護(hù)新區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和投資者、建設(shè)者合法權(quán)益。2001年深圳制定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)條例，時(shí)隔5年又及時(shí)作了修訂。與此對(duì)照，上海在高新技術(shù)開發(fā)區(qū)方面僅有1990年出臺(tái)的 《上海市漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)暫行條例》，運(yùn)行20年來，情況發(fā)生了很大變化，難以滿足當(dāng)前發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。又比如，調(diào)查顯示，上海約有50%的被調(diào)查者贊成城市家庭養(yǎng)犬，另有50%左右人群極力反對(duì)。然而，有一點(diǎn)卻是共同的，即他們100%都要求用立法來規(guī)范城市家庭養(yǎng)犬。這方面天津等城市的做法值得借鑒：天津在相關(guān)立法實(shí)施9年后，根據(jù)行政許可法于2005年及時(shí)作了修訂，分重點(diǎn)與一般區(qū)域?qū)嵭胁顒e化管理，剛?cè)岵?jì)，提升了市民素質(zhì)，緩解了社會(huì)矛盾。

此外，有些法規(guī)比較強(qiáng)調(diào)行政部門的管理權(quán)限，而忽視對(duì)公權(quán)力的制約和對(duì)公民權(quán)利的保障。有些法規(guī)制度的剛性不足，操作性不強(qiáng)。還有些法規(guī)出臺(tái)后，沒有抓緊督促政府部門盡快制定與法規(guī)配套的規(guī)范性文件，以至于難以做到與法規(guī)同步實(shí)施。凡此種種，都需要我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦信Ω倪M(jìn)。

從中國特色社會(huì)主義法律體系的形成展望地方立法發(fā)展趨勢(shì)

新民周刊：作為國家立法重要組成部分的地方立法受制于國家立法的進(jìn)程。如期形成中國特色社會(huì)主義法律體系，對(duì)地方人大立法工作必將產(chǎn)生怎樣的影響呢？

劉云耕：當(dāng)前，我們需要對(duì)地方立法的發(fā)展趨勢(shì)作出科學(xué)研判。

就立法內(nèi)容而言，保證國家法律的貫徹實(shí)施將成為地方立法的主要工作。一方面，國家法制建設(shè)的進(jìn)程使得地方“先行性立法”的空間呈現(xiàn)逐漸縮小的趨勢(shì)。另一方面，隨著我國民主法制建設(shè)的日臻完善，有些領(lǐng)域國家法律和行政法規(guī)已經(jīng)有相當(dāng)明確具體的規(guī)定，條文趨向精細(xì)化，沒有給地方留下更多立法的空間和余地，對(duì)于這些領(lǐng)域地方也就沒有必要再進(jìn)行立法。相應(yīng)地，保證國家法律在本行政區(qū)域的實(shí)施，將成為地方人大的重要任務(wù)。

而就立法重心而言，及時(shí)修改地方性法規(guī)將成為近階段地方立法工作的重點(diǎn)。以上海為例，隨著中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，我們已經(jīng)注意到一個(gè)顯著趨勢(shì)就是新制定的法規(guī)數(shù)量將減少，而修改、廢止法規(guī)的數(shù)量將增多。上屆市人大常委會(huì)修改的法規(guī)數(shù)占到這屆立法總量的68％。在本屆立法規(guī)劃中，修改法規(guī)39件，占本屆立法比達(dá)到55.7%。地方立法由過去強(qiáng)調(diào)立、改、廢并重，到現(xiàn)在突出對(duì)法規(guī)的適時(shí)修改，反映了我國社會(huì)主義法律體系形成以及社會(huì)變革的形勢(shì)下，對(duì)完善已有的法律制度提出了新的要求。

就法規(guī)體例而言，“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”將取代結(jié)構(gòu)完整的常規(guī)形式。隨著國家法律體系的不斷完善，地方立法中綜合性立法項(xiàng)目必然會(huì)越來越少。今后的地方立法，更多的應(yīng)當(dāng)是針對(duì)一些具體問題，由系統(tǒng)性立法向問題引導(dǎo)立法、立法解決問題方向嬗變。換言之，地方立法重在對(duì)國家法律、行政法規(guī)的“拾遺補(bǔ)缺”。因此，結(jié)合本地實(shí)際，以解決核心問題為目標(biāo)，“管用幾條制定幾條”的做法，應(yīng)該成為今后地方立法的努力方向。

加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作的若干思考

新民周刊：中國特色社會(huì)主義法律體系形成后不可能是一成不變、一勞永逸的，必將在動(dòng)態(tài)、開放的格局中不斷完善。作為這一體系重要組成部分的地方立法，也必將隨著社會(huì)主義民主法制建設(shè)的不斷進(jìn)步而相得益彰、良性互動(dòng)。對(duì)此，您有什么具體的設(shè)想？

劉云耕：在新的歷史起點(diǎn)上，我們要高度重視研究并探索地方立法中的理論和實(shí)踐問題，汲取世界法律制度文明成果，借鑒兄弟省市立法之長，創(chuàng)立上海制度建設(shè)之新，不斷適應(yīng)國家法律體系形成后對(duì)地方立法提出的新要求。主要設(shè)想是：

1、建立法規(guī)清理長效機(jī)制，促進(jìn)法律體系科學(xué)和諧統(tǒng)一。結(jié)合上海的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)建立地方性法規(guī)清理的長效制度：確立每5年定期清理機(jī)制，每屆人大常委會(huì)任期即將結(jié)束時(shí)，都要對(duì)本屆的立法進(jìn)行全面評(píng)估、清理；一旦有新制定的法律、行政法規(guī)出臺(tái)，相關(guān)的地方性法規(guī)都應(yīng)當(dāng)依照上位法的規(guī)定即時(shí)清理；將立法后評(píng)估、執(zhí)法檢查與法規(guī)清理三者有機(jī)結(jié)合起來，將立法后評(píng)估、執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)反饋到立法環(huán)節(jié)，適時(shí)啟動(dòng)相關(guān)法規(guī)的立、改、廢程序。

2、切實(shí)發(fā)揮人大代表在立法中的作用，有效彌補(bǔ)立法在社會(huì)利益平衡方面的缺陷。法律是人民意志的集中體現(xiàn)，是立法機(jī)關(guān)為廣大人民提供的“公共物品”，理應(yīng)成為最具民意代表性的一項(xiàng)公共事務(wù)。因此，立法工作應(yīng)當(dāng)采用回應(yīng)民意型的立法模式。要突出重點(diǎn)，緊緊圍繞本市改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，圍繞人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，特別是將促進(jìn)人的全面發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)以及提高城市管理水平、發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化等方面迫切需要的項(xiàng)目，列入立法計(jì)劃。據(jù)初步分析，上?，F(xiàn)行有效的法規(guī)中，屬于經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)等方面的法規(guī)有110件，占總數(shù)的74%；涉及公共服務(wù)和民生保障領(lǐng)域的法規(guī)18件，占總數(shù)的12%。可見，在社會(huì)矛盾凸顯的今天，社會(huì)領(lǐng)域立法是地方立法的“短板”，影響了法制在社會(huì)建設(shè)中的保障作用。我們應(yīng)當(dāng)加大向社會(huì)領(lǐng)域立法傾斜的力度，進(jìn)一步提高社會(huì)立法在地方立法中的比重，做到經(jīng)濟(jì)立法、社會(huì)立法并重，有效彌補(bǔ)立法在社會(huì)利益平衡方面的缺陷。

3、充分發(fā)揚(yáng)立法民主，實(shí)現(xiàn)人民利益最大化。在推進(jìn)民主立法方面，應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大市民參與途徑和增強(qiáng)立法的公開性；完善各方利益交匯和博弈的機(jī)制；探索立法聽證普及化和小型化的可行途徑，讓更多普通群眾參與立法；對(duì)沒有采納的意見，應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋，避免公眾參與流于形式。在今后地方立法中，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、權(quán)力與部門利益徹底脫鉤的原則，確保行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限和法定程序的范圍內(nèi)正確行使權(quán)力；同時(shí)要加強(qiáng)法律監(jiān)督工作，充分發(fā)揮人大的法定作用，實(shí)現(xiàn)法律效果、政治效果和社會(huì)效果三者有機(jī)統(tǒng)一。

4、一切從實(shí)際出發(fā)，增強(qiáng)法規(guī)的針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性。特別是在立法技術(shù)上，我們一定不能照抄照搬上位法，不要為立法而立法，把真能解決問題的條文淹沒在繁文縟節(jié)中。要著眼于解決實(shí)際問題，有的放矢，不湊數(shù)，要管用。除了必要的銜接外，地方性法規(guī)一般不要再重復(fù)上位法的規(guī)定，實(shí)施性的法規(guī)草案，根據(jù)實(shí)際需要和立法目的，應(yīng)當(dāng)采取 “一事一法”的體例，有幾條就規(guī)定幾條，著重解決問題。

5、進(jìn)一步發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，避免部門利益傾向?！罢畧?bào)什么，人大審什么”是地方立法沿襲多年的“慣例”模式。囿于視野所限，許多立法動(dòng)議缺乏全局觀念和地方特色，染上了照抄立法、重復(fù)立法、跟風(fēng)立法等問題，甚至“激情立法”或“形象立法”都可能發(fā)生。因此，人大在地方立法中的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在立法的前期調(diào)研，立法項(xiàng)目的選擇，議案的審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)，并使其得到切實(shí)的落實(shí)。同時(shí)，還要積極發(fā)揮立法工作者、實(shí)際工作者和理論工作者的作用。上海市人大常委會(huì)創(chuàng)立了立法研究所，采取立法工作者、實(shí)際工作者和理論工作者三結(jié)合的方式，通過課題研究的形式發(fā)揮研究所的平臺(tái)作用，使立法各個(gè)方面提前參與，凸顯了人大在立法中的主導(dǎo)作用，這有利于各方利益訴求在立法前期階段就得到有效溝通，消弭分歧?！?/p>