新能源產(chǎn)業(yè)的財政補貼之路

邢少文

不可否認，大量的政策扶持與財政補貼對中國新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與市場化應用起到了很大的推動作用，但與其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中所經(jīng)歷的政府干預模式一樣，在新能源產(chǎn)業(yè)中，政府扶持特別是財政補貼所導致的一些負面因素亦已開始初露端倪。

20lO年10月和11月，中國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)生了兩樁重要事件，一是美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)起了針對中國新能源產(chǎn)業(yè)的“301”調(diào)查，二是財政部等幾個部門宣布取消了39個“金太陽工程”項目的財政補貼。

這都給新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的“政府之手”敲響了警鐘。財政補貼在多大程度上推動了新能源產(chǎn)業(yè)的市場化?如何更有效地利用財政補貼政策，避免導致抑制和扭曲產(chǎn)業(yè)的市場化競爭?

大力補貼

新能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略據(jù)高地位毋庸置疑，但由于新能源所面臨著的技術(shù)、應用與消費觀念上的現(xiàn)實差距，從世界各國新能源的發(fā)展路徑來看，政府無不對從事這些技術(shù)研究與市場化應用的研究機構(gòu)和生產(chǎn)、銷售企業(yè)進行一定程度上的財政資金補貼。在中國，亦如此。

“與國外發(fā)達國家相比，中國的新能源產(chǎn)業(yè)財政補貼政策力度并不落后，與美國相比，甚至力度更大。”中投顧問高級研究員李勝茂對本刊記者說。

風電、太陽能、電動汽車是目前新能源領(lǐng)域的三大支柱，針對這三個產(chǎn)業(yè)鏈的國家扶持主要分為政策扶持和資金扶持兩方面，政策扶持包括稅收減免、土地審批等方面的便利，資金扶持則可分為財政直接補貼、專項基金扶持、銀行貸款貼息等幾種方式。

在風電方面，2006年1月國家發(fā)改委頒布了《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，明確了可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價構(gòu)成，列出國家補貼幅度，對可再生能源發(fā)電價格實行標桿電價加補貼電價的方式。2008年8月，財政部又頒布了《風力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項資金管理暫行辦法》。安排專項資金支持風力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化。

在太陽能發(fā)電方面，2009年3月，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺了《關(guān)于加快推進太陽能光電建筑應用的實施意見》，意見指出，中央財政安排專門資金，對符合條件的光電建筑應用示范工程予以補助，以部分彌補光電應用的初始投入。同時，財政部出臺《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》，將補助標準原則上定為20元／Wp(峰瓦)。

2009年7月，財政部、科技部和國家能源局共同出臺了《金太陽示范工程財政補助資金管理暫行辦法》，重點支持光伏發(fā)電站項目的發(fā)展。辦法指出，對并網(wǎng)光伏發(fā)電項目系統(tǒng)進行50％、獨立發(fā)電系統(tǒng)給予70％的補貼。

在新能源汽車領(lǐng)域，在此之前，國家財政資金對新能源汽車的技術(shù)研發(fā)已進行了多年的財政支持和補貼。2010年5月，財政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合出臺《關(guān)于開展私人購買新能源汽車補貼試點的通知》，確定在上海、長春、深圳、杭州、合肥等5個城市啟動私人購買新能源汽車補貼試點工作。新能源汽車的財政補貼方案針對消費者和充電設(shè)備環(huán)節(jié)，如純電動汽車最高給予了6萬元的補貼。

“與美國通過立法的形式對新能源產(chǎn)業(yè)進行扶持不同，中國目前的扶持政策更多體現(xiàn)在部門文件的制定上，很多樣化?！崩顒倜f。

除了財政補貼，稅收優(yōu)惠也是一項間接補貼，2008年9月，財政部、國家稅務總局出臺《關(guān)于執(zhí)行資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄有關(guān)問題的通知》，指出企業(yè)自2008年1月1日起以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》中所列資源為主要原材料，生產(chǎn)《目錄》內(nèi)符合國家或行業(yè)相關(guān)標準的產(chǎn)品取得的收入，在計算應納稅所得額時，減按90％計人當年收入總額。

同年12月，財政部、國家稅務總局出臺《關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》，規(guī)定：對利用風力生產(chǎn)的電力，實現(xiàn)的增值稅實行即征即退50％的政策。對銷售自產(chǎn)的綜合利用生物柴油，實行增值稅先征后退政策。

在中央政府行政性文件通知的要求下，在地方政府層面，針對新能源產(chǎn)業(yè)的各種稅費和財政補貼政策也紛紛出臺，幾乎每個省都成立了新能源產(chǎn)業(yè)專項基金，對科研、設(shè)備招標、應用項目上進行財政補貼?！芭c中央資金和地方配套資金的直接補貼相比，地方的專項基金屬于間接補貼，額度也很大?！崩顒倜f。

“與美國主要通過稅收環(huán)節(jié)的扶持相比，中國的財政資金扶持力度更大，而與財政資金扶持相比，銀行的貸款貼息的扶持力度更大，大型企業(yè)、大型項目的上馬，都是借助了銀行的貸款貼息。”李勝茂指出。

很難統(tǒng)計在過去的幾年中中央及地方政府對新能源產(chǎn)業(yè)的具體補貼數(shù)額。“目前國家財政每年需要為光伏發(fā)電補貼70多億元?！眹野l(fā)改委能源研究所研究員、光伏專家王斯成曾表示。而看起來，針對新能源產(chǎn)業(yè)的財政補貼仍然在呈現(xiàn)不斷增長的趨勢。

2010年8月3日由工信部牽頭的《汽車與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》(2011～2020年)草案曝光，根據(jù)該草案，未來10年中央財政將拿出超過1000億元的資金投入該領(lǐng)域。

而此前，國家能源局新能源和可再生能源可新能源處處長梁志鵬在接受媒體采訪時曾表示，即將出臺的《新興能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》所涉及的累積直接增加投資額為5萬億元。5萬億元的總盤子包括國家投資以及受其拉動的商業(yè)化社會投資。

爭議

政府對于新能源的財政補貼，一方面是由于新能源產(chǎn)品初期制造成本過高，單純依靠企業(yè)難以自主消化成本問題，另一方面則在于在終端市場，新能源的推廣仍然面臨著一系列的瓶頸。

以光伏發(fā)電為例，據(jù)國家能源局新能源與可再生能源司副司長史立山介紹，目前光伏裝機投資成本每千瓦約1.8萬元左右，而常規(guī)火電的投資成本約每千瓦3000～4000元，光伏電價是常規(guī)火電電價的三倍以上，光伏規(guī)模化發(fā)展的最大障礙還是成本太高。

“從目前財政補貼的重點來看，風電由于技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化相對比較成熟，企業(yè)的成本差距越來越小，因此財政補貼的力度將有所調(diào)整，電價屬于間接補貼，其他補貼逐漸減弱；太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的財政補貼重點是裝機和市場推廣，對制造業(yè)環(huán)節(jié)的補貼也將會逐漸減少；對新能源汽車領(lǐng)域，由于目前新能源汽車的技術(shù)仍然是最大的難題，因此在技術(shù)研發(fā)上的補貼仍然是很重要的環(huán)節(jié)。”中華新能源動力與儲能委員會研究員李雷對記者說。

在政策扶持和財政支持下，中國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度迅猛，風電方面，全國累計裝機容量由2006年的2600兆瓦增加到2009年的2.5萬兆瓦，增長近10倍；光伏方面，太陽能光伏電池組件年產(chǎn)量由2006年的438兆瓦增加到2009年的4100兆瓦，占全世界產(chǎn)量的近40％。

也由于財政補貼這一“免費的午餐”，一些負面效應也相伴而來，在財政補貼過程中，也暴露出了補貼方式和補貼手段中的一些問題。

2010年11月23日，財政部下發(fā)了《關(guān)

于做好2010年金太陽集中應用示范工作的通知(財建2010-923號)》?！锻ㄖ访鞔_指出，財政部、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局已通過統(tǒng)一招標的方式，確定了2010年金太陽示范工程的名單，決定取消已列入2009年金太陽示范工程目錄但無法實施的項目39個，共計54兆瓦。在這批取消的項目中，包括無錫尚德、BP、阿斯特等國際光伏巨頭擔任業(yè)主的工程。

一直以來。按照政策規(guī)定，政府對“金太陽”工程實施初始投資補貼方式，對項目工程投資給予約50％的補貼力度，因此，“存在一些‘圈而不建的情況，不少投資商在申報‘金太陽工程建設(shè)價格的時候，傾向于將價格報高，這樣可以獲得更多的補貼，這可能會導致浪費，違背政策初衷，甚至有的投資商在高價申報了項目投資額之后，在執(zhí)行中并不按照申報價格執(zhí)行，采購廉價設(shè)備來降低成本。”一位受訪人士對記者說。

“由于此前金太陽工程項目都是由業(yè)主單獨招標，導致了在招標過程中有權(quán)力尋租和套取補貼的行為，招標價格和上報價格不一致，存在套補貼和腐敗的行為?！边@位人士說。

事實上，這也是目前新能源產(chǎn)業(yè)財政補貼中存在的一大問題，在目前的財政補貼體系上，財政部負責出錢，發(fā)改委負責立項，科技部負責技術(shù)課題組，但大量的資金投入之后，不管是國家發(fā)改委、工信部、財政部、科技部，都沒有專門的部門對這些補貼資金和補貼項目進行后續(xù)的跟蹤、監(jiān)控和評估，對于財政投入的效率也無法評估。

“即使是財政部門的評估，也是自己評估自己，缺乏獨立性?！鄙鲜鋈耸空f。

對財政補貼更大的質(zhì)疑聲則來自于海外的利益相關(guān)方。2010年10月15日，美國貿(mào)易代表辦公室應美國鋼鐵工人聯(lián)合會申請，按照《美國貿(mào)易法》第301條款針對中國政府所制定的一系列清潔能源政策和措施展開調(diào)查。美國鋼鐵工人聯(lián)合會稱，“中國在經(jīng)濟刺激計劃中給予新能源行業(yè)的補貼為2160億美元，是美國的兩倍、全球各國刺激計劃中對新能源補貼總規(guī)模的一半?！?/p>

風電和光伏企業(yè)是受指責的兩大領(lǐng)域，該聯(lián)合會稱中國政府過去采取了一系列津貼、減稅、優(yōu)惠貸款、土地及其他補貼，降低了中國企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品如太陽能電池和風機的生產(chǎn)成本?！爸袊鵀榘l(fā)展本國綠色產(chǎn)業(yè)而采取保護主義及掠奪性措施的5個主要領(lǐng)域。這損害了美國的生產(chǎn)和就業(yè)創(chuàng)造。”

雖然中國企業(yè)和官員對此給予了否認和批判，認為這是美國慣用的貿(mào)易保護手段，但不能否認在這一貿(mào)易爭議的背后，中國新能源產(chǎn)業(yè)在設(shè)備和組件上的出口貿(mào)易額已大為驚人。據(jù)iSuppli公司的數(shù)據(jù)，中國2009年生產(chǎn)了超過3.6GW的光伏(PV)電池，其中90％銷往國際市場，使得中國成為當年全球最大的太陽能電池出口國。

2009年的數(shù)據(jù)顯示，我國太陽能光伏產(chǎn)品出口154.4億美元，同比增長147.75％，其中，出口至歐洲市場約為87.9億美元，同比增長489％。

如何避免財政補貼政策與WTO規(guī)則相沖突而引發(fā)貿(mào)易沖突的問題，也是爭議之一。隱憂

在財政補貼和各個地方政府出于GDP考慮“大干快上”的刺激下，更大的擔憂則在于新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的混亂無序。風電和光伏產(chǎn)品甚至2009和2010年分別被列入了治理產(chǎn)能過剩行業(yè)。

雖然出口活躍，但結(jié)構(gòu)性過剩的矛盾已經(jīng)出現(xiàn)，目前的格局是，光伏產(chǎn)品出現(xiàn)了“兩頭在外”的情況，即原材料和組件產(chǎn)品在國外，生產(chǎn)在國內(nèi)。根據(jù)中國機電商會統(tǒng)計，2009年，我國光伏產(chǎn)品出口中超過六成都只是加工貿(mào)易，這與發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)注重的環(huán)保初衷是有所背離的。在風電領(lǐng)域，大容量風機供不應求，小容量風機則產(chǎn)能過剩。

而我國目前的新能源產(chǎn)業(yè)補貼，主要是根據(jù)生產(chǎn)量、銷售量作為補貼依據(jù)，有其合理性，但從如何結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，納入技術(shù)標準等補貼依據(jù)，對有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、符合發(fā)展方向的產(chǎn)品和企業(yè)進行補貼方面來考量，目前的補貼方式仍然是粗放式的。

就“金太陽”示范工程補貼來講，即使是如期開工并順利得到補貼的企業(yè)，也存在發(fā)電可能無法并網(wǎng)(發(fā)電機電流接入電網(wǎng))的問題，這就會導致電量的浪費。江西賽維LDK太陽能高科技有限公司的有關(guān)人士對記者表示，“金太陽”工程屬于政府對光伏行業(yè)的支持政策，采取的初投資補貼方式，但這種補貼方式也存在一定的問題，如果補貼方式進行調(diào)整，未來能夠?qū)Σ⒕W(wǎng)發(fā)電量進行補貼的話，可能更有利于提高企業(yè)投建的積極性。

中國能源網(wǎng)CEO韓曉平則指出，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)本身是適合分布式發(fā)電，并不適用于大項目，但目前政府卻一味鼓勵大項目，平白增加項目成本，而并網(wǎng)問題又因為接入系統(tǒng)費用問題一直難以妥善解決制約著這些大項目。

“地方政府在上馬這些項目和招標的過程中，有保護地方國有企業(yè)，保護落后產(chǎn)能的行為。在財政補貼中的厚此薄彼，會導致市場的不公平競爭。”李勝茂認為。

而在新能源汽車領(lǐng)域，2010年8月成立的16家央企電動汽車聯(lián)盟，也讓業(yè)界擔憂，在過往其他產(chǎn)業(yè)中出現(xiàn)的國企和民企不平等競爭，利用其優(yōu)勢地位分享國家財政扶持資金的現(xiàn)象會在新能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域重演。

粗放式的財政補貼方式，導致補貼資金零散，各種科研機構(gòu)爭相爭奪財政補貼資金，企業(yè)跑馬圈地，各個地方政府盲目建設(shè)新能源產(chǎn)業(yè)園，甚至有縣級政府以此前的摩托車、三輪車生產(chǎn)廠為基地興建新能源汽車產(chǎn)業(yè)園的現(xiàn)象。

應當看到，財政補貼雖然能夠刺激市場擴張，但這并不是最終目的。與發(fā)達國家的補貼重點在消費者，主要在于市場應用推廣不同，目前中國的財政補貼幾乎覆蓋所有產(chǎn)業(yè)鏈。而在補貼申報的過程中，由于財政部門比較難以對申請資格進行足夠的考核，財政資金難免不會被浪費和低效率的情況。

在“十二五”期間，新能源政策如何告別單純靠政府補貼來推動行業(yè)發(fā)展的情況，是一個問題。