保障房的資金困境

毛凌云

消失了10多年的住房福利政策似乎又回來了，在中央的鞭策之下，各地政府拉開了轟轟烈烈的保障房建設(shè)大幕，但1000萬套保障房的軍令狀讓地方政府焦頭爛額，他們已經(jīng)多次向中央反映資金短缺問題，土地可以出，但錢從何來？

7月29日，財政部、國家發(fā)改委和住建部發(fā)出一份通知，要求各地政府在10天內(nèi)上報保障房建設(shè)的資金籌備情況。面對地方政府“集體叫窮”，中央開始了一輪摸底。

短期內(nèi)從財政支出內(nèi)劃撥保障房專項資金，對地方政府而言可能有些陣痛，因此對于此次上報保障房資金缺口情況，地方政府積極性頗高。7月29日，三部委下發(fā)了通知，8月1日，杭州市住房保障和房產(chǎn)管理局就已經(jīng)在網(wǎng)站上發(fā)布了報送保障房籌資情況的消息。

有專家表示，鑒于地方政府在資金方面的壓力較大，中央財政可能會加大對保障房的支持力度。

地方叫窮

龐大的公共支出基于強勁的經(jīng)濟增長，但中國發(fā)展并不平衡，尤其是地方政府的發(fā)展，基本依賴大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，以固定投資拉動經(jīng)濟增長的模式并不能帶來高效的財政收益。因此，靠借債進行交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施的地方政府盈利能力貧弱，只能借新債償舊債。

根據(jù)審計署公布的地方政府負債數(shù)據(jù)，地方負債率較高，而且新債有增無減，地方債違約的風(fēng)險越來越高。如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐，這一趨勢還會越演越烈。

過于依賴政府投資，國企難以盈利，民企發(fā)展緩慢，是中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的普遍狀況，“吃財政飯”的政府叫窮并不鮮見。財政乏力的地方政府沒有動力，更沒有能力在保障房建設(shè)上耗費太多的熱情，只能依賴中央劃撥資金、銀行貸款。

中央財政支持已經(jīng)成為保障房建設(shè)中最穩(wěn)定的一個來源，但也存在劃撥程序滯后，先由省劃撥到市，接下來才輪到區(qū)縣，而且還存在層層截留問題。國務(wù)院要求地方政府11月底完成100%的保障房開工率，在中央財政還未到位的情況下，地方政府如何填補這一缺口？

如果是用漸進的方式，形成制度，將保障房支出納入財政預(yù)算，再從土地出讓金收益、公積金增值或者經(jīng)濟適用房銷售收入中轉(zhuǎn)移支付，保障房建設(shè)不會給地方政府帶來如此大的資金壓力。

在地方政府資金壓力巨大的情況下，唯有依賴信貸方式籌集款項，但因為保障房收益不高，返還期限過長，商業(yè)銀行貸款的熱情也大打折扣，最終也許只能依賴行政命令的形式將資金壓力轉(zhuǎn)嫁給銀行，加劇“金融壞賬”風(fēng)險。

根據(jù)央行公布的數(shù)據(jù)，2011年第一季度保障性住房開發(fā)貸款新增 651億元，比年初增長40.1%，保障房新增開發(fā)貸款占房地產(chǎn)開發(fā)貸的四成左右，而第二季度保障房貸款增至1000多億。

搶手的土地出讓金

土地出讓金收益是地方財政穩(wěn)定來源，但據(jù)財廳內(nèi)部人士透露，土地出讓金收益的計算是一個相當(dāng)復(fù)雜的過程，政府拿地也需要支付開發(fā)成本、配套成本、市政建設(shè)成本等一系列費用，政府出讓土地到底賺了多少錢，短期內(nèi)難以計算清晰。

此前，財政部、住建部多次下發(fā)通知，強調(diào)地方政府應(yīng)以公共預(yù)算、公積金增值部分以及土地出讓收入的10%作為保障房建設(shè)資金。雖然從政策上看，土地出讓金收益和公積金是重要來源，但從政策的效果來看，目前政府能解決的資金主要是通過財政支出。對于過度依賴土地財政的地方政府，這是拆東墻補西墻的做法，政府財政收入無增長，從牙縫中擠出的錢只能是杯水車薪。

當(dāng)?shù)胤秸秊楸Ｕ戏抠Y金焦頭爛額之時，財政部近日又和教育部聯(lián)合下發(fā)通知，要求各地按10%比例從土地出讓收益中計提教育資金，通知還稱教育資金實行?？顚Ｓ茫辉试S挪用。

7月，深圳一口氣拍出5塊安居房用地，其中一塊拍出了4918元/平方米的低價，雖然這些地塊都處于郊區(qū)，交通和配套還不夠完善，但對于均價已經(jīng)突破2萬的深圳樓市而言，這絕對是一個創(chuàng)紀錄的價格。

在商業(yè)用地拍賣遇冷的情況下，用于保障房建設(shè)的土地必須以大大低于市場價的價格出讓，各地的土地出讓金收入呈下降趨勢，這也意味著以土地出讓金收益作為保障房資金來源的政策在執(zhí)行上困難重重。

截至7月底，北京土地出讓金額合計578.7億元，相較于去年同期的666億元下降約13%。

企業(yè)之痛

財政資金捉襟見肘，中央的開工令又步步緊逼，1000萬套保障房必須在11月全部開工，各地政府不得不“到處找錢”。

深圳目前發(fā)布了一系列政策，按照7月6日公布的《深圳市住房保障2011年度計劃》，政府計劃安排資金145億元，籌建6.2萬套保障性住房，地方財政將為此承擔(dān)26億元，通過租售保障房將獲得34億元資金，剩余的85億元將全部通過吸引社會資金解決。而今年預(yù)計供應(yīng)保障房不低于7600套，為了達到這一指標，深圳還將通過向社會購買或租用現(xiàn)有住房完成保障房供應(yīng)。

深圳常年遵循“收支平衡”的預(yù)算原則，“收多少花多少”，基本不舉債。2010年，深圳的財政收入超千億，因此今年的財政總支出定為1039.4億元。

深圳世聯(lián)地產(chǎn)研究中心研究員趙耀鋒認為深圳不存在資金缺口問題，“政府財政實力雄厚，保障房的資金來源主要是社會資金，可能最終還是通過銀行借貸來籌集，但有了政府擔(dān)保，可以慢慢還，深圳沒有資金缺口問題，只有時間缺口問題?！备匾氖?，深圳明確了保障房資金的來源，主要將通過社會力量完成資金籌集，也就是由開發(fā)商提前支付，政府回購的“BT”模式完成保障房建設(shè)。

“BT”模式有利于政府，但對地產(chǎn)商而言風(fēng)險不小，首先企業(yè)需要自籌資金，其次收益與商業(yè)項目相比大相徑庭，同時還存在政府違約和市場波動帶來的風(fēng)險，資金實力薄弱的房產(chǎn)企業(yè)很難介入保障房建設(shè)。對此，趙耀鋒判斷，如果大量企業(yè)采用“BT”模式介入保障房建設(shè)，最終還是會通過銀行貸款完成前期的資金籌備，“如果有政府擔(dān)保，銀行借款的意愿也會比較高，對于深圳這樣財政實力雄厚的政府，不用過于擔(dān)心債務(wù)風(fēng)險問題?！钡捎谡捎玫氖欠制诨刭彿绞?，企業(yè)資金回籠周期被拉長，再加上通貨膨脹因素，企業(yè)利潤被大大壓縮。

深圳模式的特點是銀行愿意在政府擔(dān)保的前提下借款給地產(chǎn)商，在地方債務(wù)危機加劇的背景下，深圳模式并不適宜在全國推廣。

今年，深圳集中出讓的5塊安居型商品房用地采用“定地價、競房價”方式，此前這種拍賣方式并沒有得到開發(fā)商的追捧，外界普遍認為利潤太低是主要原因。但今年7月的拍賣卻得到了開發(fā)商的追捧，甚至出現(xiàn)了大小開發(fā)商“低價血拼”的現(xiàn)象。

其中原因之一是因為政府降低了拍賣門檻。深圳在2010年10月和今年5月的兩次拍賣中，對開發(fā)商資質(zhì)都作出了明確的規(guī)定，要求競買申請人必須具備房地產(chǎn)開發(fā)一級資質(zhì)，注冊資金在2億元人民幣以上。今年7月的拍賣則取消了這一限制。雖然業(yè)內(nèi)人士透露安居房的利潤率比較低，初步估計在3%左右，但中小型的房地產(chǎn)商還是以“低價”殺入了保障房市場。

中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授朱亞鵬認為，政府不能只靠和開發(fā)商合作這一條路，必須走民間融資的道路，“如果提供高于銀行的利息，有穩(wěn)定的回報，保障房事業(yè)應(yīng)該和慈善一樣，被納入非盈利事業(yè)。”

釋放民間資金

按照深圳的模式，政府在安居房、限價房之外，包含了廉租房的公共租賃房也是保障房的重要組成部分。信托基金被予以厚望，外界普遍認為雖然不能解燃眉之急，但這是一種長效的保障模式，能有效調(diào)動民間資金，也能實現(xiàn)保障房公平高效的使用。信托基金模式是由社會資本發(fā)起成立保障房住宅基金，通過委托開發(fā)企業(yè)建設(shè)保障房，并委托專業(yè)運營商對保障房進行經(jīng)營管理以取得投資回報的建設(shè)方式。信托基金模式能分散投資風(fēng)險，有利于吸引資金參與保障房建設(shè)，但回報率低，在西方多作為社會福利手段，既利用了市場效率，也照顧了社會公平。

目前，我國還沒有開始實施的信托基金模式，而國內(nèi)首個公租房基金已經(jīng)報送至主管部門待批，這一基金由多家開發(fā)商發(fā)起，希望借助一定的政府支持，以私募股權(quán)基金模式打造出一個對接政府、地產(chǎn)商、民間資本等各方資源的平臺。業(yè)內(nèi)人士認為，此種形式對于社會力量參與保障房建設(shè)具有借鑒意義，有望成為未來保障房建設(shè)融資的重要渠道。

改造城中村

除了金融杠桿，整治現(xiàn)有住房也是深圳籌建保障房的一個渠道。在7月公布的保障房計劃中，深圳政府對整治現(xiàn)有住房作出了明確規(guī)定，深圳將全面調(diào)查清理政府周轉(zhuǎn)房、各企事業(yè)單位自建房等現(xiàn)有住房，逐步將其納入住房保障體系，探索通過沒收違法建筑、征收集體股份公司和社區(qū)集資房等方式多渠道籌集保障性住房。

在今年年初的“兩會”上，深圳政協(xié)委員蘇振聲提出將城中村納入保障房房源的提案，他認為，在有限的土地存量和不斷新增的保障房需求人口的矛盾中，出售模式必然會導(dǎo)致政府建設(shè)保障房的成本越來越高。只租比售更能保持保障房的“純潔性”，他建議將交通更便利、房租更低的城中村納入保障房房源，為城市低收入階層帶來便利和實惠。

朱亞鵬主張將小產(chǎn)權(quán)房合法化，“城中村就是小產(chǎn)權(quán)房，和商品房的差別主要在于政府地價收益，如果政府放棄這一部分利潤，只要是符合政府規(guī)劃的房子，都可以合法進入市場。”他認為，建房權(quán)是一項基本的權(quán)利，但中國只允許政府蓋房子和地產(chǎn)商蓋房子，其中不合理的成本必然由購房者承擔(dān)。

不同于完全推倒鏟平的城中村改造老路，將城中村稍加改造納入保障體系，是否行得通？“城中村已經(jīng)承擔(dān)了保障房的作用，為什么還要改造？”深圳城市設(shè)計促進中心主任黃偉文認為，改造必然增加房屋成本，城中村的特點不僅是房租便宜，生活成本和管理成本也非常低，如果進行改造，房租一定會增加。

深圳漁民村，2001年開始進行改造，是深圳城中村改造的范本，改造后的漁民村和普通的商品房小區(qū)沒有任何區(qū)別，唯一的區(qū)別就是租金便宜。加拿大留學(xué)歸來的朱小姐，2006年來到深圳，進入外資銀行工作，寫字樓位于深圳的繁華之地萬象城，因從漁民村只需步行5分鐘便可到達萬象城，她在漁民村租到了一間40多平方米的一居室，一個月只需付1000多元的租金，而一街之隔的小區(qū)，租金便要翻倍。朱小姐非常好奇，“這個小區(qū)環(huán)境很好，配套也很好，但租金如此便宜，住在這里的也都是城市白領(lǐng)，并不是低收入人群?！?/p>

小區(qū)商鋪的水果檔，西瓜標價2.3元一斤，城中村里，1.8元一斤就可以在街邊的小攤鋪買到，漁民村已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的城中村，“但因為漁民村是深圳城中村改造的范本，必須保持低廉的租價，這是個象征。5年來，1000多元的租金從未漲過”。朱小姐早已經(jīng)搬離了漁民村，但她沒有將房子退租，“當(dāng)初租到這個房子很不容易，找了很多關(guān)系才租到，這么便宜的房子上哪找？”朱小姐以原價轉(zhuǎn)租了這套房子，但大多數(shù)人通過轉(zhuǎn)租賺了錢。

“城中村的價值在于相互服務(wù)，降低生活成本，賣菜的、賣水果的都住在村里，房價便宜，物價也便宜，走路就可以上班，這才是城中村保障低收入人群生活的意義?！秉S偉文認為改造城中村一定會有成本，如果改變了城中村的生態(tài)，其保障作用可能會被大大削弱。

不論是城中村改造還是保障房建設(shè)，原本都可以在一種規(guī)劃更嚴密、更長遠的框架內(nèi)進行，但今年以來保障性住房建設(shè)驟然提速，產(chǎn)生了巨大資金缺口，地方政府只通過行政命令方式動員各種資源，而不是從制度建設(shè)上確立保障房的法律地位，從此引發(fā)的資金風(fēng)險、權(quán)力尋租、擠壓市場以及房屋質(zhì)量等問題不容忽視。這場保障房運動，資金缺口問題可能比其他問題更容易解決。