保障性住房落差

邢少文

2010年是保障性住房“大躍進(jìn)”的一年，而根據(jù)中央部署，2011年從建設(shè)規(guī)模到資金投入，還將翻倍。但保障性住房在數(shù)量、資金和建成之后的分配等方面還存在諸多待解決的問題。

2010年是保障性住房“大躍進(jìn)”的一年，580萬套、792億元財(cái)政資金的投入，無論是從建設(shè)數(shù)量目標(biāo)上，還是從投資金額上，都是前所未有的一年。而根據(jù)中央部署，2011年從建設(shè)規(guī)模到資金投入，還將翻倍。

1998年住房市場化改革之后的近10年中，保障性住房是中國住房體系中幾乎不被重視的一環(huán)。也因此，在市場商品房價(jià)格日益高漲的情況下，作為解決“居者有其屋”的一項(xiàng)民生性質(zhì)工程，政府“還債”壓力也備感巨大。但目前無論是從建設(shè)體制上，還是分配機(jī)制上，保障性住房仍然只處在起步階段，口號(hào)跟實(shí)際有著很大的落差。

口號(hào)和現(xiàn)實(shí)

2010年是“十一五”規(guī)劃結(jié)束之年，這一年中央提出了建設(shè)580萬套保障性住房的任務(wù)，其中包括經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、廉租房、棚戶改造區(qū)等，住房建設(shè)部并于該年5月與各個(gè)地方政府簽訂了工作目標(biāo)責(zé)任書。

根據(jù)住建部的信息，2010年1至9月，全國城鎮(zhèn)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造開工520萬套，占年度計(jì)劃580萬套的90％。有關(guān)部門的數(shù)據(jù)表明，全國2010年保障房建設(shè)已完成量為370萬套。

一份名為《疑竇叢生的保障房》的報(bào)告認(rèn)為，公開數(shù)據(jù)顯示，2009年保障住房及棚戶區(qū)改造為330萬套，如果按照上半年開工40％計(jì)算，則2009年上半年新開工不超過150萬套。2010年上半年則更低，國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1～6月份，全國保障房投資額為433.19億元，同比減少1.7％。這意味著今年上半年開工的保障房不超過150萬套。

報(bào)告同時(shí)引用住建部數(shù)據(jù)稱，2010年1至9月，全國城鎮(zhèn)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造開工520萬套，占年度計(jì)劃580萬套的90％。因此，2010年三季度至少要開工370萬套保障房，也就是該年的保障房開工投資大多數(shù)要靠三季度完成。如按照一套保障性住房60平方米計(jì)算，三季度總計(jì)要開工約2.2億平方米保障房。

一個(gè)相對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)是，同期全國房屋新開工3.9億平方米，因此，如上述公開數(shù)據(jù)屬實(shí)，扣除保障房，商品房開工僅1.7億平方米(3.9減2.2)，即同比下降30％以上。但這與同期商品房市場的土地購置和上市房企的現(xiàn)金流支出不符。

規(guī)劃與落實(shí)滯后的情況似乎是一種常態(tài)，以廣州為例，“大部分項(xiàng)目都是在三四季度開工的”，廣州住房保障辦計(jì)劃工程處一位人士對(duì)本刊記者說。而根據(jù)保障性住房的建設(shè)進(jìn)度，“從開工到預(yù)售，一般要兩到三年”。

實(shí)際上，這些任務(wù)量是被分解的，“保障性住房的建設(shè)目標(biāo)并不是專門指新開工建設(shè)的，政府收購的二手房、小產(chǎn)權(quán)房，以及單位集資房、危房改造項(xiàng)目、人才安居房等都包括進(jìn)保障房建設(shè)數(shù)量里?！鄙钲诰C合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)中心主任宋丁對(duì)記者說。

目標(biāo)是中央提出的，但具體落實(shí)則在地方。如果按照2011年規(guī)劃1000萬套，再加上2010年的580萬套，兩年共1580萬套，而2009年全國商品住房的交易量800萬套，以保障房目前的建設(shè)速度，意味著不久保障房總體供應(yīng)量將高于商品住房。

但如此巨大的目標(biāo)量對(duì)地方政府而言壓力巨大，以廣東為例，根據(jù)中央規(guī)劃，廣東2010年將建44.7萬套保障房，而目前廣東各市上報(bào)的數(shù)字匯總只有10萬套。廣東省住建廳住房保障處副處長陳必暖表示，44.7萬套的數(shù)字還要繼續(xù)協(xié)商，“如果一年建這么多，土地壓力、財(cái)政壓力恐怕承受不住”。

土地與資金問題

“經(jīng)適房缺地，廉租房缺錢”已經(jīng)成為目前保障性住房建沒中的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。

對(duì)保障性住房建設(shè)數(shù)量的質(zhì)疑還來源于一個(gè)數(shù)據(jù)，根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計(jì)，2010年1～11月，全國保障性住房用地供應(yīng)27.54萬畝，僅完成年度計(jì)劃供應(yīng)量的46.66％。

“保障性住房面臨開工率低、竣工率低、供應(yīng)率低的局面，尚未形成較大規(guī)模供應(yīng)。”深圳一份住建局的文件如此描述。

“去年一共供應(yīng)了19塊保障性住房用地，但對(duì)深圳而言，是無法完成預(yù)定的建設(shè)數(shù)量的，新增用地相當(dāng)有限，只有利用舊城改造，城市更新的辦法來建設(shè)，但目前這一塊的進(jìn)展還不大?！鄙钲诜康禺a(chǎn)研究中心副主任王峰對(duì)記者說。

目前，深圳基本面臨無地可出讓的狀況，未利用地僅4360公頃，占全市總面積的2.23％。而未來深圳全市需要進(jìn)行城市更新的總用地面積約為240平方公里，約占全市總面積的1／10，舊改項(xiàng)目規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于新增用地規(guī)模。

事實(shí)上，目前在保障性住房的建設(shè)結(jié)構(gòu)上，經(jīng)適房、公租房、廉租房以及棚戶改造的比例各是多少，幾乎沒有明確的數(shù)字?！肮夥空贾饕糠?，經(jīng)適房所占的比例不大。”王峰說，這也是限于土地供應(yīng)有限，而廉租房資金成本又比較大的現(xiàn)實(shí)。公租房不僅政府可以購買或安排現(xiàn)有的住宅進(jìn)行改造，將來租金成本也可以回收，這避免了擠占商業(yè)用地。

缺錢則是地方政府普遍反映的問題。2010年，中央財(cái)政在保障性住房的投資額達(dá)到792億元。這些下?lián)艿呢?cái)政補(bǔ)貼以建設(shè)期的“補(bǔ)磚頭”和建成后的“樸人頭”的方式補(bǔ)貼給地方。

相比往年，現(xiàn)時(shí)保障性住房的資金來源較之往年已有拓寬，包括土地出讓金凈收益的10％、住房公積金增值收益、財(cái)政補(bǔ)貼、銀行貸款以及在一些地方開始嘗試的信托基金。

全國人大財(cái)經(jīng)委主任委員石秀詩指出，雖然2010年中央提高了廉租住房建設(shè)資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，每套住房平均僅補(bǔ)助2.37萬元，相當(dāng)于投資額的30％左右，但地方反映仍然偏低。

資金不足的一大原因則在于該花的沒有花。根據(jù)審計(jì)署2010年11月公布的19省市2007年至2009年廉租住房保障情況審計(jì)調(diào)查報(bào)告，在審計(jì)調(diào)查的32個(gè)城市當(dāng)中，有22個(gè)城市沒有按時(shí)足額計(jì)提土地出讓純收益的10％給廉租房建設(shè)使用。2007年到2009年，22個(gè)城市共計(jì)少提土地出讓純收益146.23億元。

根據(jù)2009年國家下達(dá)的保障性住房建設(shè)計(jì)劃，全國共需投入1676億元，其中中央投入493億元，占29.4％；地方配套1183億元，占70.6％。而2009年全國財(cái)政支出決算表顯示，2009年全國財(cái)政用于保障性住房支出為725.97億元，為上年的313.3％；其中中央財(cái)政投入550.56億元，但地方財(cái)政僅投入175.41億元，只占計(jì)劃的15％。

在審計(jì)署重點(diǎn)調(diào)查的32個(gè)城市中，有1.5億元廉租房保障資金被挪用，34個(gè)項(xiàng)目套取補(bǔ)助資金6129萬元。

中央補(bǔ)貼則主要集中于中西部地區(qū)，在東部沿海地區(qū)，中央補(bǔ)貼僅有象征性的很少部分，大部分則靠地方自籌。

在資金投入不足的情況下，出現(xiàn)地方

政府依靠開發(fā)商來“撐場”保障性住房建設(shè)的現(xiàn)象，此前深圳為了增加保障房的供應(yīng)量，采取捆綁出讓土地的辦法，提出“定地價(jià)、限房價(jià)”的做法，即政府在政策上給予一定的優(yōu)惠或者讓利，包括地價(jià)置換的方式，要求開發(fā)商建設(shè)商品房的同時(shí)配建一定比例保障房。但由于保障性住房項(xiàng)目的利潤低，開發(fā)商對(duì)此并不熱衷。

“開發(fā)商參與，主要是因?yàn)樯钲诘纳虡I(yè)用地越來越少，無地可拿，必須參與，另一方面是為了和政府搞好關(guān)系，樹立形象，以利其他土地的合作。這種熱情是很難持續(xù)的?！彼味≌f。

銀行貸款也是地方投資保障房的資金來源之一，根據(jù)中央人民銀行的統(tǒng)計(jì)，截至2010年11月末，主要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)貸款余額751億元，同比增長32％，高于全部房產(chǎn)開發(fā)貸款增幅8個(gè)百分點(diǎn)。

但在合富輝煌首席分析師黎文江看來，銀行信貸并不青睞公租房，“以廣州為例，雖然2010年房租價(jià)格有一輪上漲，但租金回報(bào)率也就3％，公租房要求租賃價(jià)格低于市場價(jià)格20％左右，回報(bào)率更低，銀行本身并沒有很大積極性?！彼麑?duì)記者說。

公積金增值收益目前在28個(gè)城市試點(diǎn)，在天津、江蘇等一些地方，也在嘗試?yán)蒙绫；鸷头康禺a(chǎn)信托基金解決建設(shè)資金問題，但目前來看，試點(diǎn)的效果并沒有完全體現(xiàn)出來。

2011年資金問題可能將更突出。根據(jù)先前住建部的投資測算依據(jù)，要足額完成1000萬套建設(shè)開工指標(biāo)，將至少投資1.34萬億元。

如此大規(guī)模的投資意味著地方政府的土地出讓金將一半用于保障安居工程(2010年全國土地出讓金為2.7萬億元)。安信證券報(bào)告則認(rèn)為，或者，地方融資平臺(tái)重新大量向銀行貸款用于建設(shè)保障性住房，擠出其他行業(yè)貸款需求或停止或中斷其他大量政府投資項(xiàng)目。但這兩種可能性都很小。

分配難題

相對(duì)保障性住房數(shù)量和資金的問題，建成之后的分配問題也是一個(gè)巨大的工程，分配公正與否將直接影響著保障性住房能否真正發(fā)揮調(diào)節(jié)市場房價(jià)，落實(shí)多層次住房體系的作用。

2010年初，深圳保障性住房初審合格家庭公示名單便引起了網(wǎng)友的強(qiáng)烈質(zhì)疑，零資產(chǎn)家庭、部分駐深辦領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)法人、政府機(jī)構(gòu)人員等在初審合格家庭中接二連三地出現(xiàn)。而2010年1月發(fā)布的終審公示名單，仍被指存在大量住豪宅的申請(qǐng)戶。

武漢經(jīng)適房分配搖珠“六連號(hào)”、陜西、山西出現(xiàn)的經(jīng)適房、限價(jià)房被公務(wù)員占有和倒賣等一系列的保障性住房申請(qǐng)和分配亂局已將分配機(jī)制的問題充分暴露。

在深圳的保障住房構(gòu)成中，人才安居房占據(jù)了一定的比重，據(jù)悉，“十二五”規(guī)劃中這一比重甚至將占據(jù)66％。而在此之前，深圳就曾推出過人才安居房，“在整個(gè)保障房體系中，這是檔次最高的一部分，但是哪類人屬于‘人才?卻是模糊不清。”宋丁說。

“大部分照顧了政府公務(wù)員，把這部分也納入解決住房保障的范圍之內(nèi)了。但因?yàn)樵摲峙浣o誰的問題，至今拖而不決，分不下去。”宋說。

在公租房領(lǐng)域，問題也已開始暴露。2007年底，深圳市籌集了2730套公租房，據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，截至2009年初該批公租房只租出894戶。深圳福田區(qū)于2008年首批配租的300多套公共租賃房近日合同到期，令人意外的是，有超半數(shù)的租住家庭不再續(xù)簽合同。其中主要原因，則在于公租房的申請(qǐng)條件和經(jīng)適房相差不大，合同期后租金上漲等。

經(jīng)適房的產(chǎn)權(quán)劃分和退出機(jī)制是目前糾纏保障房分配的一個(gè)問題，在大部分地區(qū)，規(guī)定人住5年之后，可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，這為牟利者留出很大的空間。而隨著家庭收入的增加，如何讓已不再符合保障性房規(guī)定的家庭退出，也沒有具體的操作辦法。

雖然目前在廣州、廈門、深圳等地都出臺(tái)了保障性住房的管理?xiàng)l例，但這些地方行政法規(guī)的約束和監(jiān)督機(jī)制仍然薄弱。

“首先，非法侵占稀缺的公共資源，要嚴(yán)懲，要追究刑事責(zé)任，現(xiàn)在的處罰太輕了，也就取消三五年的申請(qǐng)資格，交罰款，這樣的違規(guī)成本太低。其次是改變機(jī)制，現(xiàn)在經(jīng)適房比市場價(jià)要低6-8倍，這是很好的投機(jī)機(jī)會(huì)。保障性住房和商品房之間要切斷利益聯(lián)系，各自封閉運(yùn)行，經(jīng)適房不能上市，到期后由政府回收。第三是保障住房管理部門要健全自身機(jī)制，嚴(yán)格審查資產(chǎn)收入、社保交納、納稅、銀行存款等信息，從一審到二審都要進(jìn)行公示，加強(qiáng)外部監(jiān)督。很多地方是一審公示完就直接放行了?！蓖醴逭f。

2010年3月全國“兩會(huì)”期間，曾有123名人大代表在4個(gè)議案中提出修改城市房地產(chǎn)管理法，有193名人大代表在6個(gè)議案中提出加快住房保障法立法進(jìn)程，建立完善的住房保障體系和法律制度。

2010年年初，由清華大學(xué)法學(xué)院和深圳房地產(chǎn)研究中心共同參與起草的《住房保障法》草案曾上交住房建設(shè)部，該草案從保障房規(guī)劃、土地劃撥、建造流程、申請(qǐng)對(duì)象、產(chǎn)權(quán)歸屬到政府問責(zé)、違規(guī)處罰等都做了一系列的規(guī)定。

此前據(jù)新華社報(bào)道，全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)曾透露，住房保障法的起草已列入十一屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國務(wù)院2010年立法計(jì)劃。但目前已經(jīng)被推遲，“還在住建部的小范圍討論和征求意見的階段，沒有到國務(wù)院?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院院長、法律草案召集人王振民教授告訴記者。