“治庸風(fēng)暴”能否治庸?

石破

今年以來(lái)，湖北、湖南、山西、新疆等地都開展了針對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的“治庸”、“治懶”、“治散”行動(dòng)，聲勢(shì)最大的，是要“打造全國(guó)發(fā)展軟環(huán)境最優(yōu)城市”的武漢市。這項(xiàng)活動(dòng)由市委書記阮成發(fā)發(fā)起，阮成發(fā)并親任“責(zé)任風(fēng)暴”、“治庸計(jì)劃”領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，高調(diào)宣傳目標(biāo)，曝光初步成果，自上而下的“風(fēng)暴”席卷了武漢市各區(qū)及部門。

“治庸”行動(dòng)的背景

武漢“治庸”行動(dòng)有兩個(gè)背景，一是要優(yōu)化投資軟環(huán)境。武漢市是九省通衢，內(nèi)陸特大型城市，傳統(tǒng)老工業(yè)基地，高校數(shù)量全國(guó)前三，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直上不來(lái)。

以前，武漢人曾抱怨國(guó)家在改革開放后，先發(fā)展沿海地區(qū)、東部地區(qū)，給中部地區(qū)政策不夠。但現(xiàn)在國(guó)內(nèi)各地的政策優(yōu)惠已然趨同了。而且當(dāng)初所謂的鼓勵(lì)非均衡發(fā)展的政策，國(guó)家也給過(guò)武漢，如東湖開發(fā)區(qū)和沌口開發(fā)區(qū)的設(shè)立、“全國(guó)兩型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的設(shè)立等。在這種情況下，問(wèn)題根源慢慢顯露出來(lái)，就是武漢自身的投資環(huán)境不行，公務(wù)員服務(wù)水準(zhǔn)不高，辦事效率低。

武漢的投資環(huán)境一直不算理想，不光世界500強(qiáng)來(lái)得少，與廣州、杭州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市相比，武漢的中國(guó)500強(qiáng)企業(yè)數(shù)量也不多，整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小，經(jīng)濟(jì)效益也不夠好。有人把武漢的投資環(huán)境比喻成撲克牌里的J、Q、K，J代表把你勾進(jìn)來(lái)，Q就是把你圈起來(lái)，K是把你干掉。外來(lái)資本初入時(shí)，有關(guān)部門許下美妙諾言，進(jìn)來(lái)后陷入羅網(wǎng)，最后企業(yè)無(wú)可奈何，干不下去。

武漢這種投資環(huán)境，一是有“碼頭文化”的因素。武漢商埠歷史悠久，做小生意的人多，且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，大家都強(qiáng)化了利益驅(qū)動(dòng)，習(xí)慣了凡事考慮眼前利益，考慮小圈子的利益，不是放水養(yǎng)魚，而是要得到直接的、即刻的回報(bào)。二是政府養(yǎng)的公務(wù)員太多，財(cái)政供給不足，要靠卡、管、要來(lái)養(yǎng)，辦事層次多，疊床架屋。一位知名的民營(yíng)企業(yè)家稱，該企業(yè)擴(kuò)建廠房，跑了10幾個(gè)部門，費(fèi)時(shí)半年蓋了20多個(gè)公章，等手續(xù)辦完，卻錯(cuò)過(guò)了市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

2002年，武漢市政府曾成立改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境投訴督辦中心，簡(jiǎn)稱“改軟辦”，接受公民、法人和其他組織對(duì)各責(zé)任單位及其工作人員工作作風(fēng)、行政效率、行政行為、廉政建設(shè)等方面存在的問(wèn)題或其他損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境的行為的投訴，但看來(lái)收效不算很大。去年武漢市政協(xié)組織的一次調(diào)查表明，32%的受訪者認(rèn)為武漢行政執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過(guò)大，同樣的罰款少的500元，高的數(shù)萬(wàn)元。而近1/4的受訪者認(rèn)為，涉企行政檢查中仍然存在亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派、吃拿卡要、重復(fù)檢查等現(xiàn)象。因此，這一次，武漢市要抓住目前產(chǎn)業(yè)從東部向中西部轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，大力優(yōu)化投資環(huán)境。

二是政治人物的自我期許。去年因?yàn)橥瑫r(shí)開工5500多個(gè)建筑工地被起綽號(hào)“滿城挖”，卻堅(jiān)定表態(tài)“建設(shè)不會(huì)停止，我會(huì)頂著罵名繼續(xù)下去”的武漢市委書記阮成發(fā)，強(qiáng)力推動(dòng)了這次“治庸”行動(dòng)。武漢“治庸”具有鮮明的“阮氏風(fēng)格”。

今年4月2日，在湖北省委、省政府召開的武漢辦公會(huì)上，湖北省委書記李鴻忠提出“長(zhǎng)子計(jì)劃”，他將武漢喻為湖北的“長(zhǎng)子”，說(shuō)再困難也要扶“長(zhǎng)子”，全力支持大武漢復(fù)興。

4天后，阮成發(fā)就在武漢發(fā)起了“治庸”風(fēng)暴。雖然之前武漢市曾就投資環(huán)境進(jìn)行了一個(gè)多月的調(diào)研，又委托媒體專題采訪，形成了一份專題調(diào)研報(bào)告。阮成發(fā)說(shuō)他“連續(xù)幾個(gè)晚上看調(diào)研報(bào)告，看后幾乎徹夜難眠”，但時(shí)間上的巧合，難免不被看作阮成發(fā)對(duì)此次省委領(lǐng)導(dǎo)青睞武漢的回應(yīng)。武漢經(jīng)濟(jì)在湖北省長(zhǎng)期一家獨(dú)大，GDP占全省1/3。武漢市在經(jīng)濟(jì)上、政治上素有特殊地位，過(guò)去一直不太愿聽省里的話，省里亦有心無(wú)意地打壓武漢，一些引進(jìn)項(xiàng)目寧愿不給交通、人才、區(qū)位等優(yōu)勢(shì)明顯的武漢，而是放到了襄樊、宜昌等城市，雙方積怨甚深。直到最近10來(lái)年，省、市關(guān)系才不斷改善。

隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)圈新一輪發(fā)展由上海向武漢、重慶轉(zhuǎn)移，湖北省委、省政府也急于發(fā)展武漢，以便發(fā)揮龍頭老大對(duì)全省經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)和輻射作用，一批大型、超大型項(xiàng)目都放在了武漢周邊。今年上任的武漢市委書記阮成發(fā)對(duì)省委領(lǐng)導(dǎo)特別尊重，省市關(guān)系進(jìn)一步和諧。武漢“治庸”，也是阮成發(fā)對(duì)省委領(lǐng)導(dǎo)期待、厚愛(ài)的積極回應(yīng)。50多歲的阮成發(fā)，今年年初由武漢市長(zhǎng)轉(zhuǎn)任市委書記后，對(duì)自己的仕途應(yīng)該還有一個(gè)內(nèi)心期許，希望在官場(chǎng)上做出更大成就，留下更好名聲。

“治庸”行動(dòng)不涉及路線、立場(chǎng)、政治派別的選擇，有一定的安全性。不管對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還是普通百姓，“治庸”都是個(gè)聽起來(lái)無(wú)害的事情，這個(gè)辦法簡(jiǎn)單、迅速，容易辦到，引人注目，在政治上會(huì)得人心。另外，“治庸”風(fēng)暴不是治民，而是治官，老百姓對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的作風(fēng)也素有怨氣，也蠻喜歡治治他們。這從武漢市開通“治庸”投訴熱線后，當(dāng)天即接到各類舉報(bào)、意見等167件次，其中投訴舉報(bào)類144件次，“‘治庸投訴熱線熱得發(fā)燙”中當(dāng)可看出。

“治庸”缺乏法治底蘊(yùn)？

在本地媒體關(guān)于“治庸”行動(dòng)的大規(guī)模報(bào)道中，有如下消息：“治庸辦”暗訪了該市14家職能部門，發(fā)現(xiàn)上班遲到、上網(wǎng)、玩游戲、炒股、聊天和脫崗等現(xiàn)象29起。4月18日，39人被問(wèn)責(zé)，其中7人被調(diào)離現(xiàn)職工作崗位，1人被辭退，兩人被要求停職反省。

雖然“治庸辦”成立之初，宣布行動(dòng)的查處重點(diǎn)是“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部”，但首輪被問(wèn)責(zé)的39人中，大部分是事業(yè)編制的工作人員，被問(wèn)責(zé)者職務(wù)最高的是一名副處級(jí)調(diào)研員。

“治庸”行動(dòng)的全稱是“掀起‘責(zé)任風(fēng)暴、實(shí)施‘治庸計(jì)劃工作”，它確實(shí)也具有風(fēng)暴的特色，自上而下的發(fā)動(dòng)，各部門紛紛成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，短期內(nèi)保持高壓態(tài)勢(shì)，宣傳，發(fā)動(dòng)，討論，表態(tài)。阮成發(fā)說(shuō)，這場(chǎng)風(fēng)暴“必須以摧枯拉朽之勢(shì)，席卷全市上上下下的每一個(gè)層次、每一個(gè)角落、每一個(gè)崗位、每一個(gè)干部”。

武漢一位法學(xué)專家說(shuō)：“中國(guó)式的治理，很多都是這樣的，動(dòng)不動(dòng)成立非常設(shè)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)，慢慢就演變成實(shí)質(zhì)上的常設(shè)機(jī)構(gòu)，加大了國(guó)家機(jī)器運(yùn)行的負(fù)擔(dān)和成本。另外，報(bào)紙上公布的武漢公務(wù)員十種庸、懶、散現(xiàn)象，姑且不說(shuō)這些現(xiàn)象是模糊的，缺乏界限的劃分，它也沒(méi)有區(qū)分公務(wù)員隊(duì)伍的不同類型。你不能用一個(gè)‘庸、懶、散針對(duì)所有的大公務(wù)員系統(tǒng)，黨政部門與事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)有不同的運(yùn)行規(guī)律，不能作簡(jiǎn)單的統(tǒng)一要求?！?/p>

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)公務(wù)員隊(duì)伍工作水準(zhǔn)的平庸、工作熱情的缺乏、形式主義和文牘主義的盛行，既與整個(gè)體系的設(shè)計(jì)有關(guān)，也是官場(chǎng)多年的熏陶、訓(xùn)練與經(jīng)驗(yàn)所得。它就像是一座冰山，90%藏在水底下，是看不見的，要想靠一場(chǎng)“治庸風(fēng)暴”將其改變，殊為不易。

武漢媒體記者小張，曾隨市“3萬(wàn)活動(dòng)工作組”去武漢蔡甸區(qū)駐村一個(gè)月，他說(shuō)：“市里的公務(wù)員無(wú)所事事，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員卻疲于奔命。我去的一個(gè)鄉(xiāng)，是全國(guó)最窮的100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。婦聯(lián)要開會(huì)，‘3萬(wàn)工作組要來(lái)檢查，我陪鄉(xiāng)黨辦主任兼婦聯(lián)主席整理材料加班到凌晨?jī)牲c(diǎn)，還沒(méi)整完。這對(duì)他們是一種常態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力，都放在了傳達(dá)學(xué)習(xí)，以及應(yīng)付各種各樣的檢查、評(píng)比、匯報(bào)上?！?/p>

上述那位要求匿名的法律學(xué)者說(shuō)：“武漢的‘治庸行動(dòng)，是黨委總攬一切，以黨委部門來(lái)發(fā)動(dòng)風(fēng)暴，這與法治觀念不相符合。黨委要依法理政，政府要依法行政。那么，是誰(shuí)授權(quán)你發(fā)動(dòng)‘治庸行動(dòng)的？武漢市成立的‘治庸辦，誰(shuí)給了他職權(quán)，是人大、黨委會(huì)，還是市委書記？這里有合法性的問(wèn)題。另外，每個(gè)公務(wù)員也是有自己的權(quán)利保障的，是有個(gè)人尊嚴(yán)的，不能動(dòng)不動(dòng)用民意的標(biāo)準(zhǔn)去羞辱他。什么樣的行為對(duì)應(yīng)什么樣的責(zé)任，通過(guò)什么程序去追究，都要照章辦事，萬(wàn)一把他治錯(cuò)了呢？他怎么救濟(jì)他的權(quán)利，怎么申訴？整個(gè)這套體系是完全沒(méi)有的?！?/p>

治本之策

武漢大學(xué)政治學(xué)與國(guó)際關(guān)系學(xué)系教授張星玖，是研究中國(guó)官僚組織問(wèn)題的專家，對(duì)于“治庸”他評(píng)價(jià)說(shuō)：“公務(wù)員隊(duì)伍庸、懶、散，是中外都有的現(xiàn)象，我們所說(shuō)的科員層級(jí)，類似于西方的文官系統(tǒng)，中國(guó)古代叫作吏。吏往往比官更加糟糕，他們沒(méi)有政治前途，沒(méi)有升遷希望，又受到官的歧視，自暴自棄，一心想弄些錢算了。全世界的行政組織都是這樣的，沒(méi)辦法。西方也有這個(gè)問(wèn)題，文官把政官耍得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)。他們更穩(wěn)定，更無(wú)丟掉職位之虞，因?yàn)樗麄儾豢扛?jìng)選，誰(shuí)當(dāng)了政官都要用他們……武漢‘治庸行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)值得肯定，但只要有官員存在，就會(huì)有官僚主義，就容易形成惰性、照章辦事、推諉扯皮等。不能只是集中力量整治一段，還是要長(zhǎng)抓不懈，制度化，常規(guī)化?！?/p>

這和小葛的工作感受是一致的。她是武漢洪山區(qū)一家連鎖企業(yè)的員工，每月要到稅務(wù)部門買發(fā)票。她說(shuō)：“稅務(wù)局那些人下午真的無(wú)事可做呀，他們只是上午忙。我下午去換發(fā)票時(shí)，每次看到他們，有的在喝茶看報(bào)紙，有的在聽音樂(lè)，有的戴著耳機(jī)看電影。他們的領(lǐng)導(dǎo)就在跟前坐著，也不管。”

武漢“治庸辦”成立之初，曾號(hào)召“宣傳部門和新聞媒體要廣泛宣傳‘責(zé)任風(fēng)暴、‘治庸計(jì)劃工作的做法和成效，強(qiáng)化輿論監(jiān)督，營(yíng)造良好的輿論氛圍”，但在一輪主要是市屬媒體的高調(diào)報(bào)道引起國(guó)內(nèi)輿論對(duì)“治庸風(fēng)暴”方式與效果的質(zhì)疑之后，宣傳降溫。

在上述那位法學(xué)家看來(lái)，降溫是必然的：“現(xiàn)行體制造成了機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事的情況，造成了庸、懶、散的風(fēng)氣，你不能把它完全歸結(jié)于公務(wù)員的個(gè)人原因。過(guò)去我們的策略是把三個(gè)人的飯給五個(gè)人吃，一是要做增量改革，不做減量改革，不觸動(dòng)既得利益，輕易不觸及人的問(wèn)題，政策鼓勵(lì)養(yǎng)一批閑人。二是九龍治不了一個(gè)水，八個(gè)部門管不了一個(gè)豬。體制交叉，部門重疊，這個(gè)問(wèn)題怎么解決？三是‘治庸不能只打蒼蠅，不打老虎。這次‘治庸辦只處罰了幾十個(gè)事業(yè)單位的人，職務(wù)最高的是副處級(jí)調(diào)研員，機(jī)關(guān)人員一個(gè)沒(méi)動(dòng)。說(shuō)是‘風(fēng)暴，其實(shí)就是刮了一陣微風(fēng)，輕輕刮了一層表皮。難道市委機(jī)關(guān)就沒(méi)有庸、懶、散嗎？你敢不敢處理？能不能處理？況且，從根本上說(shuō)，這種自上而下的風(fēng)暴方式，就永遠(yuǎn)解決不了信息不對(duì)稱的問(wèn)題。被檢查部門會(huì)采取種種反制的措施，永遠(yuǎn)超過(guò)你的控制。要想達(dá)到當(dāng)初設(shè)計(jì)的治理目標(biāo)，就要雇一個(gè)龐大的暗訪隊(duì)，建立龐大的‘治庸機(jī)構(gòu)，這顯然也是不可能的?！?/p>

武漢大學(xué)教授秦前紅，另一個(gè)身份是武漢市人大常委。秦教授說(shuō)，吏治問(wèn)題是中國(guó)幾千年的痼疾，建國(guó)后我們也不斷地想解決，但總是陷入一種循環(huán)：機(jī)構(gòu)臃腫、精簡(jiǎn)、再臃腫。因?yàn)槲覀兊纳鐣?huì)治理方法是將一切納入體制之內(nèi)，工青團(tuán)婦、律師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、醫(yī)院、學(xué)校等，如果讓他們按行業(yè)發(fā)展規(guī)律各自去發(fā)展，除了減少政府機(jī)構(gòu)事務(wù)負(fù)擔(dān)外，還可減輕納稅人負(fù)擔(dān)。但我們沒(méi)有去做。由于社會(huì)事務(wù)越來(lái)越多，政府部門就想到要招越來(lái)越多的人，制造越來(lái)越多的問(wèn)題。在該管和不該管之間經(jīng)常處于錯(cuò)位狀態(tài)，不作為和亂作為的弊病并存。

“官僚隊(duì)伍的慣性就是趨向于被動(dòng)做事。做事第一需要精力，第二需要錢，第三做事多可能出問(wèn)題，第四還可能討不了好、反而得罪人，所以他會(huì)選擇不作為，但另一方面是亂作為。中國(guó)這么多年發(fā)展，打著改革創(chuàng)新的名義，浪費(fèi)社會(huì)投資，重復(fù)性建設(shè)，破壞環(huán)境和資源，這樣的例子多了。創(chuàng)新不具備當(dāng)然的美譽(yù)，要看它是不是在法律范圍之內(nèi)的，如果創(chuàng)新超越了人民對(duì)你的控制與制約，說(shuō)不定會(huì)把人民拖到深淵去。”

看來(lái)，治本之策應(yīng)是建立開放的、真正對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府，人民有權(quán)監(jiān)督政府的工作，有權(quán)批評(píng)政府。假如人民不知道政府在做什么，就不知道政府做錯(cuò)了什么。

根據(jù)武漢市“治庸”行動(dòng)方案，今年4月6日至6月30日，為全市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位、國(guó)有（國(guó)有控股）企業(yè)進(jìn)行思想動(dòng)員和自查整改時(shí)間，7月1日至8月31日，是對(duì)各單位進(jìn)行全面監(jiān)督檢查，堅(jiān)決問(wèn)責(zé)，嚴(yán)肅處理時(shí)間。同時(shí)，武漢市將制訂《公務(wù)員平時(shí)考核辦法》，本辦法將于今年7月1日出臺(tái)。讓我們拭目以待，看看“阮氏治庸”的問(wèn)責(zé)結(jié)果是否會(huì)對(duì)專家的上述質(zhì)疑作出有力回應(yīng)。