期待重啟全面改革

鄧聿文

轉(zhuǎn)眼間，2011年又將在眾聲喧嘩與騷動(dòng)中過去。

對(duì)于中國(guó)社會(huì)來(lái)說(shuō)，從上到下，似乎都處于一種焦灼之中。這是否中國(guó)最終崛起前的社會(huì)陣痛，還是社會(huì)整體衰敗的前兆，現(xiàn)在還無(wú)法判斷，但當(dāng)前正在不斷深化的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)客觀而言是有助于中國(guó)加速轉(zhuǎn)型與崛起的。當(dāng)然，這要看中國(guó)能否抓住這一機(jī)會(huì)，變危為機(jī)，處理好自己內(nèi)部的各種緊迫問題。

從時(shí)間上說(shuō)，外部給予中國(guó)的這個(gè)機(jī)遇不會(huì)太長(zhǎng)，未來(lái)兩三年，最多下一政治周期是中國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。

中國(guó)的發(fā)展一般以5年為周期。這主要是因?yàn)橹袊?guó)的政治周期是以5年為一輪的，所以考察中國(guó)的狀況最好以5年為界。本屆政府從2008年開始，于2013年“兩會(huì)”后結(jié)束，從時(shí)間上看還有一年多一點(diǎn)。

應(yīng)該說(shuō)，這4年在前面近30年的發(fā)展基礎(chǔ)上，中國(guó)在硬實(shí)力方面有了長(zhǎng)足進(jìn)展，不僅經(jīng)濟(jì)上成功超越日本，成為僅次于美國(guó)的全球第二大經(jīng)濟(jì)體，而且在全球治理上，其作用和地位也日益凸顯。中國(guó)人均GDP達(dá)到4000多美元，進(jìn)入中等收入國(guó)家行列。充足的財(cái)力為國(guó)家構(gòu)建全民公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和社保體系提供了保障。社會(huì)建設(shè)的提出和實(shí)施以及社會(huì)管理方式的改變也開始補(bǔ)齊多年來(lái)社會(huì)發(fā)展的“短板”。值得一提的還有政府執(zhí)政理念和發(fā)展觀念的變化，以人為本的科學(xué)發(fā)展觀以及和諧社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)初步改變了中國(guó)的政治和發(fā)展生態(tài)，為今后的進(jìn)一步變革打下了思想基礎(chǔ)。

然而，在肯定這幾年發(fā)展成就的同時(shí)，也需要指出，它存在和制造的問題同樣多。如果說(shuō)，過去近30年的改革奠定了中國(guó)世紀(jì)性崛起的基礎(chǔ)，那么，隨著本輪全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)，過度外向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也暴露出它固有的缺陷，加之在應(yīng)對(duì)危機(jī)中的某些失誤，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的階段性風(fēng)險(xiǎn)開始顯現(xiàn)。

在社會(huì)和政治領(lǐng)域，隨著人們經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)而來(lái)的權(quán)利意識(shí)的提升，也提出了參與社會(huì)公共事務(wù)，開放政治進(jìn)程的訴求，但當(dāng)前的社會(huì)管理體制很難滿足人們的這個(gè)政治訴求，導(dǎo)致群體事件不斷發(fā)生，社會(huì)抗?fàn)幷谥鸩叫纬?。諸如此類，現(xiàn)在比過去有明顯的增加。

要妥善應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，重啟經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的全面改革，就必不可少。

“政府悖論”

一言以蔽之，中國(guó)社會(huì)的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)可以用當(dāng)前人們關(guān)注和討論的所謂“中等收入陷阱” 來(lái)描述和概括，即在人均收入達(dá)到中等水平后，由于社會(huì)不能順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，自身體制與機(jī)制的更新進(jìn)入臨界，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足，最終出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)停滯，并由此衍生出其他一系列社會(huì)問題。

中國(guó)雖是后發(fā)國(guó)家，但也是一人口和資源大國(guó)，因而，比起許多同處一個(gè)發(fā)展階段的中小國(guó)家來(lái)，有很多資源和手段可以運(yùn)用，以使自己避免陷入 “中等收入陷阱”。當(dāng)然，由此也說(shuō)明，中國(guó)一旦陷入此陷阱，代價(jià)將比中小國(guó)家更巨大，有可能中國(guó)的復(fù)興之夢(mèng)就此徹底中斷。從這個(gè)角度說(shuō)，中國(guó)無(wú)論如何是不能掉進(jìn)該陷阱的。

“中等收入陷阱”的某些特征或者某些方面在我們這兒也已顯現(xiàn)。如在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，由于過度依賴外需和靠資源投入拉動(dòng)，在目前全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，導(dǎo)致中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)陷入兩難困境：繼續(xù)擴(kuò)張財(cái)政和貨幣政策，將引發(fā)惡性通脹；為遏制通脹緊縮投資和貨幣，經(jīng)濟(jì)增速又將出現(xiàn)劇烈下降，并引發(fā)就業(yè)問題。在社會(huì)發(fā)展方面，首先是高房?jī)r(jià)，然后是高物價(jià)，將人們對(duì)未來(lái)的希望打破；而貧富分化的加劇、食品安全問題的擴(kuò)散、腐敗的泛化、階層流動(dòng)的停滯、官民的對(duì)立乃至對(duì)抗、社會(huì)道德的滑坡和信仰的缺失等等社會(huì)問題，更使社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)一片灰暗之色。上述這些問題又互相關(guān)聯(lián)、影響和強(qiáng)化，無(wú)疑增大了解決問題的難度?？梢哉f(shuō)，在中國(guó)目前的社會(huì)環(huán)境下，不論哪個(gè)問題，處理不好都會(huì)演變成政治問題。所有這些，都共同締造了當(dāng)下的轉(zhuǎn)型困境。

需要指出的是，盡管這些問題在最近幾年里集中暴露出來(lái)，似乎比早先的任何時(shí)候，都來(lái)得更加猛烈，但它們并不是新問題，先前毫無(wú)征兆。實(shí)際上，所有的問題都有“前科”，都是早就生成并日積月累到現(xiàn)在的。只是在這一政治周期里，它們表現(xiàn)得更加突出而已。這背后的根源，就是概括的在改革和發(fā)展中出現(xiàn)的“政府悖論”，在近年里有進(jìn)一步加劇趨勢(shì)。

任何改革和發(fā)展都要付出成本的，“政府悖論”就是對(duì)政府主導(dǎo)的改革和發(fā)展付出的一種成本。所謂“政府悖論”，根據(jù)國(guó)家行政學(xué)院張孝德教授等學(xué)者的論述，指的是政府主導(dǎo)式改革需要一個(gè)有權(quán)威和有調(diào)控能力的強(qiáng)政府，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立又要求政府不斷退出對(duì)經(jīng)濟(jì)的干擾，由此導(dǎo)致的政府角色尷尬。

“政府悖論”的出現(xiàn)，根源在于中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是一個(gè)自發(fā)演進(jìn)的過程，而是由政府“人為”設(shè)計(jì)出來(lái)的，盡管這個(gè)“設(shè)計(jì)”要求貼近實(shí)際。問題是，“設(shè)計(jì)”該制度的是人而不是抽象的政府，這樣，也就避免不了存在設(shè)計(jì)者自己的利益，而且這個(gè)利益必然不同于社會(huì)的利益，也不同于政府的利益，這就是所謂代理者利益。代理者利益的存在及不斷強(qiáng)化，使得政府不會(huì)輕易退出經(jīng)濟(jì)過程。從這個(gè)角度看，有權(quán)威的政府既是再生型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的必要條件，同時(shí)又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后期發(fā)育的威脅和障礙。

因此，要解決“政府悖論”，最好是在政府的作用范圍上，界定清楚政府與市場(chǎng)作用的邊界；并隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷完善，政府適時(shí)退出。但在具體的改革實(shí)踐中，由于受到代理者利益的干擾，這個(gè)時(shí)機(jī)很難把握，政府很難在該退的時(shí)候退出。特別是在政治改革滯后的情況下，更是如此。因?yàn)檎胃母餃?，代理者的利益越大，政府就越難退出。當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)被異化成各級(jí)政府層層主導(dǎo)、層層控制的經(jīng)濟(jì)形態(tài)時(shí)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的代價(jià)將會(huì)十分巨大。對(duì)此若不進(jìn)行系統(tǒng)、全面的改革，30余年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成果將會(huì)被政府這頭“怪獸”反噬。

重啟全面改革

改革的全面重啟不僅取決于改革者的意愿和推力，它還包含一系列條件、時(shí)機(jī)、動(dòng)力和需求。首先是社會(huì)對(duì)改革有需求，有需求才會(huì)形成動(dòng)力，進(jìn)而生成改革。當(dāng)然，一項(xiàng)改革若要順利推進(jìn)，還要掌握好時(shí)機(jī)，時(shí)機(jī)不成熟，即使社會(huì)客觀需要，亦可能不會(huì)成功，或推行起來(lái)代價(jià)巨大。

就當(dāng)下來(lái)說(shuō)，上述分析可知，社會(huì)對(duì)改革的需求實(shí)際比以往任何時(shí)候都要迫切，但社會(huì)為什么沒有改革的動(dòng)力，政府的改革意愿也不強(qiáng)呢？可以列出很多具體因素，但要看到，改革的步伐在最近幾年有些放緩，實(shí)際上，從中國(guó)改革的階段性目標(biāo)來(lái)看，不少實(shí)質(zhì)的有意義的改革到上世紀(jì)90年代末或者本世紀(jì)初就已出現(xiàn)停滯的現(xiàn)象。

比如，大國(guó)企由于有國(guó)家政策的支持，利用自己的壟斷地位，借助目前這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，大肆向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)張，演繹了一出“國(guó)進(jìn)民退”之戲。再如政府機(jī)構(gòu)改革，過去倡導(dǎo)黨政分開，但這幾年很大程度又重合在一起，大部制改革也是遠(yuǎn)未完成。

這種情況的出現(xiàn)，與改革本身的路徑依賴有著密切關(guān)系，是導(dǎo)致有價(jià)值的改革停滯的重要原因。中國(guó)改革從實(shí)施來(lái)說(shuō)，是一個(gè)由增量到存量、先經(jīng)后政的推進(jìn)過程，先在傳統(tǒng)體制的外圍培育新的市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)力量，待它生長(zhǎng)壯大后，再轉(zhuǎn)向改革傳統(tǒng)體制本身。這種改革程序的好處，乃由易到難，可使前期改革的經(jīng)驗(yàn)不斷積累，成為激勵(lì)后期改革的動(dòng)力和深化的條件。但這樣一來(lái)，也易形成對(duì)前期低成本改革成功經(jīng)驗(yàn)的依賴，降低對(duì)后期成本的承受力。尤其在后期進(jìn)入政府自身改革和政治改革的情況下，受到“政府悖論”的作用以及代理人對(duì)自身既得利益的保護(hù)，會(huì)形成對(duì)改革后期攻堅(jiān)的障礙，從而陷入改革動(dòng)力不足、自我鎖定的困境。

要破除改革的自我鎖定困境，需要引入外力。外力包括兩方面，一個(gè)是政府之外的力量，一個(gè)是中國(guó)之外的力量。就前者來(lái)說(shuō)，如上所述，社會(huì)存在廣泛的改革需求，問題是如何把這種需求激發(fā)起來(lái)，這就需有催化因素。就后者來(lái)說(shuō)，引入外力不是要國(guó)外力量介入中國(guó)改革進(jìn)程，這是堅(jiān)決需要反對(duì)的；而是特指外部環(huán)境對(duì)中國(guó)改革形成了一種倒逼機(jī)制，它使得盛行了30年的外需型發(fā)展模式不可持續(xù)，而要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從依賴外需變?yōu)橐揽績(jī)?nèi)需，需要改變我們的分配體制，乃至建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的社保。這是個(gè)環(huán)環(huán)相扣的過程。

現(xiàn)在，兩種外力實(shí)際都已具備，只須等待一個(gè)合適的時(shí)機(jī)。

就本屆政府來(lái)說(shuō)，由于所剩時(shí)間不多，盡管社會(huì)矛盾凸顯，再次啟動(dòng)系統(tǒng)全面的改革難度很高，尤其是某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的改革，不必急于求成。這一考量，也是保障政治穩(wěn)定和最高權(quán)力順利交接的需要。因?yàn)楦母镒鳛槔骊P(guān)系的一種調(diào)整和重組，如果掌控得好，會(huì)有助于現(xiàn)有秩序的舒緩，否則，只會(huì)加劇社會(huì)混亂。在目前社會(huì)潛伏危險(xiǎn)因子的情況下，必須評(píng)估改革的風(fēng)險(xiǎn)。

但無(wú)論如何，重啟全面改革，是一個(gè)繞不開的挑戰(zhàn)。新一代領(lǐng)導(dǎo)人必將推進(jìn)改革，建立自己的政治權(quán)威，同時(shí)緩解社會(huì)矛盾。

因此，在改革本身存在迫切性的情況下，如果不順應(yīng)民眾的需求啟動(dòng)改革，社會(huì)將會(huì)積累更大的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。當(dāng)然，從策略上考慮，全面的改革也不能貿(mào)然開啟，必然要進(jìn)行一番民意摸底，搞清改革的優(yōu)先順序。

在下一政治周期里，改革的全面重啟是可期的。

改革的重點(diǎn)

筆者認(rèn)為，全面改革包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政府和政治幾個(gè)方面。

其中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革重點(diǎn)有三：一是打破壟斷，進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)改革；二是建立公共財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)對(duì)應(yīng)；三是加強(qiáng)金融體系建設(shè)，解決金融體系開放不夠與金融創(chuàng)新不足同時(shí)并存的問題。

社會(huì)領(lǐng)域的改革重點(diǎn)有四：一是完善收入分配體制，縮小收入分配差距，消除兩極分化；二是放權(quán)于社會(huì)，加快社會(huì)組織的建設(shè)與發(fā)展；三是廢除戶籍制度，完善社會(huì)保障，破除階層流動(dòng)障礙；四是強(qiáng)化社會(huì)參與。

政府的改革重點(diǎn)有二：一是限權(quán)和放權(quán)，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管制，將政府壟斷的權(quán)力下放給社會(huì)，讓人們自我組織起來(lái)，建立一個(gè)有限政府；二是大力反腐，力爭(zhēng)在反腐敗上有制度突破。

上述改革要深入，都會(huì)觸及到政治改革，其實(shí)，也可以把它們看作廣義上的政治改革的組成部分；同時(shí)也為政治改革創(chuàng)造條件。政治改革的目標(biāo)是實(shí)行社會(huì)的民主化，但只能是低限度的社會(huì)民主，重點(diǎn)是解決政治開放和社會(huì)參與不足問題。

為什么要強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)？因?yàn)樯鐣?huì)全面的民主化需要很多前置條件，且民主本身有一個(gè)順序漸進(jìn)的過程，當(dāng)一些前置條件不具備時(shí)，貿(mào)然推進(jìn)民主會(huì)適得其反。這些條件包括社會(huì)形成了一個(gè)穩(wěn)定的橄欖型結(jié)構(gòu)，社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)初步建成，對(duì)規(guī)則和法治的普遍尊重等?；蛟S有人說(shuō)，為何不可一邊推行政改一邊創(chuàng)造條件，理論上當(dāng)然可以這么做，但由于這些條件不是一朝一夕就可完成，所以，最好還是等它們大體具備才把社會(huì)民主作為改革的重點(diǎn)。

目前我國(guó)正處于總體小康向全面小康過渡階段，這個(gè)階段的基本特征和要求是把全面推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域的改革和體制轉(zhuǎn)型作為重點(diǎn)，改革的目標(biāo)是建立公民社會(huì)。政治改革當(dāng)然在這一階段也可推進(jìn)，但只能是以穩(wěn)妥的方式進(jìn)行。