讓權(quán)力在軌運(yùn)行

陳統(tǒng)奎

睢寧縣委縣政府大院三面臨河，3年前。這里只有一個南大門。大院的門前是廣場，廣場上一座綠色的“流云水袖橋”展現(xiàn)著輕盈的曲線美。這個大院仿佛整體“坐”在一把圈椅上，里面的人可以怡然自得地欣賞這廣場妙景。可是，睢寧推行縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行以前，里面的人上至縣委書記下至普通公務(wù)員，都沒有人有這份心情，這兒隔三岔五就會發(fā)生群眾圍堵事件。

最嚴(yán)重的一次發(fā)生于2007年初，群眾持續(xù)堵門11小時，當(dāng)時里面沒辦食堂，“所有人餓得嗷嗷叫”，餓得實(shí)在挺不住的公務(wù)員們才想出一個絕招，從大樓后面結(jié)冰的河面上偷偷拉運(yùn)盒飯和方便面。這件事讓“人民來信之鄉(xiāng)”的縣官們深受刺激，如果不摘掉“這頂帽子”，就一點(diǎn)尊嚴(yán)都沒有了，被群眾拋棄都有可能。

事實(shí)上，睢寧當(dāng)時不僅有“人民來信之鄉(xiāng)”的“諷喻”，還戴上了省重點(diǎn)扶持縣、省達(dá)小康特別困難縣、省信訪重點(diǎn)管理縣、省計(jì)劃生育重點(diǎn)管理縣等多頂帽子。

2008年王天琦剛?cè)慰h委書記，一位副縣長就向他進(jìn)言：“現(xiàn)在著手解決問題還來得及，因?yàn)槔习傩諏δ阌衅谕??！蓖跆扃鶎?quán)力有一種清醒的認(rèn)識，當(dāng)權(quán)力運(yùn)行不夠公開、缺少有效約束的時候，很容易迷失方向，失威失信失民心，這時“民意是雷”，“雷霆萬鈞，聲大無比。具有強(qiáng)大的震撼力”。王天琦當(dāng)時是縣長，他也是“餓得嗷嗷叫”的一員。

痛定思痛，王天琦帶領(lǐng)睢寧執(zhí)政團(tuán)隊(duì)“打造權(quán)力軌道”，縣四套班子集體推動“自我革命”，讓民意說話，終于換來和煦之風(fēng)，不僅圍堵政府事件消失了，政府大院在非上班時間也開放了，讓市民與行政權(quán)力中心實(shí)現(xiàn)“零距離接觸”。

給用權(quán)立規(guī)矩

改革是不二的選擇，但改革從哪里入手?

上任伊始，王天琦就牽頭成立課題組，確立了嚴(yán)管干部、干部人事制度、行政語言和行政行為、黨的基層組織建設(shè)、社會管理創(chuàng)新等五大改革課題，題中要義是給用權(quán)立起規(guī)矩。以嚴(yán)管干部為切入口，睢寧扯起了改革的大旗。

被逼出來的睢寧新政恰巧暗合了中央推行縣政改革的主題曲，2009年3月，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合授權(quán)睢寧進(jìn)行縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)。這頂新“帽子”一戴，縣政權(quán)力改革重組便在睢寧大膽推進(jìn)了。用睢寧縣委常委、紀(jì)委書記唐健的話來概括：“這是一次縣權(quán)重新排列組合的‘制度集成過程。”

給權(quán)力立規(guī)矩，王天琦首先拿自己“開刀”。按照慣例，縣土地審查委員會和規(guī)劃審查委員會主任可由縣委書記兼任，王天琦自己分析說，“城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用是一項(xiàng)非常重要、備受關(guān)注的權(quán)力，事關(guān)一個地方發(fā)展的命脈，事關(guān)一個地方的公眾利益，也是開發(fā)商投機(jī)鉆營、官員滋生腐敗的重要環(huán)節(jié)”，“由于中國特色的政治管理體制，一定程度上使黨委尤其是‘一把手的權(quán)力過于集中、過于膨脹。有時候，這兩個臨時機(jī)構(gòu)，竟凌駕于政府之上，成為另外一個權(quán)力運(yùn)作體系”。

2008年初，接任縣委書記后，王天琦還兼任縣長一段時間，他在一次縣委常委會上說：“我現(xiàn)在既當(dāng)書記又當(dāng)縣長，是調(diào)整的好時候，也不會惹爭議，咱們就把這兩個臨時機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行重新設(shè)計(jì)?！蓖跆扃H自“操刀”，先向自己“下刀子”，調(diào)整了兩個機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成和議事程序，確定了縣委和縣政府議決權(quán)和否決權(quán)的分離，厘清了縣委、縣政府權(quán)力的邊界。

一位當(dāng)?shù)毓賳T說，如果縣委書記繼續(xù)兼任這兩個委員會主任，他完全可以不經(jīng)過其他8個縣委常委同意就把事干了。實(shí)際上，縣委書記兼任“兩委”主任，這是典型的權(quán)力“越軌運(yùn)行”，王天琦本人也認(rèn)識得很清楚，如此則規(guī)劃項(xiàng)目、土地項(xiàng)目、工程項(xiàng)目等都可以在“一把手”的“決策”下執(zhí)行，“群眾和部門反映強(qiáng)烈”。換言之，這個獨(dú)斷權(quán)可以換來一塊塊“大肥肉”，有多少縣委書記經(jīng)受得住糖衣炮彈和金錢美色的誘惑?然而，王天琦沒有戀棧。

但改革之后又出現(xiàn)新的問題：誰也不敢保證這兩個機(jī)構(gòu)的新主任永遠(yuǎn)不腐敗不犯錯誤，或者下一任縣委書記又兼任這兩個機(jī)構(gòu)的主任，那怎么辦?睢寧改革者提供的解決方案是，取消這兩個臨時機(jī)構(gòu)的決策和執(zhí)行權(quán)，降格為“咨詢參謀機(jī)構(gòu)”，僅為縣政府、縣委提供參考依據(jù)。這樣，一來解決了以上兩個疑慮，也使縣委的權(quán)力尤其是“一把手”的權(quán)力受到限制。在王天琦看來，這是“角色回歸”。

接著，睢寧又對這兩個機(jī)構(gòu)的組成人員進(jìn)行“重新排列組合”。之前，這兩個機(jī)構(gòu)的組成人員主要是縣四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)，縣委縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)以及規(guī)劃、土地等部門負(fù)責(zé)人，清一色的官員序列。王天琦分析說：“一定程度上，反映的意圖只是官員的意圖、縣委的意圖，甚至是縣委書記的意圖，形成為數(shù)不多的幾個官員就代表著一個地方的公共利益，決定了一個地方的發(fā)展命脈，群眾意愿和利害關(guān)系人的意見往往被忽略?！毙碌慕M成人員則帶來一股清新氣息，首先主任由分管縣長擔(dān)任，成員由政府部門負(fù)責(zé)人、黨代表、人大代表、政協(xié)委員和利害關(guān)系人，并且非常任委員人數(shù)比常任委員人數(shù)多。

如此，“社會各界意見尤其是利害關(guān)系人意見得到尊重”，“導(dǎo)演”王天琦如此期待。

在這個基礎(chǔ)上，“重新排列組合”了權(quán)力流程圖，最核心的一點(diǎn)是議決權(quán)和否決權(quán)分開，議決權(quán)歸縣政府常務(wù)會議，否決權(quán)歸縣委常委會。具體來說，譬如說一個工程項(xiàng)目，先由政府部門制定方案，之后在媒體上公示，并通過聽證會等形式征求社會意見和利害關(guān)系人意見，然后才提交給這兩個機(jī)構(gòu)論證，票決通過后，再經(jīng)媒體公示，之后再提交縣政府常務(wù)會議審議，最后報(bào)縣委常委會審議。睢寧新政的核心在于：“縣委常委會無異議的，由縣長和分管縣長審簽執(zhí)行；縣委常委會予以否決的，由縣政府常務(wù)會議重新研究，再次提請縣委常委會審議，縣委常委會不直接提請審議，不參與方案的修訂?！?/p>

政府常務(wù)會議決，縣委常委會否決，相互限制又相互協(xié)調(diào)。

由此可見，睢寧新政的邏輯要點(diǎn)有--：一方面要把權(quán)力放到軌道上，一方面要讓權(quán)力曬太陽——決策過程，兩次媒體公示，這是讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行最生動的體現(xiàn)。不隨意用權(quán)的核心是權(quán)力的公開透明運(yùn)行。在睢寧，縣電臺、電視臺和網(wǎng)站現(xiàn)場直播縣委縣政府的重要會議也已成為常態(tài)。唐健認(rèn)為，睢寧縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的本質(zhì)是打造權(quán)力軌道：“鋪設(shè)制度軌道，使權(quán)力處在制度約束和監(jiān)督中，讓權(quán)力走正道，不下道，縣委書記也不例外?！?/p>

“打個比方，就是讓縣委書記走好權(quán)力這條‘道。”王天琦說。實(shí)行縣委和縣政府否決權(quán)和議決權(quán)分離，從而規(guī)范縣委書記權(quán)力，這是睢寧改革走得最遠(yuǎn)的地方。

畫權(quán)力流程圖定邊界

“改革絕不是一招鮮。”王天琦強(qiáng)調(diào)。以嚴(yán)管干部為切口，以公開為主線，睢寧先后出臺了100多項(xiàng)改革制度，形成了縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行流程圖。這些規(guī)矩的指向是保障縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，制度運(yùn)行的平臺是“一述雙評三監(jiān)督”。唐健介紹，“一述”是指領(lǐng)導(dǎo)干部公開述職；“雙評”

包括黨內(nèi)評議和黨外評議；“三監(jiān)督”包括專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督。從全縣選出3000多名評議員，讓民意決定干部去留，讓民意參與決策、執(zhí)行，讓民意監(jiān)督權(quán)力。

王天琦在睢寧搞新政，是偶然還是必然?“從個案來看很偶然，從整個縣委書記群體來看有其必然性?！碧平≌f，王天琦是一個充滿理想和激情的人，具備一個特點(diǎn)，即能“理想化地規(guī)劃未來和現(xiàn)實(shí)化地解決問題”。必然性在哪呢?唐健說有舍才有得，睢寧3年來的實(shí)踐已經(jīng)證明這一點(diǎn)，即有約束的權(quán)力反而更有權(quán)力了，“信任增進(jìn)權(quán)威，支持就是力量”。

“一方面限制了官員的權(quán)力，防止個人或少數(shù)人說了算，另一方面也使干部和群眾的知情權(quán)不斷提高，縣委的社會公信力不斷增強(qiáng)?！蓖跆扃鴮τ浾哒f，“我們推行約束、規(guī)范縣委權(quán)力，最直接的就是首先限制了我的權(quán)力。但對縣委常委會而言，卻養(yǎng)成了一個真正能辦事的‘習(xí)慣和‘規(guī)矩。”

新政前睢寧縣委縣政府大院的遭遇并非個例，縣官的威信在下降，民心在流失，這是不爭的事實(shí)。基于此，睢寧的改革者才敢于判斷縣政變革必然會在中國大地此起彼伏地展開，推動縣委權(quán)力的公開透明運(yùn)行，其目標(biāo)“首先謀取穩(wěn)定，其次在此基礎(chǔ)上獲得發(fā)展”。

睢寧新政3年已經(jīng)證明，這個目標(biāo)可以期待。2007年之前，睢寧是江蘇縣域發(fā)展“倒數(shù)第一名”，戴了不少帽子。然而今天，睢寧民眾越級信訪量批次和人次幾乎都下降了一半，而且無越級信訪，涉法涉訴“零”上訪，睢寧一躍成了江蘇省信訪工作先進(jìn)縣。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)幾乎年年翻一番，2010年財(cái)政總收入31.14億元，是新政前的4倍多，在江蘇縣域經(jīng)濟(jì)排名中晉升了7位。

睢寧制定了縣委書記和縣委權(quán)力清單，并規(guī)定縣委全委會、縣紀(jì)委全委會負(fù)責(zé)對縣委書記的權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，縣委委員、縣紀(jì)委委員有權(quán)對縣委書記權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行詢問和質(zhì)詢，“讓縣委書記和縣委的權(quán)力始終處在各種制度的剛性約束和監(jiān)督中”。根據(jù)《中共睢寧縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行流程圖》，重要決策一般先由人大、政協(xié)調(diào)研，拿出建議方案；縣委、縣政府按職權(quán)形成決策方案，面向社會公示，公開征集意見，經(jīng)縣委常委擴(kuò)大會集體討論通過后，組織實(shí)施。用權(quán)力運(yùn)行程序來保證權(quán)力在軌運(yùn)行。

王天琦說，睢寧新政的邏輯是，讓所有干部“做好事的能力得到增強(qiáng)、謀私利的機(jī)會大受限制，讓干壞事的權(quán)力越來越小，越來越受到控制，目的在這!”

歸位為“主持人”

王天琦認(rèn)為，縣委的三項(xiàng)主要權(quán)力——決策權(quán)、用人權(quán)和監(jiān)督權(quán)，容易被扭曲的是前面兩個權(quán)力，而縣委書記在其中常常被認(rèn)為是“操盤手”。以前，決策權(quán)容易出現(xiàn)縣委和縣政府不分彼此，眉毛胡子一把抓，縣委容易把政府的權(quán)力直接拿到縣委來，比如，把某塊地給誰、把工程給誰、把資金給誰，這就是議決權(quán)，“以前縣委書記很容易插手這類事情”。這個權(quán)力在當(dāng)前縣級較為封閉的權(quán)力運(yùn)行體系中，很容易被扭曲，成為縣委書記的“食邑”。而明確了縣委與縣政府的權(quán)力邊界后?？h委沒有了議決權(quán)，縣委書記可以灑脫地高舉監(jiān)督權(quán)，當(dāng)一名“主持人”了。

如何理解王天琦用“主持人”這個概念來形容縣委書記?唐健給記者舉例，比如縣政府常務(wù)會議送來一個議決案，到了縣委常委會，假設(shè)縣委書記心里很希望這個議決案不被常委會否決，但是常委一二三四都表示反對意見了，9個常委除去縣委書記1個后。已經(jīng)有一半持反對意見了，這說明爭議較大，這時縣委書記就不能叫大家表決了，他應(yīng)該發(fā)揮“主持人”的作用，說“今天的討論大家提出不少很好的意見，我建議政府常務(wù)會再研究，迅速提出一個更完善的方案再報(bào)常委會”。反之，王天琦不能說“大家再提一下建議，議論一下，完善一下，今天就把它通過吧”，因?yàn)檫@就違反了縣委常委會“只否不議”的規(guī)矩。

對縣委書記的“用人權(quán)”。睢寧新政也進(jìn)行了約束，強(qiáng)化組織程序，各個環(huán)節(jié)公開，全程接受監(jiān)督，拒絕“暗箱操作”。對縣管干部任免，一律執(zhí)行縣委常委會票決制，無記名投票，現(xiàn)場唱票?？傊?，縣委書記不能逾越任何人一個人說了算，回歸“集體領(lǐng)導(dǎo)”。“我們在出臺制度時，都做了有言在先和無例外執(zhí)行的程序性設(shè)計(jì)，堵住了后門，保證了制度的剛性執(zhí)行?！蓖跆扃f。有了這個制度保證，縣委書記不僅受到約束，而且縣委書記的動議也能被否決了。其實(shí)，睢寧新政的要旨就是“民主”和“法治”，探索黨內(nèi)政治生活的民主決策模式，并設(shè)定“無例外執(zhí)行”的法治價值，暗合憲政邏輯。

在睢寧，王天琦走得更遠(yuǎn)，最大膽的一個嘗試是，直播縣委常委會會議?？h委常委會議提前向社會預(yù)告，任何常委包括縣委書記都不允許臨時動議。唐健告訴記者一件新鮮事，王天琦喜歡對大家講“議事規(guī)則”。

王天琦主持縣委常委會會議也有新意，常委們被要求提前報(bào)告動議，如果需要做報(bào)告需要提前申請時間，否則因?yàn)橐话闱闆r下，針對一個議題每位常委最多只能發(fā)言5分鐘。在會議室，有兩臺倒計(jì)時大屏幕，發(fā)言時間一到，不管講完沒完，不得再講。這便是“議事規(guī)則”，發(fā)言時間限制體現(xiàn)的是對每一個參會者的表達(dá)權(quán)的尊重，否則允許每一個人“暢所欲言”其實(shí)是無法保證每一個人“暢所欲言”。很多地方，縣委書記主持會議往往變成“一言堂”，縣委書記一個人講幾個小時，其余人員只能當(dāng)“聽眾”?！耙谎蕴谩蓖恰耙皇终谔臁钡耐ㄐ凶C，縣委書記獨(dú)裁的具體體現(xiàn)。王天琦的會議民主程序設(shè)計(jì)，這也是“規(guī)范縣委書記權(quán)力”極其重要的內(nèi)容，它幫助縣委書記回歸“主持人”角色。

睢寧新政能否為中國縣級政治體制改革積累一些經(jīng)驗(yàn)?唐健認(rèn)為，睢寧的改革沒有什么玄機(jī)，只是在現(xiàn)有的體制內(nèi)和現(xiàn)有的行政要素上進(jìn)行排列組合，再加入新的營養(yǎng)成分而已，睢寧的每一項(xiàng)改革都是在踐行黨的“理論聯(lián)系實(shí)際，密切聯(lián)系群眾，批評與自我批評”這三大法寶。難怪昔日改革者、山西省改革創(chuàng)新研究會會長呂日周這樣評價睢寧新政：恢復(fù)了中國共產(chǎn)黨原生態(tài)，切中了政治體制改革中的“君子動口不動手”的時弊，他們的功勞在于不怕犧牲自己的利益而保護(hù)公民利益。

有人說，睢寧新政可以視為中國縣級憲政試驗(yàn)的前奏曲。