又一個(gè)財(cái)政“豐收年”的隱憂

包剛升

世界上沒有一個(gè)國(guó)家可以長(zhǎng)期維持財(cái)政增速遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)增速的局面。

有一家公司2000年的營(yíng)業(yè)額是89468萬(wàn)元，納稅13395萬(wàn)元。從2000年開始，該公司的營(yíng)業(yè)額以每年10％的速度增長(zhǎng)，而納稅以20％的速度增長(zhǎng)。請(qǐng)問多少年以后，該公司的納稅等于其全部的營(yíng)業(yè)額?

稍有經(jīng)濟(jì)常識(shí)的人會(huì)覺得，這是一道荒謬的算術(shù)題!世界上沒有一家公司的納稅會(huì)等于營(yíng)業(yè)額，理由很簡(jiǎn)單，這樣的公司早就因?yàn)椴豢岸愂盏闹刎?fù)而宣布倒閉了。但是，為了讓問題的邏輯更加清楚，不妨把這道算術(shù)題的答案做出來：大概是22年!

2000年，中國(guó)GDP為89468億元，財(cái)政收入為13395億元，此后10年間，按國(guó)家統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，GDP大約以年均(實(shí)際)9.9％的速度增長(zhǎng)，而財(cái)政收入則以年均(名義)19.7％的速度增長(zhǎng)。到2009年，中國(guó)財(cái)政收入高達(dá)68518億元。最近國(guó)家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)顯示，2010年全國(guó)稅收收入完成77390億元，按照這一數(shù)據(jù)推算，2010年全國(guó)財(cái)政收入有望達(dá)到8.7萬(wàn)億元，財(cái)政收入的名義增速預(yù)計(jì)將高達(dá)24％!

由此可見，前10年中，中國(guó)財(cái)政收入與GDP的增速關(guān)系并沒有走出這道簡(jiǎn)單算術(shù)題的邏輯。如果財(cái)政收入遠(yuǎn)高于CDP增速的這個(gè)基本趨勢(shì)長(zhǎng)期不改變，前景堪憂。

財(cái)政高增長(zhǎng)的內(nèi)在邏輯

前10年中國(guó)不僅繼續(xù)創(chuàng)造著“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡”，也創(chuàng)造了“財(cái)政增長(zhǎng)的奇跡”。從2000年到2009年，財(cái)政收入增長(zhǎng)率最低的2009年也達(dá)到了11.7％，而增長(zhǎng)率最高的2007年則達(dá)到驚人的32.4％，堪稱“財(cái)政奇跡”。中國(guó)的財(cái)政收入緣何長(zhǎng)期以遠(yuǎn)高于GDP的增速增長(zhǎng)呢?

財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)這個(gè)問題已有很多解釋，總體上是幾個(gè)因素。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，在財(cái)政收入增速最高的2007年，財(cái)政部曾經(jīng)解釋道，“主要是通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把經(jīng)濟(jì)的規(guī)模搞大了，把經(jīng)濟(jì)的效益提高了”，從而實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的高增長(zhǎng)。財(cái)政收入會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水漲船高，這一點(diǎn)容易理解，但為什么財(cái)政收入的增速會(huì)高于經(jīng)濟(jì)的增速呢?這里主要是利潤(rùn)因素和累進(jìn)效應(yīng)驅(qū)動(dòng)，比如，前10年中企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的平均增速均遠(yuǎn)高于GDP的增速。

二是結(jié)構(gòu)變動(dòng)因素。簡(jiǎn)單地說，當(dāng)GDP中稅率較高的部門增長(zhǎng)速度超過稅率較低的部門時(shí)，財(cái)政收入的增速也會(huì)超過GDP的增速。比如，第二、三產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)率遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)，進(jìn)出口部門的增長(zhǎng)率超過GDP，房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)價(jià)格相對(duì)于GDP和物價(jià)水平增速更高，包括能源和金屬在內(nèi)的基礎(chǔ)商品價(jià)格上漲，取消外資企業(yè)的所得稅優(yōu)惠，等等，都會(huì)對(duì)財(cái)政收入的高速增長(zhǎng)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性貢獻(xiàn)。

三是稅收征管因素。政府和學(xué)界的共識(shí)是，中國(guó)稅收管理中存在著巨大的“征管空間”。在稅制不改變的情況下，通過強(qiáng)化稅收管理，可以提高有效征收率。財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人在2010年底的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上認(rèn)為，中國(guó)在“十一五”期間“財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，國(guó)家財(cái)力進(jìn)一步增強(qiáng)”，其中的一條經(jīng)驗(yàn)就是“注重加強(qiáng)管理”，“建立健全管理制度和運(yùn)行機(jī)制，運(yùn)用現(xiàn)代管理方法和信息技術(shù)，發(fā)揮管理人員的積極作用……切實(shí)增強(qiáng)執(zhí)行力，不斷提高財(cái)政管理的效能”。財(cái)政收入高增長(zhǎng)亦有強(qiáng)化稅收征管的貢獻(xiàn)。

除了以上三個(gè)主要因素，還有官員或?qū)W者關(guān)注通貨膨脹、統(tǒng)計(jì)口徑、政策調(diào)整、臨時(shí)措施等因素對(duì)財(cái)政收入高增長(zhǎng)的影響。

財(cái)政本質(zhì)上是一種政府行為和公共治理現(xiàn)象。那么，財(cái)政收入高增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)力又是什么呢?主要是三個(gè)因素。

一是稅收剛性。稅制一旦成為立法和政府工作準(zhǔn)則，就容易延續(xù)下去。稅收剛性，包括稅種剛性、稅率剛性及稅收起征點(diǎn)剛性?？傮w上說，新增稅種比消減稅種更為常見，調(diào)高稅率也比降低稅率更為常見，而調(diào)高某些稅種的起征點(diǎn)通常也比較困難。

二是政績(jī)工程。人類公共治理的共同夢(mèng)想是建立一個(gè)“少花錢多辦事”的政府。鄧小平在其《文選》的不同處指出，財(cái)政要“力求節(jié)約”，稅收“要照顧人民的負(fù)擔(dān)能力”。少花錢一個(gè)主要標(biāo)志就是低稅收。從這種施政理念出發(fā)，稅收和財(cái)政收入不是越高越好，而是要維持在一個(gè)相對(duì)比較低的水平之上。但如今，稅收和財(cái)政收入指標(biāo)已經(jīng)成為稅務(wù)部門、財(cái)政管理部門甚至政府一把手的主要政績(jī)指標(biāo)。換句話說，財(cái)稅高意味著政績(jī)高。前10年中，國(guó)家財(cái)政的實(shí)際完成額在多個(gè)年份遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過年初制定的預(yù)算目標(biāo)。

三是預(yù)算沖動(dòng)。以經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南為代表的公共選擇學(xué)派揭示了一個(gè)“預(yù)算擴(kuò)張的鐵律”：每個(gè)政府部門都有擴(kuò)大其預(yù)算規(guī)模的天然沖動(dòng)，這是人的理性使然。

綜上所述，中國(guó)財(cái)政收入的暴增，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)層面的分析只是直接原因，而更為深刻的原因則存在于政府管理和公共治理機(jī)制之中。

好與壞：標(biāo)準(zhǔn)的迷失?

美國(guó)馬歇爾大法官曾經(jīng)說：“征稅的權(quán)力是事關(guān)毀滅的權(quán)力?！币虼?，財(cái)稅連續(xù)高增長(zhǎng)引發(fā)了熱議：財(cái)政收入高增長(zhǎng)到底好不好?一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)財(cái)政收入占GDP比重已經(jīng)由1995年最低的接近10％上升到現(xiàn)在的20％。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2009／2010》認(rèn)為，如果考慮到預(yù)算外收入和其他政府收費(fèi)，2007年到2009年中國(guó)政府收入占GDP比重已高于30％，2009年宏觀稅負(fù)水平已經(jīng)達(dá)到32.2％。因此，如果再以開立新稅或過度強(qiáng)化征管方式繼續(xù)推動(dòng)財(cái)政收入的高增長(zhǎng)，遲早會(huì)帶來負(fù)面影響，比如，會(huì)對(duì)民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，會(huì)降低對(duì)公民努力工作的激勵(lì)效應(yīng)，以及會(huì)壓制內(nèi)需的有效擴(kuò)大。長(zhǎng)期中，高稅收會(huì)損害中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度與質(zhì)量。

而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，中國(guó)財(cái)政收入的高增長(zhǎng)是正常的，是可以合理解釋的；同時(shí)，中國(guó)財(cái)政收入占GDP比重，在全球范圍內(nèi)元論與發(fā)達(dá)國(guó)家比，還是與發(fā)展中國(guó)家比，都是偏低的。因此，仍然存在提高財(cái)政收入占GDP比重的空間。這樣一來，財(cái)政收入的高增長(zhǎng)就值得鼓勵(lì)，其增速高于GDP增速，才能提高財(cái)政收入占GDP比重。這種觀點(diǎn)的影響很大，跨國(guó)經(jīng)驗(yàn)的比較和實(shí)實(shí)在在的數(shù)據(jù)似乎給這種觀點(diǎn)以有力的支撐，但這種觀點(diǎn)存在著嚴(yán)重的邏輯問題。

邏輯問題一：只注重國(guó)際橫向比較，而忽視縱向考察。拿一個(gè)50歲的身體發(fā)福的中年人每日所需的脂肪攝入量，去比一個(gè)十二三歲正在長(zhǎng)身體的青少年每日所需的脂肪攝入量，毫無意義，因?yàn)楸容^的標(biāo)準(zhǔn)本身就具有誤導(dǎo)性。有人經(jīng)常以經(jīng)合組織(OECD)的30多個(gè)國(guó)家作為中國(guó)的參照。西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家早在100年前就基本完成了工業(yè)革命，今天處于后工業(yè)社會(huì)的福利國(guó)家階段。而中國(guó)是一個(gè)正處于工業(yè)化過程中的國(guó)家，不分青紅皂白，照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政數(shù)據(jù)，是缺少政治智慧的。這恰恰是最應(yīng)該講中國(guó)國(guó)情的地方。今日中國(guó)的最大國(guó)情是尚處在推進(jìn)工業(yè)化的關(guān)鍵階段。

有學(xué)者經(jīng)常引用發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政收支占CDP比重的數(shù)據(jù)，多數(shù)國(guó)家的平均值在40％到50％之間，而其中以瑞典、芬蘭等國(guó)為最高，比重超過50％。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)財(cái)政收入占GDP比重仍然偏低。但是，西歐和北美的主要發(fā)達(dá)國(guó)家在其工業(yè)化過程中時(shí)這一比重又是多少呢?一戰(zhàn)之前的1913年，很多國(guó)家的這一比重都不到10％。經(jīng)濟(jì)學(xué)家坦齊和舒克內(nèi)西特的統(tǒng)計(jì)顯示，對(duì)17個(gè)OECD主要國(guó)家來說，1870年前后政府支出占GDP比重僅為10.7％，1913年比重也才達(dá)到12.7％。美國(guó)的數(shù)字則更低，1870年是7.3％，1913年是7.5％。

也就是說，主要發(fā)達(dá)國(guó)家在推動(dòng)工業(yè)化的過程中，實(shí)行的都是低稅收而不是高稅收政策。另外，在發(fā)達(dá)國(guó)家中，也有美國(guó)這樣財(cái)政收入占GDP比重相對(duì)較低的國(guó)家，低于30％。而中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)的宏觀稅負(fù)水平已經(jīng)超過30％。這一比例高于美國(guó)，當(dāng)然仍然低于英國(guó)。

邏輯問題二：只注重財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，而忽視財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。不少學(xué)者提到發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政收入占GDP比重時(shí)，往往忽視其財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)。實(shí)際上，在這些國(guó)家，如何花錢跟財(cái)政收入的增長(zhǎng)有著密切關(guān)系。在過去100年左右的時(shí)間里，發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政收入占GDP比重實(shí)現(xiàn)了從10％上下到超過40％的增長(zhǎng)，而其增長(zhǎng)的最主要部分是用于社會(huì)福利支出。如今，整個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利支出大概要占到整個(gè)財(cái)政收支的50％左右。換算一下，社會(huì)福利支出占GDP比重要超過20％。如果刨除社會(huì)福利的財(cái)政收支，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家仍然算不上高稅收國(guó)家。

而對(duì)于今日中國(guó)來說，整個(gè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，社會(huì)福利支出大約只占1／4，如果以全口徑政府收入為基礎(chǔ)，這一比重會(huì)更低，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來，在不調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的情況下，如果再提高財(cái)政收入占GDP比重，會(huì)給后世子孫留下較大規(guī)模的“福利缺口”，其具體表現(xiàn)是：如果這一趨勢(shì)不改變，尚未成為福利國(guó)家的中國(guó)很有可能會(huì)首先成為高稅收國(guó)家，而當(dāng)中國(guó)想要建設(shè)福利國(guó)家之時(shí)，可能會(huì)缺少足夠的財(cái)政資源來支付新增的社會(huì)福利成本。在社會(huì)福利支出尚未到位的條件下，財(cái)政收入和支出的高增長(zhǎng)容易給未來留下巨大的“福利缺口”。

邏輯問題三：只注重簡(jiǎn)單比較，而缺少經(jīng)濟(jì)分析。有學(xué)者還認(rèn)為，即使以發(fā)展中國(guó)家作為參照，中國(guó)財(cái)政收入占GDP比重也低于發(fā)展中國(guó)家的中等水平。首先，這個(gè)觀點(diǎn)往往只考慮到了財(cái)政部公布的財(cái)政收入占GDP比重，而沒有考慮到高于30％的綜合稅負(fù)。其次，假使按財(cái)政統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，中國(guó)過去低于發(fā)展中國(guó)家的中等水平，這又意味著什么呢?難道這就意味著中國(guó)應(yīng)該提高財(cái)政收入占GDP比重嗎?首先要弄清楚的是：低于中等水平究竟是好，還是壞呢?這一觀點(diǎn)沒有任何經(jīng)濟(jì)分析的邏輯。按照這種看法，遠(yuǎn)超平均水平的中國(guó)GDP增長(zhǎng)率是否也要降下來，向發(fā)展中國(guó)家的中等水平看齊呢?相反，主張相反觀點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)者可能會(huì)在中國(guó)過去財(cái)政收入占GDP比重偏低與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率較高之間建立聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)家克里斯丁·羅默等人2007年的研究證實(shí)，稅收增加對(duì)GDP產(chǎn)生了持續(xù)而巨大的消極影響——GDP中的稅收增加1％會(huì)引起GDP產(chǎn)出下降2％至3％。

呼吁實(shí)質(zhì)性減稅

如果說國(guó)際經(jīng)驗(yàn)仍然是中國(guó)制定財(cái)政政策的重要參考，那么，迄今為止發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐揭示了三條重要的財(cái)政經(jīng)驗(yàn)：

第一，世界沒有一個(gè)以市場(chǎng)化方式完成工業(yè)化的大國(guó)在其工業(yè)化過程中是實(shí)施高稅收政策的。西歐和北美的主要大國(guó)在基本完成工業(yè)化之時(shí)，財(cái)政收入占GDP比重通常僅為10％左右。這些國(guó)家是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到較高水平之后才實(shí)施高稅收政策的。

第二，發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政形態(tài)在從低稅收向高稅收轉(zhuǎn)型的過程中，新增稅收的去向主要用于建設(shè)福利國(guó)家。社會(huì)福利支出的增加，占了過去100年這些國(guó)家新增財(cái)政收入的主要部分。換句話說，發(fā)達(dá)國(guó)家提高財(cái)政收入占GDP比重，對(duì)應(yīng)的是建設(shè)福利國(guó)家。

第三，盡管低稅收與高增長(zhǎng)沒有絕對(duì)的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，但世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，低稅收通常意味著高增長(zhǎng)，高稅收通常意味著低增長(zhǎng)。如今高稅收、高福利的發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的低增長(zhǎng)、高失業(yè)率以及公共債務(wù)危機(jī)，都昭示著這種財(cái)政選擇并非審慎而深謀遠(yuǎn)慮的做法。相反，發(fā)達(dá)國(guó)家不得不重新思考經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖亞當(dāng)·斯密倡導(dǎo)的“低稅收”和“收支平衡”的古典財(cái)政教義。

一道簡(jiǎn)單算術(shù)題證明了財(cái)政收入高增長(zhǎng)的不可持續(xù)性。如果任由財(cái)政收入的增速超過GDP的增速，一定會(huì)在不久的將來看到這一政策的不利后果。世界上沒有一個(gè)國(guó)家可以長(zhǎng)期維持財(cái)政增速遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)增速的局面。只有領(lǐng)導(dǎo)層高瞻遠(yuǎn)矚，著眼未來，克服稅收剛性難題、破除財(cái)稅政績(jī)工程和抑制政府部門預(yù)算沖動(dòng)，才能扭轉(zhuǎn)財(cái)政收入過快增長(zhǎng)的局面。邏輯上不可持續(xù)的事情如果還沒有轉(zhuǎn)化為眼前的危機(jī)，主要理由是時(shí)間還不夠長(zhǎng)，須加以警惕。