南海爭端:擱置爭議的關鍵在于共同開發(fā)

毛凌云

近期南海問題有所升溫，成為了國際社會關注的熱點問題之一。由于南海問題是多年來積累下來的問題，復雜敏感，指望短期解決并不現(xiàn)實。中國南海研究院院長吳士存近日接受本刊專訪時認為，“擱置爭議，共同開發(fā)”依然是化解南海沖突、穩(wěn)定南海局勢的現(xiàn)實選擇。

南海問題的實質是南沙爭端

《南風窗》：南海問題備受國人關注，但對于南海問題產(chǎn)生的來龍去脈，很多人還不是十分了解，請您簡要闡述一下南海問題的由來與發(fā)展。

吳士存：南海問題實質上是南沙爭端。爭端方為中國、中國臺灣、越南、菲律賓、馬來西亞和文萊，一般稱之為“五國六方”。越南把所謂的“西沙爭議”納入南海問題，是蓄意將南海問題擴大化、復雜化。南沙爭端起源于20世紀60年代末70年代初。在20世紀60年代以前，并不存在南沙爭端問題，除了當時南越當局對中國南沙群島提出過“主權”要求外，沒有其他國家對中國擁有南沙群島主權這一事實持有異議。菲律賓、馬來西亞等國從未對南沙島礁及附近海域有任何主張或行動。

20世紀70年代初以后，南沙群島地區(qū)面臨的形勢發(fā)生了變化。引起這一變化的因素既有政治的，也有經(jīng)濟和法律的。從政治上說，由于美國決定從印支半島撤軍，這標志著兩個超級大國在該地區(qū)力量對比發(fā)生了重大的變化；另外，南海的海上通道價值凸顯，航道安全問題也變得突出。從經(jīng)濟上說，聯(lián)合國下屬的經(jīng)濟委員會于1968 年發(fā)表勘測報告指出，越南沿岸之鄰近海域、南沙群島東部和南部海域蘊藏著豐富的油氣資源，1973年的第一次世界石油危機更強化了南沙油氣資源的重要性。從法律上說，當時關于新的海洋法公約正在進行討論過程中。雖然新公約遲至1982年才最后達成，但在20世紀70年代中期，沿海國和島國可以大大擴張其海洋權益的傾向已經(jīng)十分明顯。而且，南海周邊各國也都普遍認識到，南海的半閉海性質及其復雜的地理地質狀況，很可能引發(fā)激烈的海洋管轄權之爭。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》簽署通過，根據(jù)新的海洋法公約，一座小島可擁有自己的12海里領海，還有12海里毗連區(qū)的管轄權，甚至可能擁有200海里的專屬經(jīng)濟區(qū)和350海里的大陸架。由于上述一系列因素的助推，菲律賓、越南、馬來西亞等國開始紛紛出兵占領其聲稱“擁有”主權的島礁，南沙爭端開始凸顯。但總體上而言，當時南沙局勢相對平靜，南沙爭端充其量只是地區(qū)爭端，國際影響十分有限。

《南風窗》：我們注意到，前期中菲、中越之間在南沙局部海域發(fā)生海上摩擦事件，其直接肇因均與資源調(diào)查活動有關。確切地說，是由菲律賓、越南分別在南沙爭議區(qū)單方面進行油氣勘探活動而引發(fā)的。那么石油資源因素在南沙爭端中究竟影響幾何？

吳士存：石油資源因素在南沙爭端中的影響作用顯而易見，過去以及今后很長一段時間都會貫穿其中，南沙爭端其實質一定程度上說就是資源爭端。

1970年代以來，由于國際油價持續(xù)高企，加上全球深水油氣開發(fā)技術的突飛猛進，南沙海域廣闊的深水區(qū)作為未被開發(fā)的油氣資源富集區(qū)，受到了跨國石油公司的普遍看好，其投資與介入開發(fā)的興趣和力度持續(xù)加大。與此同時，菲律賓、越南經(jīng)濟快速發(fā)展，導致國內(nèi)能源需求日益旺盛。過去5年，菲律賓每年石油凈進口量都在1000萬噸以上，而國內(nèi)的產(chǎn)能僅維持在每年100萬噸左右的規(guī)模，今后10年菲律賓的石油需求預計將增長三成，天然氣需求將翻一番；越南作為典型的高能耗國家，能源驅動型的經(jīng)濟增長特征明顯，過去5年GDP以7.1%的平均增速居東盟之首。與此同時，越南國內(nèi)能源消費平均增速則高達10.3%，遠高于同期亞洲地區(qū)4.1%的平均增速。按照這一態(tài)勢，2013年后，越南很可能就會從石油凈出口國變?yōu)閮暨M口國。因此，加大在南沙海域的資源勘探力度，擴充海上油氣產(chǎn)能，自然成為了菲律賓和越南不謀而合的現(xiàn)實選擇。

2008年以來，菲律賓曾與英國弗倫姆能源公司私下達成協(xié)議，在南沙禮樂灘海域單方面進行油氣資源勘探活動，并試圖在有爭議的“GSEC-101”區(qū)塊單方面進行商業(yè)開發(fā)，以圖緩解本國的能源供需缺口。越南也聯(lián)合加拿大塔里斯曼石油公司在萬安灘海域進行資源勘探，越南宣稱的所謂133和134區(qū)塊，其實就是1994年中海油與美國克里斯通公司擬定合作，但沒有具體成形的“萬安北-21”區(qū)塊，這一區(qū)塊完全位于中國的傳統(tǒng)疆域內(nèi)。越南卻將該區(qū)塊重新劃分對外招標，造成事實上的合同區(qū)塊重疊，制造紛爭。另外，越南國家石油公司與美國歐文石油公司聯(lián)合開發(fā)的南沙海域119區(qū)塊，部分主權也屬于中國?？梢姡坡少e、越南拉攏域外石油公司介入，極力使南沙爭端國際化、復雜化，這是引發(fā)南海事端的癥結所在。

力求在“共同開發(fā)”上取得實際突破

《南風窗》：南海問題近期有所升溫，有關爭端各國不斷挑起爭議，刻意拉攏域外大國介入，您如何看待當前的南海局勢？

吳士存：從大的國際背景來看，美國全球戰(zhàn)略重心逐步東移，而且繼續(xù)謀求在亞太地區(qū)的主導地位。加之美國從伊拉克戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭中得以脫身，其主導的反恐戰(zhàn)爭以擊斃本·拉丹為標志取得階段性勝利，使得美國有更多精力，也有更多戰(zhàn)略資源把關注點聚焦到亞太地區(qū)。

美國在南海問題上戰(zhàn)略走向經(jīng)歷了幾個階段。在1990年代之前，美國在南海問題上一直保持中立，1995年發(fā)生“美濟礁事件”之后，美國開始表示關注南海問題，2010年7月23日美國國務卿希拉里的公開講話表明，美國南海政策由原來的中立立場演變成積極介入。近期南海問題升溫，表面上看是菲律賓和越南同中國在南沙海域因為一些偶發(fā)事件而導致海上摩擦，但問題的背后還是能看到美國因素的影子。

中國堅持通過雙邊談判的方式和平解決南海爭端，反對外部勢力介入，主要基于這樣一種考量，即域外勢力的介入只會導致南海地區(qū)局勢更復雜，并不利于南海問題的妥善解決。在6月和7月之間，越南、菲律賓外交高官相繼到北京訪問，這說明中越、中菲之間的雙邊談判機制仍然通暢，南海局勢的降溫也表明了外交途徑仍然是有效穩(wěn)定南海局勢的一個重要途徑。

《南風窗》：您如何看待“共同開發(fā)”的前景？

吳士存：1979年6月，中方通過外交渠道正式向日方提出共同開發(fā)釣魚島附近資源的設想，首次公開表明了中方愿以“擱置爭議，共同開發(fā)”模式解決同周邊鄰國間領土和海洋權益爭端的立場。至此之后，中國政府在解決南沙爭端方面逐步形成了“主權屬我，擱置爭議，共同開發(fā)”的主張。2005年中、菲、越正式簽署了《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，朝著中方主張的“擱置爭議，共同開發(fā)”邁出了歷史性、實質性的一步。該協(xié)議自2008年執(zhí)行期滿后，菲律賓卻拋開中國，單方面與西方石油公司簽署油氣開發(fā)合約，背離了合作的軌道。

國際上爭議區(qū)域資源共同開發(fā)實踐有著成功的案例，北海地區(qū)正是由于很好地解決了爭議區(qū)的油氣共同開發(fā)問題，才成為了合作之海，有關爭議各國都從中受益匪淺。例如，1976年英國和挪威通過磋商，就橫跨兩國海上邊界的費里格氣田達成聯(lián)合開發(fā)協(xié)議，從而成為了國際上跨國界油氣田共同開發(fā)的首個成功樣板。此后北海斯塔福德油田和幕奇遜油田的開發(fā)進一步涉及國家投入和利益分成等基本問題，深化了共同開發(fā)的內(nèi)容和層次。

國際上的成功實踐表明，中國提出的“擱置爭議，共同開發(fā)”的主張是務實可行的，擱置爭議的關鍵在于共同開發(fā)，共同開發(fā)不彰，擱置爭議就往往流于形式。這一主張之所以在南海實效不佳，很大程度上源自于此?，F(xiàn)在的問題是，既然越南、菲律賓等國都不愿與中國在南沙海域 “共同開發(fā)”，那么中國在加大南沙資源維權力度的同時，就應該擇機主動開發(fā)。只有加強了存在，積累了談判籌碼，才能真正促成共同開發(fā)。

既然南沙爭端短期內(nèi)無望妥善解決，那么擱置爭議、共同開發(fā)就不失為尋求各方共贏的明智之策，甚至在很長一段時期都將是最優(yōu)的選擇。通過共同開發(fā)積累互信、擴大共識，有助于為南海地區(qū)的安全格局夯實基礎，這切實關系到域內(nèi)民眾的共同利益和福祉。因此，我們應力爭在“共同開發(fā)”上取得實際突破。