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紀修

澳門特區(qū)政府5月初向特區(qū)立法會提交一份估算報告，預測調(diào)升社會保障基金的養(yǎng)老金將對基金財政狀況有何影響。根據(jù)預測，如果目前社會保障基金的養(yǎng)老金發(fā)放金額及供款額維持不變，社會保障基金到2014年將入不敷出，出現(xiàn)1.7億澳門元（下同）的赤字，到2020年將破產(chǎn)。

消息披露后，引起社會一片驚愕。因為據(jù)澳門特區(qū)政府較早提供的精算估計，倘收入和支出水平不變，在2017年，社?；鸬漠斈晔罩霈F(xiàn)赤字，需要由歷年累積資金中撥出款項作資助。至2026年，社?；鸬臍v年累積資金才全部耗盡。然而，社會保障基金至2010年結(jié)余達63.6億元，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的老人只有6萬個，怎么會那么快就出現(xiàn)入不敷出，甚至破產(chǎn)？

澳門早已進入老齡社會

根據(jù)聯(lián)合國的標準，如果65歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘?%，或60歲及以上的人口在總?cè)丝谥械谋戎剡_到10%時，這個國家就屬于人口老齡化的國家。一般來說﹐老化指數(shù)（65歲以上人口占0~14歲人口比率）達到30以上為老年型人口；該指數(shù)值越大，表明未來人口老齡化程度越高。根據(jù)澳門政府統(tǒng)計暨普查局的資料，澳門65歲及以上的老年人口早就占總?cè)丝诘?%，澳門的老化指數(shù)在2000年已經(jīng)達30.8，到2005年增加到52.9，老化速度越來越快。按照這些標準，澳門早在2000年之前已經(jīng)步入老齡社會。

根據(jù)學者的研究，目前世界上的大多數(shù)國家，特別是發(fā)達國家采用的都是現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老制度模式。在這一模式下，現(xiàn)期工作人群以稅收或繳費的形式向社會保障系統(tǒng)供款，社會保障系統(tǒng)再把這些供款轉(zhuǎn)移支付給退休人群，而現(xiàn)期工作人群的養(yǎng)老則由下一代工作人群的供款來實現(xiàn)，由此代代相續(xù)。澳門社會保障基金也是采用這種模式，但與此有所不同，是屬于混合模式。

澳門的社會保障制度早在1989年就建立，1990年3月正式成立社會保障基金。起初，社會保障基金的供款是強制性的，雇主需要強制性地為雇員購買社會保障。而按照新的社會保障制度，外地雇員現(xiàn)在不必供款了。

由于澳門起初的社會保障制度覆蓋率十分有限，只限于“為他人工作的勞動者”。后來才把自雇人士也納入社會保障制度的范疇，不過，仍然有相當多的澳門居民被拒之社會保障制度門外，尤其是從事建筑業(yè)等流動性很大的行業(yè)的散工雇員。因此，擴大社會保障制度覆蓋面的訴求就越來越強烈。

2007年11月，特區(qū)政府推出《社會保障和養(yǎng)老保障體系重整咨詢方案》。這個方案又稱為“雙層式”社會保障。將保障范圍擴大至所有22歲以上的澳門居民，其受保障的對象由雇員擴至全民，所有永久居民和非永久居民均有參與的權(quán)利，沒有工作的、家庭主婦、企業(yè)主或以前因種種原因不被納入社保的人士，都被納入了社會保障的范疇。新的《社會保障制度》今年元旦生效﹐規(guī)定標準供款年期為30年，并規(guī)定養(yǎng)老金金額取決于供款年期長短，按比例發(fā)放。

該方案計劃設立非強制的中央公積金，使勞動者在退休以后有更足夠的保障。

隨著新社會保障制度從今年元旦開始正式實施，標志著澳門開始進入“全民社?！毙聲r代。另一方面，為了建立第二層的中央公積金，特區(qū)政府先設立了中央儲蓄制度，為每名符合資格的居民開設戶口并注資1萬元，今年再注資6000元。

由于澳門實行低稅制﹐不宜實行全面的福利制度，因此，澳門現(xiàn)行的社會保障體系只給予勞動者退休后有基本的生活保障，再給予經(jīng)濟困難和弱勢家庭提供援助金。這樣編織的社會安全網(wǎng)，符合澳門實際情況。

社保的兩難

根據(jù)上述社會保障基金的收入來源計算﹐可以看出特區(qū)政府提出的估算是聳人聽聞的，是不實的。是估算的人算錯呢？還是特區(qū)政府故意的呢？背后肯定有“故事”。

實際上﹐澳門社會也都預料社會保障基金因為參與者的供款太少而早晚會出現(xiàn)入不敷出的情況。澳門社會保障基金存在的爭議主要是供款額和養(yǎng)老金金額兩方面，即養(yǎng)老金的發(fā)放金額沒有一個明確的標準，以及供款額太低。大家都希望供款越少越好，而領(lǐng)取的養(yǎng)老金越多越好。然而，假如社會保障基金的養(yǎng)老金及供款額維持目前的數(shù)額不變，雇主和雇員每月合共供款45元，以此計算，每一個受雇居民在標準供款年期的30年中﹐供款總數(shù)僅為1.62萬元。但是﹐以每個月領(lǐng)取1700元計算，單單一年(發(fā)放13期）可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金就達2.21萬元。付出的供款和收入的養(yǎng)老金，相差得太懸殊了。

特區(qū)政府提出聳人聽聞的“破產(chǎn)”估算，明眼人看得出，其用意是為增加勞資雙方對社會保障基金的供款額造輿論。因為政府剛決定調(diào)升養(yǎng)老金至每個老人家每月2000元，馬上就有團體希望進一步調(diào)升至3000元，與最低維生指數(shù)看齊。

對于養(yǎng)老金發(fā)放金額﹐較早前有的學者認為應該根據(jù)國際貧困線的計算方法，即以人均月收入中位數(shù)的一半作為相對貧困線，再以此作為發(fā)放養(yǎng)老金的標準。不過，由于澳門人均月收入中位數(shù)已接近1萬元，5000元目前在澳門會比較高，因此也有人建議以平均收入中位數(shù)的1/3來作為發(fā)放養(yǎng)老金的標準，即約3000元。不過，大家都明白，隨著老年人口不斷增加，政府在養(yǎng)老金方面的負擔會越來越重。除了政府增加撥款外，適當增加社會保障基金的勞資雙方的供款額是應該的。因此﹐調(diào)升養(yǎng)老金至3000元，與最低維生指數(shù)看齊，以及調(diào)升社會保障基金的勞資雙方的供款額，兩種意見長期存在。

盡管社會上對于調(diào)升供款金額已有共識，但政府為何還要放話基金已“入不敷出”，而不提具體的調(diào)整方案。說白了，是政府擔心調(diào)升供款金額會遭資方反對。因為雇主和雇員向社會保障基金供款的比例是2∶1，將來設立了中央公積金﹐雇主還要再為雇員供款。因此，如何解決雙重供款，是個大問題，尤其是雇主。較早前澳門社會協(xié)調(diào)常設委員會的資方代表已率先表態(tài)，認為雇主與雇員的社會保障基金供款比例應該是1∶1，不能像現(xiàn)在的2∶1。以后設立中央公積金制度時，勞資雙方對于供款數(shù)額肯定還有一場爭論。

供款方面還有一個問題，是社會保障基金沒有一個固定的供款比。不管雇員的工資水平和工作年限是多少，或者每月平均收入中位數(shù)是多少，大家的供款金額和受益金額都一樣。有學者和民間認為可考慮調(diào)整現(xiàn)行的供款定額制，建議按薪酬比例供款，改與雇員收入水平掛鉤、設定比率，能者多付。

一方面勞資雙方的供款很少，遠遠不夠上一代的退休人群領(lǐng)取養(yǎng)老金，況且養(yǎng)老金只是社會保障基金九項保障項目中的一項，基金的絕大部分需要政府撥款。隨著人口老齡化﹐養(yǎng)老金的支出將越來越龐大。人口老齡化對于養(yǎng)老金、退休金和醫(yī)療等社會保障體系的應對能力﹐是個極大的挑戰(zhàn)。萬一財稅歉收，足以拖垮整個社會福利體系。如何確保社會保障制度的可持續(xù)性，成為澳門社會關(guān)注的問題。勞資官三方都對調(diào)升社會保障基金的供款有共識，但具體怎樣調(diào)升及調(diào)升的幅度多大，還存在爭議。勞方認為要顧及中低收入人士的支付水平，資方則以澳門經(jīng)營維艱的中小企占大多數(shù)來作為討價還價的理由。

隨著澳門老齡化進程的加快，加上澳門社會保障基金來源高度依賴特區(qū)政府撥款及博彩稅收，福利“能升不能降”已成為定律，最低維生指數(shù)的調(diào)升又可能將帶動澳門市民對于養(yǎng)老金及其它政府津貼和援助攀升的預期，特區(qū)政府在社會養(yǎng)老保障的財政支出將越來越大。澳門社會保障基金如何能可持續(xù)發(fā)展？