公共服務(wù)型國有企業(yè)應(yīng)該如何監(jiān)督?

肖浪

廣州地鐵翻新事件，使公眾真正明白了自己的定位，那就是：沒有任何公共事務(wù)，應(yīng)該置身于公眾視野之外

地鐵公司最初對(duì)市民質(zhì)疑的回應(yīng)頗有些冷淡，言談之間透露出這樣的信息：翻新是用我自己的錢，不用向公眾作交代。

果真如此？在一浪高過一浪的圍觀中，討論的焦點(diǎn)已轉(zhuǎn)移到更深層次的話題——對(duì)于廣州地鐵總公司這樣的主營公共服務(wù)的國有企業(yè)，其日常經(jīng)營維護(hù)的費(fèi)用，是否該接受公眾的監(jiān)督？

由政府轉(zhuǎn)向企業(yè)的公共服務(wù)

中國的公共服務(wù)項(xiàng)目，歷來帶著濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，需要什么，撥多少款，政府均有嚴(yán)格的計(jì)劃。類似于經(jīng)營地鐵交通等公共服務(wù)項(xiàng)目的國有企業(yè)，由于利益統(tǒng)統(tǒng)歸國家，也不具備獨(dú)立的法人資格，更像是政府的“工廠”或“車間”。

這種狀況在十一屆三中全會(huì)后逐漸發(fā)生改變。國企改革的基本思路是：改革高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，通過擴(kuò)大企業(yè)的經(jīng)營管理自主權(quán)來增強(qiáng)企業(yè)活力，并建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。

政企分開，意味著“讓市場的歸市場，讓政府的歸政府”。

“廣州地鐵的情況還不一樣，廣州地鐵是接受財(cái)政補(bǔ)貼的，更不能浪費(fèi)?！睆V東省人大代表、廣州市人民政府決策咨詢專家朱列玉在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，國企大致可分為兩種，一種是充分市場化完全自由競爭的企業(yè)；另外一種則是壟斷企業(yè)，經(jīng)營的項(xiàng)目往往關(guān)系民生——原來由政府包辦的公共事業(yè)已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)向由企業(yè)經(jīng)營。

這也是廣州市政府2008年“第39號(hào)文件”近期備受關(guān)注的原因。根據(jù)這份文件列出的《城市建設(shè)投融資體制改革方案》，廣州將在交通、水務(wù)、地鐵、燃?xì)?、垃圾處理、城建、亞運(yùn)城等重要領(lǐng)域培育七大專業(yè)投融資集團(tuán)，使其成為承擔(dān)城市建設(shè)任務(wù)的主體，同時(shí)也負(fù)責(zé)各個(gè)領(lǐng)域的收費(fèi)和經(jīng)營。

成立于1992年的廣州地鐵公司就屬于此列。它不僅包攬了一個(gè)城市地鐵的建設(shè)和運(yùn)營，并長期接受財(cái)政補(bǔ)貼，是廣州市政府全資大型國有企業(yè)。

華南師范大學(xué)副教授唐昊對(duì)此評(píng)價(jià)，“用企業(yè)化的方式對(duì)城建投融資平臺(tái)進(jìn)行改制，增進(jìn)效率，大方向是對(duì)的。”但他同時(shí)認(rèn)為，公眾對(duì)于此類公司的經(jīng)營，是應(yīng)該有知情權(quán)的。

缺位的所有者

與國企改革同步進(jìn)行的是國有資產(chǎn)管理體制的改革。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國企利益關(guān)系中，國家、企業(yè)、職工的利益基本一致。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國有企業(yè)成為獨(dú)立法人，其利益關(guān)系也隨之發(fā)生變化——國家、企業(yè)、個(gè)人利益出現(xiàn)了分離。

為了激勵(lì)國企發(fā)展，政府從1994年起暫停向國有企業(yè)收繳利潤，直到2007年才恢復(fù)。當(dāng)利潤歸屬于企業(yè)時(shí)，如何分配就成為職工的關(guān)注點(diǎn)——事實(shí)上，多數(shù)“天價(jià)”新聞是由壟斷企業(yè)職工爆出。

而在政府放松監(jiān)管的情況下，國有企業(yè)的真正所有者——名義上是全體人民——也失去了發(fā)揮其功能的有效途徑。

為了解決這一難題，2002年，中國共產(chǎn)黨十六大對(duì)中國國有資產(chǎn)管理體制做出了全新的設(shè)計(jì)：中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)（簡稱國資委），履行出資人職責(zé)。

但為了防止國資委成為企業(yè)的新“婆婆”，其代表“全體人民”履行“出資人”權(quán)力的途徑，主要是通過派出監(jiān)事會(huì)的方式進(jìn)行，而且，所有對(duì)國有企業(yè)的檢查，均屬于事后監(jiān)督。

新的矛盾就此出現(xiàn)：為了增強(qiáng)企業(yè)活力，政府需放開監(jiān)管；監(jiān)管滯后，則損害了“所有人”的權(quán)利。

“我國國企面臨的一個(gè)關(guān)鍵問題是：盡管國有資本名義上是國家和人民的，但這些國家出資的壟斷國企的成本開支和收入分配，既不受人大監(jiān)督，也不受社會(huì)監(jiān)督?！比A南師范大學(xué)法學(xué)院副教授葉才勇指出，作為國有制居主導(dǎo)地位的國家，國有資本運(yùn)營的預(yù)算監(jiān)督應(yīng)是國家預(yù)算監(jiān)督的重要內(nèi)容。

人大是否應(yīng)該履行監(jiān)督職責(zé)？

這一問題已經(jīng)引起關(guān)注。

2008年初，在珠海召開的全國國有資產(chǎn)監(jiān)管工作會(huì)議，核心內(nèi)容就是“國資預(yù)算”與“國資監(jiān)管”，當(dāng)時(shí)的國資委主任李榮融鄭重宣布：“用三年時(shí)間，將國有企業(yè)的賬本向社會(huì)公開?！?/p>

一年半后，2009年5月1日，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》開始實(shí)施，其中明確規(guī)定，“國有資本經(jīng)營預(yù)算按年度單獨(dú)編制，納入本級(jí)政府預(yù)算，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出按照當(dāng)年預(yù)算收入規(guī)模安排，不列赤字?！?/p>

按照全國人大要求，中央級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算于2010年首次提交全國人大審查。然而《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中對(duì)國有企業(yè)的日常運(yùn)營費(fèi)用，是否應(yīng)該編入經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目，并未作出明確規(guī)定。有專家指出，“這個(gè)國有資本經(jīng)營預(yù)算的內(nèi)容只包含央企給中央的分紅收益及其支出的預(yù)算，而不是對(duì)壟斷國企本身的預(yù)算監(jiān)督與約束?！?/p>

在各省市級(jí)別，國有資本的預(yù)算尚未正式向人大公開。即使在廣州這個(gè)率先“曬”政府賬本的城市，國有資本運(yùn)營的預(yù)算對(duì)人大代表來說，也是一個(gè)未知數(shù)。

一位不愿透露姓名的財(cái)政預(yù)算專家告訴《中國新聞周刊》，“像廣州地鐵總公司這樣的城投集團(tuán)，由于是企業(yè)性質(zhì)，其運(yùn)營成本等均不需要向人大報(bào)告。但這類由政府擔(dān)保的國有企業(yè)，一旦虧損，最終還需政府替它埋單。”換句話說，賺了歸地鐵公司，虧了全體納稅人來賠。

事實(shí)上，從全世界的范圍來看，真正實(shí)現(xiàn)贏利的地鐵只有香港地鐵。廣州地鐵每條新線的建造費(fèi)用都由政府投資，僅為辦好亞運(yùn)會(huì)，廣州在6年間開通5條地鐵線就花了547億，占此期間廣州重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的一半以上。

三年前，廣州地鐵方面曾經(jīng)坦言，“目前廣州地鐵所謂的盈利，是把建設(shè)成本剔除，只計(jì)算運(yùn)營成本(包括電費(fèi)、維修、人工、管理、相關(guān)稅費(fèi)等)，在與票價(jià)收入、多種經(jīng)營打包相沖抵后的盈余……”

朱列玉認(rèn)為，從世界范圍看，地鐵作為城市公共交通的重要組成部分，其公共性、社會(huì)性和惠民性遠(yuǎn)高于商品性，地鐵只能是民生工程，“對(duì)于暫時(shí)不能盈利的部分以納稅人的錢作為補(bǔ)貼來為公眾服務(wù)，無可厚非。但這也意味著，地鐵維修、維護(hù)資金必須用在關(guān)鍵地方，才不會(huì)產(chǎn)生浪費(fèi)的嫌疑?！?/p>

他認(rèn)為，“對(duì)于這種財(cái)政補(bǔ)貼的壟斷企業(yè)，其接受監(jiān)管的約束程度應(yīng)該不亞于一個(gè)政府職能部門?！?/p>

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對(duì)此也有明確規(guī)定，“任何單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)造成國有資產(chǎn)損失的行為進(jìn)行檢舉和控告?！边z憾的是，在此次廣州地鐵翻新事件前，公民的這項(xiàng)權(quán)利始終躺在法律條文中。

因此，朱列玉建議，“地鐵公司日常的收支都應(yīng)該納入人大的預(yù)算監(jiān)督。地鐵的虧損需要財(cái)政來補(bǔ)貼，是納稅人的錢，不能亂花?！边@在以開明著稱的廣州，或許可以得到實(shí)現(xiàn)。

2010年1月1日正式施行的《廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)辦法》明確規(guī)定，將“有市本級(jí)財(cái)政性資金投資的，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境和自然資源保護(hù)有較大影響的建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)”視為重大事項(xiàng)；該《辦法》的《說明》補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)，“把與廣大人民群眾切身利益密切相關(guān)，人民群眾普遍關(guān)心和強(qiáng)烈要求解決的問題納入重大事項(xiàng)范圍”，人大常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)既可以行使決定權(quán)也可以行使監(jiān)督權(quán)。

該辦法施行一年以來，廣東省政協(xié)委員孟浩、廣州市人大代表曾德雄等人經(jīng)常因?yàn)橐恍芭c群眾密切相關(guān)的重大事項(xiàng)”沒有向人大報(bào)告而頻呼不平。這一次，他們?cè)趯?shí)地考察廣州地鐵一號(hào)線翻新工程后，向廣州地鐵公司建議：一號(hào)線車站改造翻新太浪費(fèi)，地鐵應(yīng)停止該項(xiàng)工程。

廣州地鐵公司最終是否真正明白了自己的定位，不得而知。唯一能夠肯定的是，廣州地鐵翻新事件，使得公眾真正明白了自己定位，那就是：沒有任何公共事務(wù)，應(yīng)該置身于公眾視野之外。 ★