公益類事業(yè)單位“內(nèi)動力”缺失調(diào)查

魏曄玲

事業(yè)單位是最具中國特色的體制之一。自1965年出現(xiàn)以來，這類單位為滿足社會發(fā)展和公眾需求做出了巨大貢獻，至今仍發(fā)揮著舉足輕重的作用。我國改革開放30余年，各領(lǐng)域破冰起航，千帆競發(fā)，形成了百舸爭流的生動局面。事業(yè)單位改革始于1992年。經(jīng)過19年的穩(wěn)步推進，如今已進入“深水區(qū)”，涉及體制機制的深層次問題躲不開、繞不過，改革勢必更為復雜與艱巨。

一位熟知事業(yè)單位改革的權(quán)威人士說，事業(yè)單位改革已經(jīng)邁出了可喜的步伐，但總體上說還遠遠滯后于經(jīng)濟體制改革和政府機構(gòu)改革。在市場經(jīng)濟體制下，事業(yè)單位原有的體制機制顯得有些力不從心。目前，我國約有126萬個事業(yè)單位，3000多萬正式職工和900多萬離退休人員。其中公益類事業(yè)單位占事業(yè)單位總數(shù)的8成，主要分布于教育、科技、文化、衛(wèi)生等與人民群眾密切相關(guān)的行業(yè)。人民群眾反映集中的醫(yī)療、教育、文化科研等方面的問題，涉及的基本上都是公益類事業(yè)單位。

近十年來，為大力發(fā)展公益事業(yè)，國家和各級地方政府對教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)的投入越來越大，但這些行業(yè)的從業(yè)人員又感到難能做到讓政府財政投入產(chǎn)生的社會效益最大化。

長期以來，公益類事業(yè)單位主要依靠國家或者地方財政投入生存。這種靠“輸血”過日子的活法，能保證事業(yè)在一定限度內(nèi)的平穩(wěn)發(fā)展。而想獲得跨越式發(fā)展除非得到超常規(guī)的政府投資，否則沒有他路可走。目前，公益類事業(yè)單位存在的激勵機制欠缺、人才發(fā)展路徑不暢和法人自主權(quán)受限等問題，使得公益類事業(yè)單位主動謀求發(fā)展的內(nèi)動力不足。

“天花板”封住了積極性

日前，記者來到京城一家紀念館，只見那里門庭若市，觀眾魚貫而入，館內(nèi)人頭攢動。記者找到一位講解員聊起天來：“你們這兒夠火的”。“是火，觀眾火了，但我們的積極性火不起來?！敝v解員如是說。

博物館實施免票后，人民群眾交口稱贊，誰也不曾料到會引發(fā)工作人員這樣一番言論。原因何在？

一位業(yè)內(nèi)人士道出原委：“主要是多勞不能多得！”為何呢？“職工工資總額是封了頂?shù)?。額度是多少就只能給職工發(fā)多少，不能突破。職工工資總額多年來沒有大的變化，就是你干的活超過了原來計劃內(nèi)的任務，收入也不能增長?！?/p>

這個紀念館的一位部門領(lǐng)導給記者算了一筆賬：“免票前，我們每年的接待量是30萬人。免票后，參觀人數(shù)大約以每年5萬人遞增，2010年年底達到45萬人，參觀人數(shù)是免票前的1.5倍，我們的工作量也成倍增加。雖然政府對博物館都給予了免票補貼，但這部分補貼是專項經(jīng)費，只能用于事業(yè)發(fā)展，不能用于獎勵職工多勞多得。而之前，我們的門票收入有一部分是可以用于獎勵職工多勞多得的，現(xiàn)在這筆收入沒了，只能多勞不多得了?！?/p>

難道公益類事業(yè)單位實行職工工資總額封頂不對嗎？

有關(guān)人士解釋說：“工資總額封頂這一政策設(shè)計的初衷是好的，政府對撥給事業(yè)單位的經(jīng)費要實行嚴格的財務審批制度。事業(yè)單位的各項支出必須嚴格執(zhí)行國家有關(guān)部門財務規(guī)章規(guī)定的開支范圍和標準，不能隨意改變資金用途和支出規(guī)模。在人員工資方面，為了避免將發(fā)展公共事業(yè)的錢挪用來發(fā)放人員工資，采取了總額封頂?shù)恼?，也就是說一個單位一年用于發(fā)放工作人員工資和福利的錢有明確的金額限制，不能突破這一金額，這是資金性質(zhì)決定的?！?/p>

記者了解到，一般來說，完成好計劃安排的任務，職工工資總額是可以保障職工合理收入的。但在現(xiàn)實中，工作不可能是靜態(tài)的、一成不變的。現(xiàn)在公益類事業(yè)單位都會有臨時增加的許多公益服務工作，而這些計劃外的工作只能去做，不能計酬。正如中央黨校副教授洪向華說：“在薪酬法定的情況下，服務的消費者越多，所得到的薪酬的相對價值就越小?！比绱苏f法，在工資總額封頂?shù)那闆r下，博物館工作人員能說出前面那一番話也就不足為怪了。顯然這樣一種分配制度，缺少了鼓勵人們主動干事的機制，很容易產(chǎn)生“多干不如少干”的現(xiàn)象，調(diào)動工作人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性更無從談起。

還有備受大家關(guān)注的“以藥養(yǎng)醫(yī)”問題。“以藥養(yǎng)醫(yī)”格局之所以長期存在，是因為這是增加醫(yī)生和醫(yī)院收入的重要手段。北京市衛(wèi)生局方來英局長說，藥品收入能占到北京三級醫(yī)院收入的一半左右。堅決禁止“以藥養(yǎng)醫(yī)”我們是贊同的，但禁止“以藥養(yǎng)醫(yī)”后，會不會引發(fā)諸如博物館免票后這樣的問題，如何協(xié)調(diào)良好的初衷與變化的現(xiàn)實之間的關(guān)系，是我們破解這一問題必須首先思考的。

由此，記者想到改革開放總設(shè)計師鄧小平曾經(jīng)講過的一段話。他說：“不講多勞多得，不重視物質(zhì)利益，對少數(shù)先進分子可以，對廣大群眾不行，一段時間可以，長期不行?！笔聦嵕褪侨绱?，縱然是千里馬，如果總是吃不飽，不長時間也會跑不動的，何況跟在后面的群馬呢？

“死多活少”績效考核拉不開栓

據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，公益類事業(yè)單位的人員工資由基本工資和績效工資兩部分組成。其中績效工資又包括基礎(chǔ)性績效工資和獎勵性績效工資?？冃ЧべY主要體現(xiàn)薪酬收入與個人業(yè)績掛鉤，注重工作人員的實績和貢獻。

2006年，國務院下發(fā)《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革實施辦法》，明確提出要建立與崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻緊密聯(lián)系和鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)造的分配激勵機制。記者在一家自收自支的事業(yè)單位了解到，為激勵職工提高工作效率，這個單位的獎勵性績效工資所占比例較大，大約能占到60%左右。也就是說，“活工資”比“死工資”要多。記者同時也了解到，全額撥款的公益類事業(yè)單位，職工基本工資和基礎(chǔ)性績效工資占了大頭，獎勵性績效工資只占很少一部分。據(jù)了解，一家全額撥款的公益類事業(yè)單位用于可獎勵職工的資金僅占28.4%。也就是說，在這個單位里，只有28.4%的工資是與職工的工作表現(xiàn)掛鉤的。職工工作表現(xiàn)好壞、貢獻大小，收入的差異并不大。一位領(lǐng)導說，在這種情況下，獎勵就是一種姿態(tài)，并不能真正起到鼓勵有貢獻的職工的作用。

再加上事業(yè)單位職工過慣了吃“大鍋飯”的日子，也使得領(lǐng)導在運用少得可憐的“彈性”工資時顧慮頗多?！蔼剟罡苫疃嗟穆毠た梢?，但一定不能從干活少的人的‘碗里往外c，否則就會‘炸了窩?！蹦承W校長無奈地說。

情況不僅如此，受獎勵的職工也感覺不到有什么激勵。記者聽到一個在事業(yè)單位工作的朋友講，她本人如果一個月一點工作不干，和吐了血地干，收入相差只有600元左右，所以干不干、要不要這種獎勵并不吃勁?？磥恚谑杖胨剿疂q船高的今天，少得可憐的獎勵，不僅起不到應有的“經(jīng)濟杠桿”作用，而且還讓一部分真正有貢獻的人覺得沒啥圖頭。

評職稱路上等白了少年頭

調(diào)動職工的積極性，經(jīng)濟收入只是一個方面。其實，個人對價值的追求還有其他方式。公益類事業(yè)單位是專業(yè)技術(shù)人才高度密集的單位。據(jù)統(tǒng)計，公益類事業(yè)單位中教育和衛(wèi)生兩個行業(yè)的職工，占事業(yè)單位全部職工人數(shù)的70%，再加上文化系統(tǒng)和科研院所，各類專業(yè)人才占全國專業(yè)人才總數(shù)的60%左右。中國知識分子普遍有一種渴望獲得社會認可的心態(tài)，希望自己在事業(yè)發(fā)展上芝麻開花節(jié)節(jié)高，這是一種再正常不過的訴求。

事業(yè)單位職工晉升曾經(jīng)是“華山一條路”，職工想晉升只有順著行政級別攀爬。而事業(yè)單位的行政職位又是寥寥無幾，這座獨木橋能通過幾個人，想也想得出來。況且絕大多數(shù)的專業(yè)技術(shù)人才還不追求一官半職，他們更渴望在專業(yè)職稱上有所進步。其實，對于諸如教師、醫(yī)生、研究人員而言，在一個單位謀求個人發(fā)展，除獲得行政級別外，評定職稱是更適合大多數(shù)人的發(fā)展之路。1977年，事業(yè)單位恢復了職稱評定制度，這對事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)人員來說，猶如春風拂面。

應該說，自恢復職稱制度以來，大批的專業(yè)技術(shù)人員走上了相應的職稱崗位，發(fā)揮出了他們的聰明才智。而且，專業(yè)技術(shù)職稱的評定也隨著不斷的改革，越來越體現(xiàn)出它的公平。特別是評聘分開以后，職稱評定的“內(nèi)部”控制現(xiàn)象大大減少，許多人不再受單位的限制，只要夠條件都可以去試一試。這對更多的人來說，可謂“是騾子是馬可以拉出來遛遛”了。然而，在行進的路上，尤其是晉升高級職稱的路上，他們發(fā)現(xiàn)腳下的路并不像自己想象的那么通暢。

突出的現(xiàn)象就是，考下高級職稱資格的人，雖然拿到一紙證書，回到單位卻不一定得到聘用，就像人們考上了駕照，卻不一定有車開。

目前，公益類事業(yè)單位崗位設(shè)置主要采取結(jié)構(gòu)比例和最高職務檔次控制的辦法，專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置只能按照上級規(guī)定的設(shè)崗比例實行崗位總量控制。以專業(yè)技術(shù)提供社會公益服務的事業(yè)單位，專業(yè)技術(shù)崗位一般不低于單位崗位總量的70%。對于專業(yè)技術(shù)崗位上的高級、中級、初級職稱也有明確的比例要求，全國要求的為1∶3∶6?？紤]到北京市專業(yè)技術(shù)人才較為集中的情況，目前北京市基本控制在1.5∶4∶4.5。初級職稱和中級職稱的名額相對寬裕，但高級職稱的比例，與現(xiàn)實的需求差距很大。

記者了解到，某個小型事業(yè)單位33名在職職工中，有28位專業(yè)技術(shù)人員。其中，一個正高崗位，兩個副高崗位，按道理說這個比例已經(jīng)不低了。但事實上還是不能滿足高級技術(shù)人才的成長需要，以致于他們對評聘失去了信心。據(jù)介紹，這個單位的一名副高級職稱人員與被聘為正高職稱的人員年齡只差一歲，用他的話說，“等有了正高崗位，我就退休了”。

無獨有偶。一位青年教師也就職稱問題向記者大倒苦水：“學校的高級職稱總數(shù)是固定的，而現(xiàn)在學校擁有高級職稱的人大多都才40幾歲。也就是說，即使我通過了計算機、英語、論文等重重‘考試，獲得了高級職稱資格，也只能等10多年后有人退休騰出一個名額，才可能被聘為高級職稱，到那個時候，我的頭發(fā)都白了?！甭毞Q名額限制使得專業(yè)技術(shù)人員的職稱之路越走越擁擠、越走越艱難。長此以往，不僅難能調(diào)動專業(yè)技術(shù)骨干的積極性，就連能不能留住人才也成為公益類事業(yè)單位面臨的嚴峻問題。

有事不能干有勁兒使不出

公益類事業(yè)單位擁有大量專業(yè)技術(shù)人才，具有絕對突出的人才優(yōu)勢。充分發(fā)揮這些高水平專業(yè)人才的能量，對于激發(fā)公益類事業(yè)單位的創(chuàng)造力至關(guān)重要。

但記者了解到，目前公益類事業(yè)單位的項目大都規(guī)定以政府采購的方式委托其他一方來完成。即使本單位從事專業(yè)技術(shù)工作的人員能勝任的項目，也不能自己去做，就是做了，也不能產(chǎn)生勞務成本。因此，本單位的專業(yè)技術(shù)人員只能望“活”興嘆，有勁兒也使不出來。

比如，某博物館雖然自己擁有業(yè)務研究部、展陳開發(fā)部，并擁有大量懂行的專業(yè)人員，但要舉辦一個展覽也只能委托外部公司來設(shè)計制作。這位博物館館長在談到這一現(xiàn)象時很是痛心，“自己能干的事干不了，外面公司做的和我們的要求差距很大，溝通起來很費勁?！边@種情況還不止博物館一個行業(yè)。一家期刊社曾與他方簽約制作電子期刊，后因承接方原因中斷協(xié)議。這家期刊社本想用自己的編輯力量完成這個項目，還能降低制作成本。但是由于政策規(guī)定，拿回來做可以，但不能發(fā)生勞務成本。這種情況下，這家期刊社只有再找另一家承接方合作。

公益類事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)人員有學問、有能力，相當一部分人還有干事創(chuàng)業(yè)的激情和思路。為想干事、能干事的人搭起更大的舞臺，這難道不是公益類事業(yè)單位應該創(chuàng)造的環(huán)境嗎？

管辦不分被束縛的手腳

公益類事業(yè)單位缺乏活力，還有一個原因，則是公益類事業(yè)單位法人缺少應有的自主權(quán)。記者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，很多公益類事業(yè)單位的領(lǐng)導有干事創(chuàng)業(yè)的積極性和思路，只是管辦不分的狀況束縛了他們的手腳。

一位領(lǐng)導對記者說：“我作為單位的一把手，連招聘一名普通的專業(yè)技術(shù)工作人員的權(quán)力都沒有，還需要由上級主管部門過手。上級選派來的人不管能不能勝任崗位，我都得硬著頭皮接?！币粋€獨立法人單位的領(lǐng)導，竟然連進一名普通工作人員的事情都不能決定，更何況關(guān)乎事業(yè)發(fā)展的大問題。

長期以來，我國事業(yè)單位實行政府出資建設(shè)、政府統(tǒng)一管理的體制，政府扮演著管理者和出資者的角色。在監(jiān)管者職能與舉辦者職能不分的情況下，很容易造成主管部門既管且辦的局面，導致政府事業(yè)職能“越位”、“錯位”。上述一例，足以說明主管部門對公益類事業(yè)單位管得有多嚴、多細。行政職能部門對公益類事業(yè)單位管得太細，管住了公益類事業(yè)單位不出問題，也管死了公益類事業(yè)單位的事業(yè)發(fā)展。公益類事業(yè)單位的領(lǐng)導不能像獨立法人那樣真正行使法人權(quán)力，缺乏自主權(quán)，何能主動尋求事業(yè)發(fā)展？管辦分離是推動公益類事業(yè)單位改革的重要原則和方向，唯有將其落在實處，公益類事業(yè)單位的活力才能真正迸發(fā)出來。

黨的十七屆二中全會通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，明確將政事分開、事企分開和管辦分離作為事業(yè)單位改革三大原則。溫家寶總理在2010年的政府工作報告中要求“要按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，在科學分類的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進事業(yè)單位改革?！苯陙?，北京市一直積極探索事業(yè)單位改革的路徑和方法。2011年7月28日，北京市醫(yī)管局成立，被稱為是醫(yī)療系統(tǒng)“管辦難分”的“破冰之舉”。

“功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力”，這16個字描繪出事業(yè)單位的美好前景。要實現(xiàn)這一目標，在堅定不移地推進事業(yè)單位改革的過程中，充分調(diào)動公益類事業(yè)單位的內(nèi)生動力，增強其“造血”機能，是重要任務之一。通過各項激勵措施的確立，最大限度地煥發(fā)事業(yè)單位內(nèi)部的積極性，最大限度地為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務，才是公益類事業(yè)單位改革的理想狀態(tài)。