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    頂層設(shè)計(jì),基層做起

    2011-05-14 17:16:31章文申妙
    中國(guó)新聞周刊 2011年10期
    關(guān)鍵詞:科學(xué)決策新聞周刊頂層

    章文 申妙

    頂層設(shè)計(jì)沒(méi)有搞好,地方很可能就是小打小鬧,不解決根本問(wèn)題

    2011年全國(guó)兩會(huì)大幕落下,有些地方值得回味。一個(gè)工程學(xué)術(shù)語(yǔ)——“頂層設(shè)計(jì)”,正成為中國(guó)政治領(lǐng)域的新名詞。十七屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》(以下稱《建議》)中第一次使用該詞,當(dāng)時(shí)的表述是“重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”,在其后的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上,又明確提出了加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì),在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破。

    《建議》的主要起草者之一、中共中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任劉鶴很看重這個(gè)提法,“‘頂層設(shè)計(jì)指的是主體結(jié)構(gòu)和主要模式。有了這個(gè)設(shè)計(jì)之后,才談得上其他?!?/p>

    此次兩會(huì)上,雖然諸多代表委員都認(rèn)同,加強(qiáng)改革“頂層設(shè)計(jì)”是現(xiàn)階段中國(guó)解決錯(cuò)綜復(fù)雜矛盾的重要路徑,但大家更關(guān)心的是,“頂層設(shè)計(jì)”如何從一個(gè)政治新名詞變成滲透到各個(gè)領(lǐng)域中的實(shí)際行動(dòng),轉(zhuǎn)化為基層動(dòng)力。

    長(zhǎng)期研究政治體制改革的專家、國(guó)家行政學(xué)院科研部主任許耀桐教授近日在接受《中國(guó)新聞周刊》專訪時(shí),對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”的內(nèi)涵以及它對(duì)中國(guó)改革的意義,進(jìn)行了詳細(xì)的解讀。

    中國(guó)新聞周刊:看到“頂層設(shè)計(jì)”這個(gè)詞,你當(dāng)時(shí)有什么想法?

    許耀桐:這是中央第一次提出這個(gè)說(shuō)法。十七屆五中全會(huì)公報(bào)出來(lái)后,我就去查資料。發(fā)現(xiàn)這個(gè)詞最早用于工程技術(shù)行業(yè),比如大的水電、核電工程,后來(lái)從自然科學(xué)領(lǐng)域移植到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域,用于我們的改革事業(yè),需要一個(gè)“頂層設(shè)計(jì)”。它的英文是“top-down”,就是從最高層開始,站在一個(gè)戰(zhàn)略制高點(diǎn),弄清楚要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)后,一層一層去設(shè)計(jì)好。

    當(dāng)代社會(huì),我們看待任何事物都要有系統(tǒng)的觀點(diǎn),社會(huì)領(lǐng)域也是這樣,尤其改革更是一個(gè)系統(tǒng)工程,因此將這個(gè)自然科學(xué)的理念移植到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域是完全說(shuō)得通的,是一個(gè)很好的借鑒。這其實(shí)是一個(gè)決策的問(wèn)題。人類社會(huì)的管理活動(dòng)需要決策,在早期農(nóng)耕時(shí)代,社會(huì)決策的常態(tài)可能是個(gè)別決策、感性決策、經(jīng)驗(yàn)決策,進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后,社會(huì)更加復(fù)雜,決策慢慢過(guò)渡到理性決策、科學(xué)決策、集體決策。這就需要很多現(xiàn)代技術(shù)性的手段,比如我們需要有智庫(kù),有一幫人專門收集信息,然后進(jìn)行推導(dǎo)、推理,大家集體討論,有時(shí)需要先試驗(yàn),到最后還需要有反饋,不斷修正等等。

    “頂層設(shè)計(jì)”是決策學(xué)領(lǐng)域的東西,中央提出這個(gè),其意義在于更強(qiáng)調(diào)了在科學(xué)發(fā)展時(shí)代要進(jìn)行科學(xué)決策,“頂層設(shè)計(jì)”是科學(xué)決策的表現(xiàn)形態(tài)之一。

    中國(guó)新聞周刊:要說(shuō)“科學(xué)決策”,我們可是提倡很多年了的。

    許耀桐:改革開放以前,是一把手決策,毛澤東一個(gè)人拍板;如果有科學(xué)決策、集體討論,文化大革命也不可能搞那么長(zhǎng)時(shí)間。雖說(shuō)我們現(xiàn)在已進(jìn)入科學(xué)決策時(shí)代,但有些領(lǐng)導(dǎo)還是“一把手”決策。在一些地方上,還有不少“三拍干部”,要政績(jī),突發(fā)奇想“拍腦袋決策”,遇到質(zhì)疑,就“拍胸脯保證”,最后出事就“拍屁股走人”。

    中國(guó)新聞周刊:我們以官員財(cái)產(chǎn)公開為例來(lái)說(shuō),每年兩會(huì)都在提,今年也不例外。最近幾年也有一些地方,如新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南瀏陽(yáng)等地都有各自的探索,但是至今未見成功的完整范例,地方政府創(chuàng)新的很多寶貴努力,往往人走政息。上面沒(méi)有動(dòng),只有地方局部在動(dòng),走著走著就走不動(dòng)了。這是否就是因?yàn)槲覀兊捻攲釉O(shè)計(jì)沒(méi)有搞好?

    許耀桐:對(duì),這些案例,就是因?yàn)槲覀兛傮w上沒(méi)有設(shè)計(jì)好。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào),并不是地方上的事,當(dāng)然要納入頂層設(shè)計(jì)。我們不排斥從基層發(fā)源,提出好的思路,但考慮到現(xiàn)在是系統(tǒng)化時(shí)代,一方面系統(tǒng)各方面都重要,都有聯(lián)系,但另一方面,能夠決定系統(tǒng)的是中樞,是高層。頂層設(shè)計(jì)、中樞設(shè)計(jì)沒(méi)有搞好,地方很可能就是小打小鬧,不解決根本問(wèn)題。

    我有一個(gè)說(shuō)法,“頂層設(shè)計(jì),基層做起”,頂層把整個(gè)事情考慮清楚,底下開始做,就如建房子,是需要從地基開始,慢慢往上。

    中國(guó)新聞周刊:不過(guò),國(guó)外一些地方在官員財(cái)產(chǎn)公開上是“頂層設(shè)計(jì),頂層做起”,比如俄羅斯,就是總統(tǒng)梅德韋杰夫和總理普京等高官率先公開個(gè)人及家庭財(cái)產(chǎn)的。

    許耀桐:這樣說(shuō)有道理,“頂層設(shè)計(jì),頂層做起”我不反對(duì),也是一種選項(xiàng)。但目前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)是,有些人愿意曬,但大部分不愿意曬?,F(xiàn)在從基層做起,不失為一種現(xiàn)實(shí)可行的選擇,從縣長(zhǎng)、縣委書記,市長(zhǎng)、市委書記,省長(zhǎng)、省委書記一步一步地推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公開,到一定程度,高層也就自然會(huì)跟上。

    中國(guó)新聞周刊:像上面探討官員財(cái)產(chǎn)公開一樣,地方創(chuàng)新的精神是很可貴,但如果不納入“頂層設(shè)計(jì)”,就有可能變成小打小鬧,難成氣候。

    許耀桐:鄧小平講人民群眾的創(chuàng)造性時(shí),(大概意思是,說(shuō)我們很多改革的點(diǎn)子都來(lái)自老百姓)但現(xiàn)在問(wèn)題是,有老百姓的創(chuàng)新,還需要領(lǐng)導(dǎo)支持。如果老百姓有積極性,你不去發(fā)現(xiàn)它,不去肯定它,不去發(fā)展、鞏固它,就會(huì)自生自滅了。

    當(dāng)年聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制,安徽小崗村的創(chuàng)新,如果沒(méi)有萬(wàn)里的支持,能夠行嗎?

    就官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)來(lái)說(shuō),國(guó)外制度已經(jīng)比較成熟,屢試不爽,貪污腐敗少多了,我們拿過(guò)來(lái)用就是了,這其實(shí)不需要什么“頂層設(shè)計(jì)”了。

    我是學(xué)政治學(xué)的,我認(rèn)為“頂層設(shè)計(jì)”指向更宏觀的,比如我們有四大改革:政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革——每一個(gè)都是一個(gè)“頂層設(shè)計(jì)”,四大塊上面還有一個(gè)整體。

    中國(guó)新聞周刊:你曾說(shuō)過(guò)政治改革要避免單一性、多級(jí)性、高層性、淺顯性,這怎么理解?

    許耀桐:這是我在一篇文章中提出的,關(guān)于政治體制改革突破口,是很熱門的一個(gè)話題,最早提出以干部人事制度改革為突破口,成效不是很好;之后提黨政分開也不行;后來(lái)搞人大制度改革、財(cái)政預(yù)算公開、黨內(nèi)民主等等,似乎都不太奏效。

    我對(duì)這些進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)存在以下問(wèn)題:一個(gè)就是單一性,這些提法都是單一方向,單兵突進(jìn),在一定程度上奏效,但突破后,系統(tǒng)其它部分跟不上,效果就會(huì)很差。第二是多級(jí)性,就是選個(gè)突破口,全面開花,也就是我們所說(shuō)的激進(jìn)改革。激進(jìn)改革就是不管三七二十一,全部都動(dòng)起來(lái)。這種改法也有獲得成功的,比如歐洲18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命,國(guó)家規(guī)模比較小,矛盾不尖銳。但這放在我們國(guó)家是不行的,我們國(guó)家那么大,情況復(fù)雜,全面開花就會(huì)亂套,前蘇聯(lián)就是這樣。高層性就是一下子從高層開始,阻力巨大。還有一個(gè)是淺顯性,沒(méi)有抓住主要矛盾。

    為了避免這些情況,我提出“縣域改革”,不是單一性,黨政、人大等同時(shí)改,是一個(gè)系統(tǒng)性改革;不是多級(jí)性,就是縣一個(gè)層級(jí);不涉及高層;也絕對(duì)不淺,麻雀雖小,五臟俱全。

    中國(guó)新聞周刊:但是搞“縣域改革”搞錯(cuò)了,會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)的。所以很多地方也不愿動(dòng)。

    許耀桐:基層創(chuàng)新總是難免有缺陷,不能隨意打板子。地方有積極性,中央要肯定,要積極推廣,列入議事日程?!绊攲釉O(shè)計(jì)”,必須有先見性,從整體上把握,分步實(shí)施,而且一步一步都很及時(shí)。我們現(xiàn)實(shí)生活中,群眾包括各級(jí)官員其實(shí)都很有智慧,他們?cè)u(píng)價(jià)某個(gè)中央文件好,就是出來(lái)晚了一些,只有扼腕長(zhǎng)嘆。

    中國(guó)新聞周刊:溫家寶總理在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議舉行的記者會(huì)上表示,改革是歷史永恒的主題。政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該協(xié)調(diào)推進(jìn),這是因?yàn)槭澜缟弦磺惺挛锊粫?huì)是亙古不變的。只有不斷地改革,黨和國(guó)家才會(huì)充滿生機(jī)和活力。你怎么看?

    許耀桐:不是有個(gè)理論叫“改良和革命賽跑”嗎,改良太慢,革命就跑前面去了。在改革、穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)系上,我們應(yīng)該辯證地看。沒(méi)有穩(wěn)定,無(wú)法聚精會(huì)神搞建設(shè);沒(méi)有改革,必然會(huì)導(dǎo)致體制的僵化和創(chuàng)新的窒息,不可能實(shí)現(xiàn)真正的發(fā)展,也就不可能實(shí)現(xiàn)真正的穩(wěn)定。所以必須把改革、穩(wěn)定和發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

    我們有些時(shí)候是自我束縛。昨天還振振有辭,這也不能搞,那也不能搞,到明天你都實(shí)行了。例如改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的確立,就經(jīng)歷了這樣的過(guò)程。 ★

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