農(nóng)村集體土地改革腳步漸緊

王全寶

8月31日，由國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合組成的全國加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立。

在會上，領(lǐng)導(dǎo)小組組長、國土資源部副部長王世元坦承，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作涉及農(nóng)村社會基礎(chǔ)的穩(wěn)定，具有重要的經(jīng)濟(jì)、政治和社會意義。

此一周前，8月23日，中央政治局剛就完善土地管理制度問題研究進(jìn)行了第三十一次集體學(xué)習(xí)。

有輿論認(rèn)為，未來的土地政策有“收緊”之向。不過，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記旨在劃清集體與國有土地之間的界限，為下一步土地改革奠定基礎(chǔ)。

確權(quán)先行

實際上，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作的內(nèi)容之一。

今年2月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作的意見》，隨后，農(nóng)業(yè)部會同財政部、國土資源部、中農(nóng)辦、國務(wù)院法制辦、國家檔案局聯(lián)合成立了全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組。其中，國土資源部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證。

黨國英認(rèn)為，通過登記試點，以此探索完善農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證制度，進(jìn)而通過流轉(zhuǎn)賦予農(nóng)民更加充分的土地承包經(jīng)營權(quán)。

實際上，這種先確權(quán)后流轉(zhuǎn)的改革方式在地方已有實踐。

2007年6月7日，成都市正式獲批成為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”之后，次年，成都市提出全面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，其首要內(nèi)容就是土地確權(quán)。

成都市的土地確權(quán)不僅明確界定土地的集體所有權(quán)，而且要明確界定所有農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地與宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)。

曾多次去成都調(diào)研土地改革的北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁教授認(rèn)為，如果不以確權(quán)為前提和基礎(chǔ)，貿(mào)然發(fā)動大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么這個流轉(zhuǎn)的主體就可能不是農(nóng)民，而是其他權(quán)力主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權(quán)力主體侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的又一輪機(jī)會，那樣就背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷。

在地方實踐的基礎(chǔ)上，2008年中央“1號文件”提出，“加強(qiáng)農(nóng)村土地承包規(guī)范管理，加快建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度”。2009年 “1號文件”進(jìn)一步要求，“穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實到農(nóng)戶”。而2010年中央“1號文件”再次強(qiáng)調(diào)，“擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點范圍，保障必要的工作經(jīng)費”。

今年國務(wù)院辦公廳關(guān)于落實2011年中央“三農(nóng)”政策措施分工的通知要求，“加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，落實工作經(jīng)費”，這意味著中共中央高層對土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作高度重視，中國農(nóng)村土地改革腳步漸緊。

黨國英認(rèn)為，土地改革首先要“產(chǎn)權(quán)明晰”，這是為下一步完善土地制度做功課。2008年10月19日，中共十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出新一輪土地改革要“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度?！?/p>

今年5月13日，國土資源部地籍管理司司長朱留華向媒體表示，凡是進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)，必須經(jīng)過確權(quán)登記，做到產(chǎn)權(quán)明晰、四至清楚、沒有糾紛，沒有經(jīng)過確權(quán)登記的集體建設(shè)用地使用權(quán)一律禁止流轉(zhuǎn)。

由此可見，對于今后土地改革，“確權(quán)”是關(guān)鍵一環(huán)。

經(jīng)過近三年對成都土地制度改革實踐的跟蹤調(diào)查，周其仁認(rèn)為只有以確權(quán)為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)同地、同權(quán)和同價?！斑@個邏輯順序不可顛倒，否則一哄而起的土地流轉(zhuǎn)，有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。確權(quán)先行，消除了土地制度改革的系統(tǒng)性風(fēng)險”。

以改革促穩(wěn)定

9月4日，“中國拆遷：行政權(quán)與司法權(quán)之平衡”研討會在北京召開，眾多學(xué)者以及國家法制部門的工作人員就土地拆遷等問題展開研討。

與以往不同的是，研討會上有六七十名拆遷戶在場。幾天前在聽說召開拆遷研討會后，這六七十名拆遷戶就從全國各地趕到北京，其中江蘇、山東、河北等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的比例最多。

近幾年，因拆遷引發(fā)的自焚等事件、因土地征用引發(fā)的群體性事件層出不窮，有學(xué)者指出，群體性事件背后皆與土地被征收、征用有關(guān)，土地改革已近臨界點。

長期研究抗議政治學(xué)的同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授謝岳在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，城市化進(jìn)程中，一定會面臨政府與農(nóng)民爭地的現(xiàn)象，作為生產(chǎn)資料的土地，如果農(nóng)民沒有支配權(quán)，那么也就無“談判權(quán)”，最終導(dǎo)致農(nóng)民在博弈中受損。

謝岳直陳，20世紀(jì)70年代末以來的有關(guān)土地改革政策一直在兜圈子，并沒有出臺解決根本性問題的政策?！爸袊恼胃谵r(nóng)村，而現(xiàn)在執(zhí)行的土地政策有動搖農(nóng)村穩(wěn)定性的風(fēng)險。”

黨國英也認(rèn)為，確立城鄉(xiāng)居民土地財產(chǎn)權(quán)漸進(jìn)改革的原則是政治改革要穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)改革要快，經(jīng)濟(jì)改革給政治改革創(chuàng)造條件。但幾十年里土地制度改革幾無進(jìn)展，由此引起的社會問題已經(jīng)影響到政治安定。

黨國英舉例稱，去年，山東等地出現(xiàn)農(nóng)民“被上樓”“強(qiáng)迫上樓”事件，引起中央高層關(guān)注。今年4月2日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》嚴(yán)禁農(nóng)村強(qiáng)拆、強(qiáng)建、強(qiáng)迫農(nóng)民上樓。

現(xiàn)實中，土地供應(yīng)面臨兩難困境，一方面18億畝的耕地紅線要守??；另一方面，我國正處于加速城市化的階段，城市發(fā)展用地不足。一些地方城市化要征地，工業(yè)化也要征地，政府和農(nóng)民利益的沖突就更加激烈。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英對此撰文稱，這種以土地啟動的工業(yè)化和城市化也弊端多多。比如，農(nóng)民土地權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯、稀缺的土地資源被粗放使用、土地囤積和土地投機(jī)盛行、地方財政過度依賴土地出讓、土地抵押融資產(chǎn)生財政和金融風(fēng)險、土地引發(fā)制度性腐敗等等。

在劉守英看來，無論是在發(fā)達(dá)地區(qū)還是在中西部地區(qū)，為了擴(kuò)大內(nèi)需和刺激經(jīng)濟(jì)增長，土地的杠桿作用再一次被政府強(qiáng)化。土地問題有演化為“政治問題”的風(fēng)險。

市場化是方向

盡管土地改革勢在必行，但謝岳認(rèn)為對農(nóng)村土地進(jìn)行市場化的改革，首先要對農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)，并用法律保證農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。

在早前“成都土地制度改革實踐調(diào)查報告”發(fā)布會上，周其仁覺得成都做的非常重要的工作就是將森林的、耕地的、建設(shè)用地的使用權(quán)、所有權(quán)確權(quán)到戶。

“中華人民共和國成立60年了，農(nóng)民擁有的財產(chǎn)還是沒有合法表達(dá)，這是最大的一個缺陷。成都走到了這一步，是最值得肯定的。”周其仁慨嘆道。

但是，對于部分地區(qū)的土地改革“先行先試”，中央高層還是采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度。

2007年6月，重慶出臺了允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立公司的政策，隨即又成立“股田公司”。這種以工商登記將土地權(quán)益正式轉(zhuǎn)化為資本的試驗，引起全國范圍的爭議。因這一做法風(fēng)險太大，中央高層最后批示，建議重慶發(fā)展專業(yè)合作社。

2008年，重慶市再次大膽嘗試——“地票”交易，并在國內(nèi)率先推出農(nóng)村土地交易所，以“地票”也就是“農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)”作為主要交易標(biāo)的，以此實現(xiàn)遠(yuǎn)距離、大范圍的農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤，這一改革同樣爭議頗多。

在黨國英看來，無論目前的何種改革，都值得借鑒，現(xiàn)行土地制度是制造紛爭的制度，其運行結(jié)果與建立和諧社會的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。“在‘用途管制前提下，推進(jìn)土地市場化交易是大方向，與此同時，相關(guān)配套的法律措施應(yīng)盡快跟進(jìn)?！?/p>