“十二五”的“富民”挑戰(zhàn)

周政華

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不自然帶動(dòng)民生的改善，保障和改善民生既要有針對(duì)各級(jí)政府和官員的硬杠杠約束，也要有構(gòu)建人民爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益的支撐平臺(tái)

離開(kāi)國(guó)家發(fā)改委副主任崗位三年后，全國(guó)政協(xié)委員王金祥仍然是今年“兩會(huì)”上媒體關(guān)注的熱門委員。3月4日，在北京鐵道大廈的政協(xié)農(nóng)業(yè)組會(huì)議室里，這位副部級(jí)官員時(shí)不時(shí)地還會(huì)談起他十多年前在四川、西藏任職時(shí)的經(jīng)歷。

說(shuō)起那段西部往事，王金祥提到最多的是農(nóng)民和城鎮(zhèn)化。他向《中國(guó)新聞周刊》記者感嘆，“最窮的是農(nóng)民，最可憐的也是農(nóng)民。你看，前幾年海南的農(nóng)民多種了一點(diǎn)香蕉，結(jié)果香蕉就賣不出去，只能爛在地里頭?！?/p>

如何提高包括農(nóng)民在內(nèi)的13億中國(guó)人的收入，已然成為本次“兩會(huì)”上代表和委員最為關(guān)注的議題之一。在此次人大代表審議、政協(xié)委員討論的“十二五”規(guī)劃建議和2011年政府工作報(bào)告中均提及，“努力提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重?！?/p>

政府對(duì)于“民富”的許諾，亦被外界視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的信號(hào)。在實(shí)行出口導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)政策近三十年后，內(nèi)外壓力之下，政府不得不試圖讓中國(guó)在繼續(xù)扮演世界工廠角色的同時(shí)，在國(guó)內(nèi)培育出一個(gè)龐大的“世界市場(chǎng)”，以消化過(guò)剩產(chǎn)能。

從世界工廠向世界市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，帶來(lái)的挑戰(zhàn)也超乎想象?！爸袊?guó)有13億人，其中7億多都是農(nóng)民，國(guó)情太復(fù)雜，改革還得不停地探索?！蓖踅鹣檎f(shuō)，改革太快了不行，太慢了也不行。

期待民富

鐵道大廈兩百米外就是北京西站，南來(lái)北往的外地打工者大都經(jīng)此中轉(zhuǎn)。這些城市的過(guò)客們也許并沒(méi)有想到，在一街之隔的酒店里，數(shù)百名政協(xié)委員正在討論著他們的未來(lái)，討論他們的工資將如何增長(zhǎng)，討論如何不讓地方政府制定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)被企業(yè)最高化。

無(wú)論是在政協(xié)經(jīng)濟(jì)組和農(nóng)業(yè)組的駐地，還是在工商聯(lián)、民建的駐地，收入分配、貧富差距永遠(yuǎn)是最熱門的話題，委員們的意見(jiàn)也最為一致。

“水漲價(jià)了，電漲價(jià)了，氣漲價(jià)了，教育收費(fèi)高得離譜，醫(yī)療支出貴得無(wú)邊，現(xiàn)在又遭遇食品漲價(jià)，可憐的工資和低保金，無(wú)法面對(duì)物價(jià)的飛漲。面對(duì)柴米油鹽‘七扯八拽，任你拆了東墻也難補(bǔ)西墻。”來(lái)自湖北的政協(xié)委員陳春林說(shuō)，解決這個(gè)問(wèn)題最直接的辦法，就是增加國(guó)民的收入。

陳春林三言兩語(yǔ)，便勾勒出一個(gè)底層百姓的生活窘境。在過(guò)去的五年，政府的財(cái)政收入年均增長(zhǎng)近30%，而國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的收入增速同期均不到10%。政府收入快過(guò)居民收入，導(dǎo)致居民收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不斷下滑。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家在分析這一現(xiàn)象時(shí)，往往將其歸咎于1996年的一次政策調(diào)整。當(dāng)年，勞動(dòng)部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《勞動(dòng)部、財(cái)政部關(guān)于改進(jìn)完善企業(yè)工資總額同經(jīng)濟(jì)效益掛鉤辦法的通知》。這份文件要求全國(guó)各地凡是具備條件的國(guó)有企業(yè)，“都必須堅(jiān)持工資總額增長(zhǎng)低于經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)、實(shí)際平均工資增長(zhǎng)低于勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)的原則?！?/p>

誰(shuí)又會(huì)料到，這一用于加速政府資本積累的“兩低于”的原則，直到15年之后，才在政府工作報(bào)告和新的五年計(jì)劃中被正式摒棄。

陳春林用力地把手臂向下?lián)]舞，演示他看到的國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的那組下滑的曲線：2010年，居民收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例已經(jīng)降到了歷史最低點(diǎn)——43%。與此同時(shí)，政府收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例卻在不斷攀升。會(huì)場(chǎng)上，給委員們添茶倒水的女服務(wù)員，聽(tīng)到陳春林的這番言論，也禁不住地點(diǎn)頭起來(lái)。

全國(guó)工商聯(lián)副主席王新奎，則試圖從一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的角度，來(lái)解釋這些年老百姓和政府的荷包里所發(fā)生的此消彼長(zhǎng)的變化。

“在中國(guó)這樣的趕超型經(jīng)濟(jì)體里，政府往往主導(dǎo)投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這在一定時(shí)期是對(duì)的。” 王新奎對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者說(shuō)，但現(xiàn)在應(yīng)該把投資的投票權(quán)交給消費(fèi)者，讓市場(chǎng)去決定投資。

民盟中央的一份發(fā)言稿對(duì)這一現(xiàn)象作了另一番解釋：從表面看，許多民生問(wèn)題似乎都是公共產(chǎn)品供給不足造成的，但實(shí)際上是因?yàn)楣姷臋?quán)利缺失保障或者受到侵害而造成的。

“經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不自然帶動(dòng)民生的改善，只有通過(guò)建立和完善相應(yīng)的制度，才能使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果真正轉(zhuǎn)化為社會(huì)成員實(shí)實(shí)在在的權(quán)利和利益。”民盟中央在這份發(fā)言稿中呼吁，保障和改善民生既要有針對(duì)各級(jí)政府和官員的硬杠杠約束，也要有構(gòu)建人民爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益的支撐平臺(tái)。

減稅知易行難

猶如一塊硬幣的兩面，減稅也是提高民眾收入的另一重要措施。

政協(xié)委員許善達(dá)已經(jīng)記不清，有多少人向他問(wèn)起，有關(guān)個(gè)人所得稅改革的事情。從3月4日到7日，每當(dāng)小組討論休息時(shí)，在通往洗手間的走廊上，通常“埋伏”著好幾撥記者。大家都想聽(tīng)聽(tīng)這位國(guó)家稅務(wù)總局原局長(zhǎng)的意見(jiàn)。

有關(guān)個(gè)稅的看法，許善達(dá)的回答多少有些讓人意外：“提高個(gè)人收入不能僅靠減稅來(lái)解決，因?yàn)橛泻芏嗳说氖杖胨蕉歼_(dá)不到個(gè)人起征點(diǎn)的扣除標(biāo)準(zhǔn)，一些低收入人群，如農(nóng)民工等，他們也不用交個(gè)人所得稅，但收入還是很低?！?/p>

許善達(dá)對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，國(guó)家應(yīng)該根據(jù)不同階層的收入水平，采取不同的稅收政策，一個(gè)政策是解決不了所有問(wèn)題的。

問(wèn)的人多了，許善達(dá)偶爾也會(huì)打起哈哈來(lái)：“個(gè)稅的事，你們得去問(wèn)財(cái)政部長(zhǎng)，稅務(wù)總局局長(zhǎng)啊。”

后來(lái)，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人3月7日在記者會(huì)上表示，國(guó)務(wù)院就已經(jīng)原則同意個(gè)人所得稅的修改草案，這份草案經(jīng)進(jìn)一步修改和完善之后，將會(huì)提交全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議。國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)肖捷3月5日在參加黑龍江代表團(tuán)第一次全體會(huì)議間隙透露，關(guān)于個(gè)稅起征點(diǎn)和級(jí)次級(jí)距的具體標(biāo)準(zhǔn)，尚未最終確定。

一些兩會(huì)委代表、委員零星發(fā)言，向外界拼湊出一個(gè)不那么樂(lè)觀的前景：“十一五”計(jì)劃中規(guī)劃的個(gè)稅改革目標(biāo)——從目前的分類征收轉(zhuǎn)向綜合征收，目前尚難實(shí)現(xiàn)。

“征收個(gè)稅若考慮家庭人口的贍養(yǎng)系數(shù)是合理的。但是目前在中國(guó)不能做到?！迸c許善達(dá)同在一個(gè)小組參加討論的政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康表示，目前在一些地方家庭情況的翔實(shí)程度掌握得還不夠。

個(gè)人所得稅是目前中國(guó)政府對(duì)個(gè)人征收的為數(shù)不多的直接稅之一。2010年，個(gè)稅占政府全部稅收比重不到6%。但財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年，工薪階層貢獻(xiàn)的個(gè)稅收入占據(jù)當(dāng)年個(gè)稅總收入的近一半，并沒(méi)有起到調(diào)節(jié)貧富差距的效果，相反還加重了工薪階層的稅負(fù)。

另一項(xiàng)針對(duì)企業(yè)的減稅行動(dòng)也在游說(shuō)之中。許善達(dá)和賈康也在多個(gè)場(chǎng)合建議取消營(yíng)業(yè)稅。這一稅種目前主要向從事服務(wù)業(yè)的企業(yè)課征。許善達(dá)認(rèn)為，營(yíng)業(yè)稅存在稅率高、重復(fù)征收、不享受出口退稅等缺點(diǎn)，嚴(yán)重影響國(guó)內(nèi)的服務(wù)業(yè)發(fā)展。

在3月6日的一次小組討論會(huì)上，政協(xié)委員、中國(guó)泛?？毓杉瘓F(tuán)董事長(zhǎng)盧志強(qiáng)說(shuō)，“能不能采取適當(dāng)措施把中央財(cái)政收入占GDP的比重降低一點(diǎn)？給地方和企業(yè)留下更多的空間？”盧志強(qiáng)的發(fā)言很快贏得在場(chǎng)一些來(lái)自商界的委員們的響應(yīng)。

讓政府更透明

相形之下，學(xué)者蔣洪的政協(xié)委員之路，則多少顯得有些特立獨(dú)行。

從2008年第一次當(dāng)選全國(guó)政協(xié)委員起，蔣洪就一直在宣揚(yáng)“陽(yáng)光財(cái)政”的概念。在很多人看來(lái)，蔣洪是個(gè)“敢說(shuō)”的教授。事實(shí)上，蔣洪領(lǐng)導(dǎo)的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，從2009年開(kāi)始，做了一項(xiàng)從前從沒(méi)有人做過(guò)的事：對(duì)中國(guó)省級(jí)行政機(jī)關(guān)透明度進(jìn)行調(diào)查。

經(jīng)過(guò)近三年的調(diào)查后，蔣洪發(fā)現(xiàn)：全國(guó)省級(jí)行政機(jī)關(guān)的透明度，2008年平均得分為21.71分（滿分為100）；2009年稍有進(jìn)步，為21.87分；盡管2010年精確數(shù)字還未出來(lái)，但他估計(jì)可能不會(huì)超過(guò)24分。另一項(xiàng)針對(duì)全國(guó)各省341個(gè)廳級(jí)行政機(jī)關(guān)的透明度調(diào)查評(píng)估的結(jié)果顯示，2010年的平均得分比2009年甚至有所后退。

“全國(guó)財(cái)政透明度狀況，有進(jìn)步，但非常緩慢，處于低水平徘徊?！?蔣洪說(shuō)，大量政府收支游離于預(yù)算之外，預(yù)算不能全面、準(zhǔn)確地反映政府財(cái)政資金的運(yùn)行情況。

目前，游離于人大之外的政府預(yù)算外資金，主要由數(shù)額龐大的各級(jí)政府的行政收費(fèi)、地方政府土地出讓金、社?；?、彩票收入以及國(guó)有資本收入構(gòu)成，經(jīng)濟(jì)學(xué)界一般推測(cè)，這部分收入總量相當(dāng)于政府稅收的3到4成之間。

由于中國(guó)政府的預(yù)算實(shí)行的是公歷制（1月1日至12月31日），而審批預(yù)算的全國(guó)人大每年3月開(kāi)會(huì)，于是造成了每年1月至3月沒(méi)有預(yù)算可依的局面，使預(yù)算的約束力大打折扣。全國(guó)政協(xié)委員葉青早在2008年就曾提議，主張實(shí)行跨年制的預(yù)算年度，或者將人大會(huì)期改為每年的12月份。三年后，一切如舊，葉青和記者聊起來(lái)的還是老問(wèn)題。

每當(dāng)看到一些地方政府大手花錢的時(shí)候，蔣洪就會(huì)感到痛心。另一位不愿透露姓名的全國(guó)政協(xié)委員則把這種缺乏監(jiān)督、預(yù)算不健全的政府比喻為“看不見(jiàn)的政府”。這位委員說(shuō)，一些政府鋪張浪費(fèi)的問(wèn)題，很大程度是因?yàn)轭A(yù)算沒(méi)有得到充分的、專業(yè)的審查，監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制乏力。

3月5日，溫家寶在作2011年政府工作報(bào)告時(shí)，其中就說(shuō)到：“政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民謀利益，接受人民監(jiān)督。”★