微觀民主的長沙試驗

申欣旺 劉雙雙

周利平說她做夢也沒想到自己有機會參加縣政府的常務(wù)會議，盡管身為湖南長沙縣的政協(xié)委員她比一般人有更多的機會參與當(dāng)?shù)卣巍?/p>

事隔兩月，2010年12月27日，聊起這件事周利平仍有些激動，她說散會后自己做的第一件事，就是召集公司的中高層管理人員開會?！澳鞘呛茯湴恋氖虑?，希望與人分享。”

這種效果恰是中共長沙縣縣委書記楊懿文所樂見的。在擔(dān)任長沙縣縣長推出這個令人耳目一新的施政辦法時，他設(shè)想，“開放所有的政府常務(wù)會議，邀請人大代表、政協(xié)委員和主動申請參會的公眾列席會議，雖然不能參與決策，但能讓他們了解決策是怎樣做出的，就會有利于政府與公眾溝通。”

三年前開始實施的這項改革做法很細(xì)致。比如，會議結(jié)束之后，給每位列席者發(fā)一本旁聽證書。旁聽證書的內(nèi)容為手寫，較之于打印，充滿著人情味。會后還邀請這些參與者共進午餐。

不過這只是長沙縣整個系統(tǒng)改革中的小環(huán)節(jié)，兩年多來，一整套的改革正在這里悄然展開。

“開放型”政府

在長沙縣，這一整套改革被稱之為開放型政府建設(shè)，核心是信息公開和公眾參與。

2010年12月23日，長沙縣農(nóng)村服務(wù)平臺啟動儀式在該縣果園鎮(zhèn)雙河村村部舉行。在村部會議室，《中國新聞周刊》記者看到了包括互聯(lián)網(wǎng)、紙質(zhì)信息平臺等多種形式的服務(wù)平臺。

長沙縣法制辦主任蔣勇文在現(xiàn)場介紹說，“長沙縣開放型政府建設(shè)的關(guān)鍵點在農(nóng)村，生命力和生力軍是農(nóng)民，要實現(xiàn)政府各類信息公開全覆蓋、公眾參與行政決策全覆蓋，需要一個機制方便政府與農(nóng)民交流互動。”

副縣長周輝斌對《中國新聞周刊》說，“互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)我們有專門的信息員，一方面為村民咨詢政務(wù)信息提供幫助，同時將他們的建議和意見提交上去?！?/p>

紙質(zhì)信息平臺包括專門編寫的辦事程序和政府公報等，雖然簡單，但很實用。隨手翻開折疊成兩頁的小冊子“辦事指南”，諸如登記公司、辦理結(jié)婚登記等各種日常生活中用得上的辦事程序一目了然。

蔣勇文說他的想法很平實，“別說是村民，就是我們這些呆在城市里的人要去辦點事都可能搞不清程序?！币虼耸Y勇文和他的同事們致力于政府信息公開能讓公眾看得懂，“尤其是讓農(nóng)民看得懂，在縣這一級服務(wù)的數(shù)量最大的群體還是農(nóng)民?！?/p>

不過，蔣勇文說思路來自墨西哥的官員?！霸缦冉哟粋€國外考察團，其中一位墨西哥官員說他們在農(nóng)村的政府信息公開就是將一些文件放在郵局大廳，誰需要誰自己去翻。我覺得那樣太簡單了，我們要讓農(nóng)民很便利的獲得信息，還要看得懂?！?/p>

打開雙河村的主頁，既能看到包括《村民委員會組織法》這樣的法律法規(guī)，還能看到該村最低生活保障情況公示、合作醫(yī)療繳費情況公示等和村民生活息息相關(guān)的具體信息。

比如在“雙河村2010年度新農(nóng)保繳費情況公示”中，各村民小組符合政策免交人員名單一目了然，做不了假。

楊懿文告訴《中國新聞周刊》，在村一級，最主要的就是財務(wù)信息，把這個公開了，腐敗空間就縮小了。在推動這項工作之前，長沙縣十幾名村干部因此而落馬。

這種思路也被運用到縣級財政預(yù)算公開和決算公開?！斑@樣，公眾就可以追查到任何一筆錢的去向?！?/p>

通過信息公開強化監(jiān)督，改革主導(dǎo)者獲得了推動這項改革的另一動力。

微觀民主試驗

改革通過自己的邏輯獲得內(nèi)在動力，這正是這項改革的推動者——北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅教授所樂于看到的。

兩年前，王錫鋅就開始籌劃推動長沙縣開放型政府改革。在他看來，中國的國情決定了改革仍然要從政府自身做起。他給出的改革思路是，通過以政府信息公開為指向的“輸出型民主”與以公眾參與為指向的“輸入型民主”雙向互動，促成法治政府建設(shè)。

“發(fā)展社會主義民主有共識，但怎樣實現(xiàn)這個目標(biāo)仍然沒有好的辦法。”有別于諸多宏大的改革設(shè)計，王錫鋅將目光投向縣一級政府。

他的觀點頗為獨特，“在我看來，民主包括兩個方面，一方面是宏觀層面的政治構(gòu)架，包括人民代表大會制度等，這些制度都有了。另一方面則是微觀民主，一種具體的能面向公眾、使公眾得以參與公共事務(wù)的機制，以民權(quán)發(fā)展民生，但目前還是空白?！?/p>

王錫鋅心目中的“微觀民主”指的是：知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)這些基本權(quán)利通過可行的機制在基層民眾生活中的具體實現(xiàn)。

這些權(quán)利為官方所承認(rèn)，但如何有序推進，卻是困擾執(zhí)政者的一大難題。如微觀民主能有效推行，或可成破冰之勢。

2010年12月20日夜晚在與《中國新聞周刊》記者的一次長聊中，王錫鋅描繪著他的改革藍(lán)圖，“實施這種機制的政府層級不能太高，太高則不夠具體，層級太低則服務(wù)能力不夠，只有在縣一級政府推行才真正有價值?！?/p>

其原因在于，縣一級政府直接面向公眾，涉及醫(yī)療、社保、教育等基本公共服務(wù)職能由縣級政府承擔(dān)，直接關(guān)系到執(zhí)政基礎(chǔ)；而縣級政府又擁有發(fā)展經(jīng)濟、調(diào)控資源等巨大權(quán)力，稍有不慎就可能失去公信力，導(dǎo)致腐敗，因此需要更為有效的治理模式推動政府善治。

這種想法與時任長沙縣長楊懿文不謀而合。四十出頭的楊懿文此前擔(dān)任長沙市商務(wù)局局長長達八年，長期負(fù)責(zé)招商引資，有著開闊的視野，并認(rèn)同法治政府運作理念。

長沙縣的現(xiàn)實狀況是，發(fā)展強勁，被譽為中部第一強縣。與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的是，政府治理模式仍然有待改善。

在最初的溝通中，盡管有湖南法治政府建設(shè)的良好環(huán)境，但在一個縣級政府推動此種具體而細(xì)致的改革，當(dāng)?shù)毓賳T尚有諸多顧慮。包括擁有法學(xué)博士背景的副縣長周輝斌在早先的時候都頗為猶豫。

經(jīng)過王錫鋅長達半年的“游說”，終于達成了與長沙縣的合作。最終，“開放型政府”建設(shè)這一設(shè)想得到長沙縣決策高層與具體工作部門的上下認(rèn)同。

民主“生活化”

王錫鋅的團隊針對長沙縣的實際狀況，以兩批次八大制度構(gòu)建搭建基本制度平臺。其中第一批四項制度已先期獲得通過，包括《長沙縣政府信息公開工作制度》、《長沙縣行政決策公眾參與程序規(guī)則》、《長沙縣一般性公眾意見收集處理辦法》和《長沙縣開放型政府農(nóng)村服務(wù)平臺管理制度》，以此架構(gòu)起了信息公開、公眾參與和綜合保障的制度基礎(chǔ)。

以政府信息公開為例，楊懿文認(rèn)為，“在縣政府這一級中間，并沒有很多涉及到國家安全、保密方面的內(nèi)容。最大的保密需要可能是干部任命，但是現(xiàn)在這也是公開的?！睏钴参纳踔猎O(shè)想，“政府的施政全過程公開都是可行的”。

在《長沙縣行政決策公眾參與程序規(guī)則》中，主政者提出，“縣政府及其工作部門、法律法規(guī)授權(quán)的組織在作出行政決策時”，都應(yīng)該采取公眾參與形式，確保決策的民意基礎(chǔ)。這種做法比此前備受褒揚的湖南省行政程序改革還要前進一步（詳見本刊2010年第17期《程序治國》），由此可見長沙縣的改革決心。

2010年12月23日，在農(nóng)村服務(wù)平臺啟動后，長沙縣潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)村民集中居住選址以及居民住房類型選擇就通過公眾參與進行。在公投現(xiàn)場，《中國新聞周刊》記者看到雙河村的村民按照自己的想法選擇不同的住房類型，并簽下自己的名字。

村民馬降輝六十有余，毫不掩飾對此事的興趣。他說，政府能如此重視老百姓的意見，所以自己專門來參加投票。

在長沙縣國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)管委會的匯報材料中，記者看到，這個改革此前已經(jīng)進行過多次投票，僅搬遷補償一項就提出了三種方案。開發(fā)商湖南潯龍河農(nóng)業(yè)投資綜合開發(fā)有限公司總經(jīng)理王聰球說，在這樣的背景下，他們需要反復(fù)做的就是與村民們溝通協(xié)商。

王錫鋅認(rèn)為，這種微觀民主才真正具有生命力?！拔⒂^民主的核心要素是通過一般民眾的參與，使得民主走下紙面”。

他認(rèn)為，微觀民主的基本特點就是“生活化”，使民主變成看得見的生活，與一般老百姓聯(lián)系起來。

細(xì)微的效果正在顯現(xiàn)。長沙縣發(fā)改局局長曹偉興向《中國新聞周刊》舉例說，“在縣委縣政府正門前的通程商業(yè)廣場改擴建中，其實施方案一經(jīng)公開就遭到批評，原因在于現(xiàn)有綠化帶將被破壞。”因為反對意見的存在，原有改擴建方案被修訂。

但改革者仍不滿意的是，信息公開加速，公眾參與不夠。周利平也說，如果不是被邀請，她和她身邊的人并不知道能參加政府常務(wù)會議。這個問題同樣令楊懿文苦惱，他對《中國新聞周刊》說，“如果申請參加政府常務(wù)會議的公眾更多，名額數(shù)可以再擴大”。

也有官員私下分析，“民眾一方面擔(dān)心浪費自己的時間；另一方面也在猜測政府引入公眾參與會不會是走過場”。

在民主參與被引入到具體的決策同時，程序化法治化的理念也逐步成為長沙縣政府的基本原則。

多位官員告訴《中國新聞周刊》，楊懿文擔(dān)任縣長時很著名的一句話就是，“在我做出決策時，副縣長應(yīng)該支持我，但法制辦不行，要給我的決策把關(guān)?！焙痛蠖鄶?shù)縣長喜歡抓錢袋子不一樣，他首抓法制辦，強調(diào)行政程序的重要性，“按程序辦事，結(jié)果壞了，也不要你承擔(dān)責(zé)任；要是不按程序，就算結(jié)果不錯也要追究責(zé)任。”

這種對決策合法性的要求也從早先不習(xí)慣到現(xiàn)在成為慣例。在長沙縣發(fā)改局起草的《長沙縣村級工程建設(shè)管理辦法》中，光是對“業(yè)主”是村委會還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審核，就進行了多次磋商。最終是法制辦的審核意見得到采納。

面對“你特別想做的事情法制辦是否也能擋住”這樣的問題，長沙縣縣長張慶紅不加考慮地表示，“這是必須的，法制辦通不過我就不能做，所有的決策行為都要合法?！薄?/p>