高速公路的路權(quán)能交易嗎

陳憲

高速公路和航海、航空一樣，為現(xiàn)代文明作出了巨大貢獻(xiàn)。不同于航海、航空的是，海域、空域是天然生成，人們只要制定共同遵守的規(guī)則，就能免費(fèi)使用，而高速公路則有著不菲的工程成本，所以，在公路運(yùn)輸?shù)某杀局?，除了汽?chē)和汽油的成本外，往往還有“買(mǎi)路錢(qián)”。這個(gè)“買(mǎi)路錢(qián)”到底應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)支付？這個(gè)本來(lái)并不復(fù)雜的問(wèn)題，在當(dāng)下的中國(guó)，確實(shí)有點(diǎn)被搞復(fù)雜了。

高速公路有著公共物品（亦稱(chēng)公共服務(wù)）的性質(zhì)，即增加一個(gè)人享用，成本很小或沒(méi)有成本。就像在一條高速公路上，增加一輛車(chē)的正常行駛，其對(duì)高速公路的損耗是可以忽略不計(jì)的。因此，在現(xiàn)代國(guó)家，其公共主體即政府負(fù)有提供高速公路的義務(wù)和責(zé)任。如果由于在一個(gè)時(shí)期，高速公路的需求很大，國(guó)家的財(cái)政收入不足以支付修建高速公路的費(fèi)用，那么，通常的做法就是貸款（或發(fā)債券）修路，收費(fèi)還貸，一旦還貸結(jié)束，就停止收費(fèi)，還高速公路“公共路”的本來(lái)面目。而且，由于高速公路的消費(fèi)可以分割，在現(xiàn)實(shí)生活中，每輛車(chē)行駛導(dǎo)致的道路損耗，是按行駛里程通過(guò)汽油價(jià)格，或按年度向每輛車(chē)收取養(yǎng)路費(fèi)而得以彌補(bǔ)的。修路成本、使用成本及其補(bǔ)償一清二楚，如此簡(jiǎn)單的問(wèn)題，何以就搞復(fù)雜了呢？

說(shuō)白了，問(wèn)題就在于將高速公路的路權(quán)作為商品交易了。由此就出現(xiàn)了以下兩種比較典型的情形：其一，收費(fèi)還貸的期限已到，但路權(quán)已被賣(mài)給一家公司，這一買(mǎi)賣(mài)合同的時(shí)限未到，還得讓這家公司繼續(xù)收費(fèi)?，F(xiàn)在上海的滬嘉高速公路就屬于這一情形。到該高速公路通車(chē)15年，即2003年的時(shí)候，已累計(jì)收取通行費(fèi)9億多元，是其動(dòng)態(tài)投資2.3億元的4倍左右。然而，由于這條高速公路的路權(quán)被賣(mài)給了一家公司，合同期限到2023年，因此，收費(fèi)口公告牌告示：收費(fèi)至2023年結(jié)束。至此，大致可以推算，這條高速公路的通行費(fèi)和經(jīng)營(yíng)收入將達(dá)到20多億元。真是很難找到如此高收益的固定資產(chǎn)投資。

其二，以某一段高速公路的路權(quán)為經(jīng)營(yíng)對(duì)象，對(duì)其進(jìn)行溢價(jià)，成立上市公司。顯然，這一被溢價(jià)路權(quán)的期限，是大大超過(guò)收費(fèi)還貸期限的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)有l(wèi)6家路橋管理類(lèi)上市公司。2006年，這16家公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)收入和凈利潤(rùn)的平均增長(zhǎng)速度為15.6%和29.3%。筆者在《2007年上市公司誰(shuí)最暴利》一文中看到，高速公路和房地產(chǎn)、券商、名牌白酒一起，高居網(wǎng)友心目中暴利行業(yè)的榜首。

政府與公司交易路權(quán)，或以路權(quán)為經(jīng)營(yíng)對(duì)象發(fā)起成立上市公司，都以賦予公司對(duì)高速公路收費(fèi)的權(quán)利為前提。這里有兩個(gè)問(wèn)題需要說(shuō)明：第一，高速公路的路權(quán)是公共權(quán)利（公權(quán)）還是私人權(quán)利（私權(quán)）？顯然，高速公路的路權(quán)是公權(quán)。這是因?yàn)?，高速公路建設(shè)在公有的土地上，其建設(shè)資金是財(cái)政資金或政府擔(dān)保的借貸資金；高速公路具有公共物品的性質(zhì)，只有當(dāng)其作為公共物品存在時(shí)，才能達(dá)到效率最大化。當(dāng)公共物品效率達(dá)到最大化時(shí)，也就同時(shí)實(shí)現(xiàn)了公平最大化。第二，公權(quán)可以如此這般地給予公司營(yíng)利嗎？答案無(wú)疑是否定的。這些擁有高速公路收費(fèi)權(quán)的公司，形成了一個(gè)自然壟斷行業(yè)：用收費(fèi)權(quán)排他，不給錢(qián)就不讓過(guò)。收費(fèi)權(quán)本身又有很高的進(jìn)入門(mén)檻。就像美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆所說(shuō)，不擁擠的收費(fèi)道路是自然壟斷。而且，高速公路是不能移動(dòng)的，有收費(fèi)權(quán)的高速公路行業(yè)具有典型的區(qū)域壟斷特征。正因?yàn)槿绱耍澜绺鲊?guó)較少有路權(quán)的市場(chǎng)化交易或讓高速公路上市的案例。人們擔(dān)心的是，公共權(quán)力、公共利益成為私人機(jī)構(gòu)的“搖錢(qián)樹(shù)”，在解決壟斷問(wèn)題的同時(shí)，再活生生地弄出一個(gè)自然壟斷行業(yè)。不幸的是，這樣的事情在中國(guó)發(fā)生了。

在中國(guó)，政府與公司交易路權(quán)，或以路權(quán)為經(jīng)營(yíng)對(duì)象成立上市公司，在他們看來(lái)有著十分充足的理由：我們有巨大的建設(shè)高速公路的需求，但是資金嚴(yán)重不足，交易路權(quán)，成立高速公路上市公司，可以迅速解決建設(shè)資金問(wèn)題。中國(guó)在近20年建設(shè)起來(lái)的3萬(wàn)多公里的高速公路，就是這一理由的證明。然而，就中國(guó)的實(shí)際情況而言，高速公路建設(shè)資金問(wèn)題，通過(guò)銀行貸款或發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，完全可以解決；通過(guò)設(shè)立非營(yíng)利性的收費(fèi)機(jī)構(gòu)解決收費(fèi)還貸的問(wèn)題，也是最經(jīng)濟(jì)的。以目前的方式解決建設(shè)資金問(wèn)題，是將一個(gè)具有公共服務(wù)性質(zhì)的問(wèn)題過(guò)度市場(chǎng)化了。在過(guò)去的30年里，類(lèi)似的問(wèn)題還發(fā)生了不少。這是我們?cè)诳偨Y(jié)30年改革開(kāi)放時(shí)，必須要反思并加以調(diào)整的。

在我國(guó)，高速公路收費(fèi)還有一個(gè)理由，那就是，當(dāng)高速公路體系沒(méi)有完全建成，高速公路與其他公路的分工尚未形成時(shí)，不以收費(fèi)設(shè)置門(mén)檻，那么，高速公路的擁堵是不難想象的。這一理由有一定的合理性。然而，即便如此，也應(yīng)當(dāng)有收費(fèi)期限的設(shè)定（這和收費(fèi)還貸的期限大致相同）、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定，并且有效解決因?yàn)槭召M(fèi)而導(dǎo)致的效率缺失。

可以舉出一個(gè)證據(jù)，證明中國(guó)目前高速公路收費(fèi)的價(jià)格過(guò)高了：已有媒體披露，高速公路收費(fèi)員的工資高達(dá)七八千元。盡管這個(gè)數(shù)字不一定準(zhǔn)確，我一時(shí)也難以證實(shí)，但由于自然壟斷的存在，該行業(yè)員工的收入過(guò)高是不爭(zhēng)的事實(shí)。因?yàn)椋瑥母咚俟肥召M(fèi)這一工作所需要的業(yè)務(wù)技能和勞動(dòng)強(qiáng)度看，其收入沒(méi)有理由比餐館服務(wù)員的收入高。但事實(shí)呢？所以，我們說(shuō)，他們利用自然壟斷的高速公路營(yíng)利，獲得了不正當(dāng)?shù)男袠I(yè)利益。

再來(lái)看看高速公路收費(fèi)引起的效率缺失。仍以滬嘉高速公路為例。在高峰時(shí)間，滬嘉的收費(fèi)口排隊(duì)超過(guò)200米是一個(gè)大概率事件，超過(guò)100米幾近常態(tài)。據(jù)說(shuō)，在江蘇，高速公路收費(fèi)口排隊(duì)超過(guò)200米，即免費(fèi)放行。滬嘉也偶爾免費(fèi)放行過(guò)，那時(shí)好像排隊(duì)已達(dá)500米左右。如果說(shuō)滬嘉的管理人員不想改進(jìn)，那是冤枉他們，但最起碼，當(dāng)下的效果仍然不理想。我記不清是在韓國(guó)還是臺(tái)灣地區(qū)，在高峰時(shí)間，高速公路收費(fèi)員站在外面收費(fèi)和給付收據(jù)，放行速度極快。滬嘉收費(fèi)效率最高的一段時(shí)間，是在20世紀(jì)90年代的一段時(shí)期。當(dāng)時(shí)高速公路和其收費(fèi)都沒(méi)有聯(lián)網(wǎng)，在滬嘉的中段，設(shè)一收費(fèi)口，一手交錢(qián)，一手給收據(jù)。以后，在仍然沒(méi)有聯(lián)網(wǎng)的情況下，滬嘉在一端發(fā)卡，另一端收費(fèi)，就這么十幾公里要停兩次，人們都感到奇怪。也許有人會(huì)說(shuō)，滬嘉現(xiàn)在已和其他高速公路聯(lián)網(wǎng)，不取卡收費(fèi)怎么辦？而且，僅僅滬嘉這一段不收費(fèi)行嗎？其實(shí)，這些都是技術(shù)性問(wèn)題，都不難處理。譬如，在下班高峰時(shí)間，往上海方向?qū)ＴO(shè)嘉定來(lái)車(chē)的收費(fèi)口，準(zhǔn)備固定面額收據(jù)，節(jié)省電腦收費(fèi)所需的20～30秒，不就快一些了嗎？

簡(jiǎn)單小結(jié)一下：高速公路本來(lái)是公共物品，就像海域和空域是（國(guó)際的）公共物品一樣。這既是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，也是其性質(zhì)和功能決定的。因此，政府交通主管部門(mén)要制定相應(yīng)的方案，告訴老百姓高速公路成為公共物品的時(shí)間表。即便目前仍在收費(fèi)期間，其標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)受到限制，并根據(jù)收費(fèi)期限，不斷降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，要盡最大可能提高收費(fèi)的效率。

（朱子軒摘自文匯出版社《美國(guó)病，中國(guó)病》一書(shū)，黎 青圖）