戶改：爭議中突破前行

文 | 本刊記者 韓宇明

戶改：爭議中突破前行

文 | 本刊記者 韓宇明

“當戶改真正開始給力的時候，輿論卻呈現(xiàn)一邊倒的圍觀姿態(tài)，在肯定的同時，更多人質(zhì)疑其改革的動機和模式。這其中有‘幸福突然降臨’時本能的懷疑姿態(tài)，恐怕更多的是審慎分析的理性?！?/p>

關注理由：

戶籍制度改革多年來一直備受各界關注，此前數(shù)年來此項改革一直不溫不火，各地的試點盡管名頭各異，但大多以取消二元戶口登記為主。戶口所捆綁的利益是戶籍制度的關鍵，此前改革卻鮮有觸及。2010年，經(jīng)歷數(shù)年的改革鋪墊后，重慶和成都兩地先后啟動戶籍制度改革，無論是改革的深度還是廣度，均堪稱前所未有。成都市戶改更是被稱為“史上最徹底的戶改”。

在經(jīng)歷數(shù)年的遲滯不前之后，2010年我國戶籍制度改革終于迎來了突破呢！7月，重慶市推出戶改新政，提出讓農(nóng)民穿上“五件衣服”風光進城；3個月后，成都亦推出戶改方案，且更為深入，一時間被輿論冠以“史上最徹底戶籍改革”的名頭。

盡管兩地戶改均不同程度引發(fā)爭議，然而，這一前所未有的突破，依然得到了輿論的肯定。2011年是“十二五”開局之年，未來五年，我國戶籍制度改革有望進一步推進！

重慶，戶籍改革破題

2010年8月重慶市戶改新政正式啟動，為這個沉悶的夏天帶來一股清風，而且這風刮得如此強勁，在一直推進緩慢的戶改進程中，顯得極為罕見。

1000萬人，這個數(shù)字無論如何都堪稱龐大，而按照重慶市規(guī)劃，2010年至2020年，該市將讓1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市人口。第一階段，即2010年至2011年的兩年內(nèi)，重慶市300萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶籍；在此后的第二階段，2012年至2020年，重慶將進一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，讓700萬農(nóng)民逐步進城。

1000萬人口級別的戶改規(guī)劃，此前鮮有先例，更何況重慶市設定的目標是讓農(nóng)民進城后全面享受城市人口待遇。重慶市戶改辦副主任、發(fā)改委主任楊慶育將其形容為“五件衣服”，即：就業(yè)、養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等領域的服務均等化。

我國戶籍制度改革的呼聲已持續(xù)多年，此前也并非沒有動作。取消二元戶口登記、逐步推廣居住證……但是戶籍背后所捆綁的各種城市人口待遇才是戶改所要關注的重點，此前改革觸及到這一層面的并不多。如此大規(guī)模且相對深入的戶改，重慶市走在了全國戶改的前列。

除以上特點外，土地和成本成為此次戶改的兩大關鍵詞。按照重慶市戶改方案，政府鼓勵轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及農(nóng)房，但強調(diào)自愿原則，且退出后可給予相應補償。另一個頗受媒體關注的問題就是改革成本，城市公共服務本就不算完善，大量農(nóng)民進城會不會給城市帶來壓力，進城農(nóng)民的住房如何解決，教育資源能否支撐，這筆龐大的支出誰來買單？

對此，重慶市市長黃奇帆多次向媒體解釋，農(nóng)民退地本著自愿原則，農(nóng)民在轉(zhuǎn)戶后的三年內(nèi)，仍可保留地權(quán)。按照重慶市官方的測算，僅在2010年至2011年的兩年間，集中轉(zhuǎn)戶300萬人，其總資金需求就為2010億元。其中，農(nóng)民取得城鎮(zhèn)居民身份需要1241億元，包括就業(yè)、養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等方面投入。另外，農(nóng)民退出承包地、宅基地及農(nóng)房退出補償還需資金769億元。對于上述改革成本，重慶方面表示并非由政府獨自承擔，而是“政府作為主導”，“撬動社會各方面分擔”。其中企業(yè)需投入1229億元，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民需投入465億元，政府需投入316億元。

成都，最徹底的戶改

重慶戶改波瀾未定，3個月后，成都市再次拋下重磅炸彈，且比起前者來有過之而無不及，這就是被輿論稱為“最徹底戶改”的成都戶改方案。

“到2012年，成都將統(tǒng)一戶籍，城鄉(xiāng)居民可以自由遷徙，并享有平等的教育、住房、社保等基本公共服務和社會福利?！背啥际薪y(tǒng)籌委副主任、成都戶改方案的草創(chuàng)者之一秦代紅介紹。寥寥數(shù)語，這其中給出的信息卻前所未有，“就是要徹底消除戶籍管理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，徹底消除隱藏在戶籍背后的身份差異和基本權(quán)利不平等，讓戶籍回歸管理人口信息的本來面目?！鼻卮t此前多次向媒體強調(diào)，而這幾乎是媒體和各路專家呼吁的我國戶改最終所要實現(xiàn)的全部目標。

按照成都市戶改方案，隨人口自由流動，戶籍也跟著自由遷徙，戶口隨居住地變動而變動，且享受戶籍所在地基本公共服務和社會管理權(quán)利。在中國社會學會名譽會長陸學藝看來，“雙向自由遷徙是成都戶改的創(chuàng)新之舉?！爆F(xiàn)行的戶籍制度割裂了城鄉(xiāng)，形成了二元對立的社會結(jié)構(gòu)，成都戶改提出實現(xiàn)“城鄉(xiāng)雙向自由遷徙”，可以說是打破這一對立結(jié)構(gòu)的關鍵。

而實現(xiàn)“雙自由遷徙”的根本就是破除捆綁在戶籍上的權(quán)利不平等。此次戶改方案在這一點上著力頗多。到2012年底前，成都將建立以身份證號碼為標志，集居住、婚育、就業(yè)、納稅、信用、社會保險等信息于一體的公民信息管理系統(tǒng)；無論是城市或者農(nóng)村居民，都將統(tǒng)一適用城鎮(zhèn)社保；成都市住房保障體系將從“城鎮(zhèn)”延伸到“城鄉(xiāng)”，并建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記救援制度。

和重慶戶改一樣，盡管表述不同，但是成都戶改同樣允許農(nóng)民進城后保留各項土地權(quán)益：農(nóng)民進城不以犧牲承包地、宅基地等財產(chǎn)權(quán)為代價，即農(nóng)民可以帶產(chǎn)權(quán)進城，就業(yè)、參加社保不以喪失承包地為前提。而且相比重慶戶改，成都戶改更進一步規(guī)定，不愿進城者，同樣享受政府提供的基本公共服務、社會保障和社會福利等。

爭議中的突破

值得注意的是，在過去的數(shù)年中，戶改始終處在輿論的風口浪尖，在媒體和專家的一次次呼吁聲中，人們恨不得遲滯不前的戶改能夠給力一次，一路高歌猛進。然而，2010年，當戶改真正開始給力的時候，輿論卻呈現(xiàn)一邊倒的圍觀姿態(tài)，在肯定的同時，更多人質(zhì)疑其改革的動機和模式。這其中有“幸福突然降臨”時本能的懷疑姿態(tài)，恐怕更多的是審慎分析的理性。

為什么政府敢于下如此“血本”推進戶改，會不會出現(xiàn)“土地換戶口”？這幾乎是此次戶改高潮中最大的爭議。中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡昉此前就認為，“重慶政府推動戶籍制度改革的激勵根源，要從土地問題上去尋找?！背擎?zhèn)化加速使得城市用地極度緊張，輿論質(zhì)疑以戶改來釋放土地的政策設計并非空穴來風，實際上重慶市市長黃奇帆在分析該市戶改時，認為戶改帶來的收益之一就是實現(xiàn)土地供求平衡。不過，問題的關鍵在于“自愿原則”，黃奇帆多次強調(diào)，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶遵循自愿原則，即使轉(zhuǎn)戶后，土地權(quán)益也可保留3年。

實際上，如果缺乏了解，成渝兩地戶改確實很容易給公眾帶來“躍進”的印象。其實成都市戶改早在2003年就著手啟動，那時已率先在國內(nèi)進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的“自主改革”。2007年，重慶也駛?cè)霊舾目燔嚨?，與成都一并成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗區(qū)。盡管此前并沒有重大制度變革，但是大量的前期工作卻一直進行著。

成都市統(tǒng)籌委副主任、成都戶改方案的草創(chuàng)者之一秦代紅介紹，在之前這些年，成都市已取消入戶指標限制，打破二元戶籍登記制度，降低入城門檻等。在教育方面，為了補齊城鄉(xiāng)教育差，成都3年投入9個億，在成都全域建了410所標準化學校。并于2008年在全國率先展開農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，通過對農(nóng)村土地確權(quán)，明晰了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度。2010年戶改方案的公布，成都市官方認為，其實是“水到渠成”。

在重慶社科院區(qū)域研究中心研究員李勇看來，成渝兩地都在積極試點，改革略有不同未嘗不是好事，這種改革的探索，將為全國鋪開戶籍制度改革、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供借鑒。而兩地戶改也受到了國家層面的關注，2010年11月，國家發(fā)改委牽頭的國家部委調(diào)研組深入成都調(diào)研。成都市社科院副院長、研究員陳家澤此前就表示，這些戶改經(jīng)驗經(jīng)過總結(jié)完善后，或?qū)⑦M入國家“十二五”規(guī)劃。

（編輯 周 婕）