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    東莞的“人人社保”奇跡

    2011-05-02 05:39:22
    民生周刊 2011年11期
    關(guān)鍵詞:社保局保障局東莞市

    □ 本刊記者 潘 陽(yáng)

    東莞的“人人社?!逼孥E

    □ 本刊記者 潘陽(yáng)

    “無(wú)論你在哪里訂貨,都在東莞下單?!闭f(shuō)起廣東東莞,人們通常的反應(yīng)是東莞所擁有的龐大電子通訊產(chǎn)業(yè)和服裝制造業(yè)。于1985年撤縣建立的東莞市如今已脫胎換骨,整體從一個(gè)農(nóng)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變成了一個(gè)現(xiàn)代工業(yè)城市。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都像一個(gè)市中心,交通干線上碩大的貨柜車(chē)呼嘯而過(guò),過(guò)往的全部是“東莞制造”。數(shù)萬(wàn)家外來(lái)企業(yè)在滾滾塵埃的公路邊找到了歸宿,數(shù)以千萬(wàn)的農(nóng)民工在這里找到了機(jī)會(huì)。

    也就是這樣一座極具包容性的城市,產(chǎn)生了繁榮的鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì),建立了簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)的治市理念。東莞率先在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化,建立了惠及全民、城鄉(xiāng)一體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,初步實(shí)現(xiàn)“全民養(yǎng)老”。東莞市社會(huì)保障局便是全國(guó)地級(jí)市中唯一作為政府組成部門(mén)、單獨(dú)設(shè)置的社保局,負(fù)責(zé)包括外來(lái)務(wù)工人員的全市企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)。

    全省獨(dú)留的“社保局”

    2009年年底,珠三角“大部制改革”,廣州、深圳、佛山、珠海等地機(jī)構(gòu)改革,勞動(dòng)和社會(huì)保障局與人事局合并為人力資源和社會(huì)保障局(有的也叫人力資源局)。東莞市市政府組成機(jī)構(gòu)由37個(gè)精簡(jiǎn)至32個(gè),其中勞動(dòng)局與人事局合并為人力資源局,東莞市社會(huì)保障局的保留成為廣東全省“獨(dú)家特例”而顯得地方味十足。東莞市委書(shū)記劉志庚在作動(dòng)員講話時(shí)解釋說(shuō):保留社保局是考慮到東莞的實(shí)際情況。

    外來(lái)人口多是珠三角城市的共有特征,雖然深圳無(wú)論從參保人數(shù)還是參保人次都要超過(guò)東莞,但唯獨(dú)東莞留下了社保局。東莞市機(jī)編辦主任、人事局局長(zhǎng)游其晃表示,保留市社保局不但是出于對(duì)東莞的一個(gè)實(shí)際考慮,也體現(xiàn)未來(lái)全民醫(yī)保的方向,是為了更好地為新莞人提供社保服務(wù),更多的體現(xiàn)社會(huì)改革的方向。

    目前我國(guó)大部分地區(qū)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度按人群身份被分為一個(gè)個(gè)“孤島”,2004年全國(guó)鋪開(kāi)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療由衛(wèi)生行政部門(mén)管理,而2007年國(guó)家啟動(dòng)的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)由社保部門(mén)負(fù)責(zé),二者在管理模式上難以統(tǒng)一,這也造成了農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城市居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)難以“銜接”。

    而東莞市按照“結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、高效廉潔”的組織原則,在社會(huì)保障行政管理體制改革方面進(jìn)行大膽探索,由社保部門(mén)統(tǒng)一歸口管理全市城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦工作。在構(gòu)建城鄉(xiāng)醫(yī)保體系之初,就制定“三步走策略”,率先從人群身份上打破城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘。

    從2000年開(kāi)始,東莞便將非本市戶籍職工納入到基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系中,享有與本市戶籍企業(yè)職工同等的醫(yī)療保障待遇,從而打破職工戶籍界限。

    在2004年,東莞建立起統(tǒng)一的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村戶籍居民和城市戶籍居民在醫(yī)療保障上的無(wú)差異,進(jìn)而打破居民城鄉(xiāng)戶籍界限。

    于2008年7月成功實(shí)施了企業(yè)職工和居民醫(yī)保的全面并軌,建立社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度,形成全市統(tǒng)一的醫(yī)保社會(huì)統(tǒng)籌基金,打破就業(yè)人群和非就業(yè)人群體系分割。

    至此,“人人享有”的東莞醫(yī)保在2004年完成城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上,打破醫(yī)保體系孤島現(xiàn)象,將企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一納入到社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn),率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)用一個(gè)醫(yī)保制度覆蓋所有人群,達(dá)到“人人享有基本醫(yī)療”的目標(biāo)。

    為什么是東莞

    東莞屬于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較早的由農(nóng)業(yè)較早轉(zhuǎn)為工業(yè)的地級(jí)市。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型,帶來(lái)人口結(jié)構(gòu)的變化。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)東莞的社會(huì)保障是一個(gè)考驗(yàn)。東莞市社會(huì)保障局局長(zhǎng)梁冰介紹,東莞農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)的比例為0.3:47.8:51.9。工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展,吸引了大量外來(lái)勞動(dòng)力,東莞市戶籍人口180萬(wàn),而外來(lái)勞動(dòng)者人數(shù)達(dá)到600多萬(wàn)。是嚴(yán)重的人口倒掛結(jié)構(gòu)。急劇膨脹的外來(lái)務(wù)工群體,也在悄然發(fā)生變化,第二代、第三代農(nóng)民工開(kāi)始成為打工主流,他們的自我保障意識(shí)和訴求日益提高。

    與此同時(shí),工業(yè)化的推進(jìn),帶來(lái)的還有大量農(nóng)民喪失土地?!巴恋仞B(yǎng)老”和“養(yǎng)兒防老”的觀念逐漸消失在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,這一現(xiàn)實(shí)迫切要求社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的快速覆蓋,以保障經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的農(nóng)民。

    2001年設(shè)立列入政府部門(mén)序列的東莞市社會(huì)保障局,統(tǒng)一歸口管理全市職保和農(nóng)保經(jīng)辦工作;該局首先敢于破解身份,繼而敢于破解體制,2009年在新一輪機(jī)構(gòu)改革中繼續(xù)開(kāi)全國(guó)先河,單獨(dú)設(shè)置東莞市社會(huì)保障局,理順了管理體制。東莞市社保局的先行先試,實(shí)現(xiàn)了垂直管理效率高,行政體制約束少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保工作機(jī)構(gòu)將政策執(zhí)行中遇到的難點(diǎn)和棘手問(wèn)題及時(shí)反饋給市局,避免了部門(mén)扯皮現(xiàn)象。市鎮(zhèn)兩級(jí)的一盤(pán)棋運(yùn)作,極大提高了社保業(yè)務(wù)經(jīng)辦效能,避免了行政體制約束。在面對(duì)一些重大決策問(wèn)題上,市社會(huì)保障局與市政府溝通及時(shí)、減少行政環(huán)節(jié),決策的制定和執(zhí)行就更為快捷、高效。

    “參保是一種社會(huì)責(zé)任。在原有體制下,社保局參保擴(kuò)面的力度難免受到一些政府出于保護(hù)企業(yè)這種心理的掣肘,但是在我們這種體制下,則可有效避免該問(wèn)題?!鄙绫>志珠L(zhǎng)梁冰說(shuō)。

    社會(huì)保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體的推進(jìn),也得益于社會(huì)保障局的敢于“投入”。早在2000年?yáng)|莞就拿出10億元資金啟動(dòng)了農(nóng)保制度改革;2010年為了推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,對(duì)農(nóng)居民實(shí)行“市、鎮(zhèn)街、個(gè)人”多方繳費(fèi)模式,并將改革資金列入政府財(cái)政年度預(yù)算,凸顯了政府在公共服務(wù)和民生領(lǐng)域中的責(zé)任。這次社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,市、鎮(zhèn)街(包括村和社區(qū))兩級(jí)共需投入62億元,其中,“補(bǔ)繳”和“補(bǔ)實(shí)農(nóng)居民個(gè)人賬戶”兩項(xiàng)資金多達(dá)36億元。

    事實(shí)證明,醫(yī)保發(fā)展的十年間,東莞參保政策不斷改革,在險(xiǎn)種管理上實(shí)現(xiàn)了“五險(xiǎn)合一”,改變了社會(huì)保險(xiǎn)“五龍治水”、多頭決策的局面。醫(yī)保待遇不斷調(diào)整,至今已經(jīng)建立起全市城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保障體系。東莞醫(yī)保的政策及待遇水平已處在全國(guó)領(lǐng)先位置。

    人人享有的基本保障

    管理機(jī)制的改革帶來(lái)的是東莞市社會(huì)保障工作實(shí)現(xiàn)了一個(gè)系統(tǒng)管理、一個(gè)窗口對(duì)外,降低了一體化的運(yùn)行成本,提高了效率,也大大增強(qiáng)了基金的調(diào)劑能力。2006年,東莞市明確規(guī)定“全市各村(或社區(qū),含村民小組)必須把集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的50%以上用于所屬村民的社會(huì)保障”。農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全性和調(diào)劑能力由此得以增強(qiáng)。

    東莞社保事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展不僅使東莞市人民群眾共享了改革開(kāi)放成果,還通過(guò)民生保障的實(shí)現(xiàn)打開(kāi)了居民消費(fèi)閥門(mén),受到了各界的好評(píng)。2009年12月,廣東省深化體制改革工作會(huì)議上,廣東省委汪洋書(shū)記贊賞東莞:“探索建立城鄉(xiāng)一體化基本社會(huì)保險(xiǎn)制度取得重大進(jìn)展,在全省率先實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的全面接軌;敢于在社會(huì)領(lǐng)域先行先試,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保制度,在珠三角地區(qū)很有推廣價(jià)值,有利于《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》的貫徹落實(shí)”。

    東莞市社會(huì)保障局把構(gòu)建人人享有的醫(yī)保體系的理念,形象地概括為“披薩餅”理論,“披薩餅”第一層級(jí)是社會(huì)救助部分,向弱勢(shì)群體、特殊人群傾斜,體現(xiàn)政府的責(zé)任;第二層級(jí)是社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn),覆蓋范圍包括城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民、靈活就業(yè)人員、非本地戶籍外來(lái)務(wù)工人員等,實(shí)現(xiàn)低水平、廣覆蓋、?;?,體現(xiàn)公平公正,這一部分要做大、做寬,確保人人享有;第三部分是多種形式的補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn),就像披薩餅上的肉醬、水果,是對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的錦上添花,滿足參保人更高層次的醫(yī)療保障需求。

    東莞醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的成功經(jīng)驗(yàn),為廣東省乃至全國(guó)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)探索了路子,積累了經(jīng)驗(yàn);東莞市醫(yī)保制度改革的亮點(diǎn)之一就是將基本醫(yī)療保障的范圍擴(kuò)展到了社區(qū)門(mén)診醫(yī)療;2010年5月12日,全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任、原勞動(dòng)和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)王東進(jìn)到東莞調(diào)研時(shí)感嘆:“東莞醫(yī)保模式”令人欽佩,無(wú)論是模式、體制、還是管理理念,都代表了中國(guó)醫(yī)療體制改革的發(fā)展方向和未來(lái)。

    在醫(yī)保制度的政策取向和發(fā)展目標(biāo)明確后,資金是確保一體化的關(guān)鍵問(wèn)題,東莞市按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將28個(gè)鎮(zhèn)劃分為欠發(fā)達(dá)和非欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn),有差別地劃分市、鎮(zhèn)、村的資金負(fù)擔(dān)比重,減輕欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政和集體負(fù)擔(dān)保證醫(yī)保費(fèi)用能及時(shí)足額到位,保證一體化公平和有效推進(jìn)。

    東莞以跨部門(mén)的行政機(jī)構(gòu)改革為契機(jī),整個(gè)跨部門(mén)的行政資源,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的社會(huì)保障管理,統(tǒng)一的社會(huì)保障信息管理平臺(tái),不僅值得珠三角地區(qū)其他城市借鑒。2011年2月28日,在北京舉行的中國(guó)社會(huì)保障與改革發(fā)展研討會(huì)上,東莞市社會(huì)保障局局長(zhǎng)梁冰也被邀請(qǐng)介紹東莞經(jīng)驗(yàn)。

    “披薩餅”理論:三層級(jí)的醫(yī)療保障體系

    □ 編輯崔銀娜□ 美編龐佳

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