環(huán)評中“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的內(nèi)容和方法探討

周世良

環(huán)評中“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的內(nèi)容和方法探討

周世良

福建省環(huán)境科學(xué)研究院

該文探討了環(huán)評中“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的內(nèi)容、程序和方法。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估 維穩(wěn) 方法

隨著改革開放的不斷深入，各階層、各部門的利益調(diào)整，一些深層次的社會矛盾逐步顯現(xiàn)，這些矛盾糾紛常常發(fā)展成上訪、鬧事、堵門、堵路、圍堵黨政機(jī)關(guān)等群體性事件，成為影響社會穩(wěn)定、制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，更好地維護(hù)人民群眾的根本利益，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。福建省委、省政府頒布了《關(guān)于建立重大建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的意見(試行)》，要求在重要項(xiàng)目醞釀及實(shí)施前，應(yīng)對重大建設(shè)項(xiàng)目的合法性、合理性、可行性和安全性進(jìn)行風(fēng)險評估，為此福建省環(huán)境保護(hù)廳發(fā)出《福建省環(huán)保廳關(guān)于對重大建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告進(jìn)行環(huán)保審核的通知》（閩環(huán)保監(jiān)[2010]144號），要求在進(jìn)行環(huán)境影響評價時增加對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估又稱為“維穩(wěn)”，目的是維護(hù)社會穩(wěn)定，這是關(guān)系到老百姓切身利益的一項(xiàng)重要措施。如何做好社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，對環(huán)評工作者來說是一個新課題。本文對環(huán)評中“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”的內(nèi)容、程序和方法進(jìn)行探討。

1 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告的分工

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告是業(yè)主為主體編寫的報告。其審查單位牽頭部門是發(fā)展和改革部門,主要負(fù)責(zé)做好重大改革決策方面的總體評估；國資部門負(fù)責(zé)企業(yè)改革政策方面的評估；國土、住房保障、建設(shè)部門負(fù)責(zé)征地拆遷政策方面的評估；環(huán)保部門負(fù)責(zé)生態(tài)、環(huán)境方面的評估；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)做好醫(yī)患糾紛、重大疾病預(yù)防方面的評估。因此，環(huán)評中應(yīng)以生態(tài)破壞和環(huán)境污染對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估為主，提供發(fā)展和改革部門匯總審查。

2 開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估環(huán)保審核的范圍

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估范圍包括：涉及廣大人民群眾切身利益的重大決策制定和出臺；人民群眾普遍關(guān)心的涉及民生問題的規(guī)范性文件的制定或修改；對人民群眾生產(chǎn)生活造成影響的行政區(qū)劃調(diào)整、市政規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)；關(guān)系到職工切身利益的企事業(yè)單位重大改革、改制事項(xiàng)；政策性收費(fèi)、定價和行業(yè)管理政策調(diào)整；各級黨委政府認(rèn)為應(yīng)進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的其他事項(xiàng)。

在環(huán)評中主要是對擬列入省、市、縣(區(qū))重點(diǎn)建設(shè)的交通、能源、市政、房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、水利、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、社會事業(yè)、資源環(huán)境等重大建設(shè)項(xiàng)目開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。環(huán)保部門在環(huán)評審批中是對項(xiàng)目建設(shè)單位提交的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析評估報告進(jìn)行審核。

3 重大建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估環(huán)保審核的主要內(nèi)容

根據(jù)上述分析，審核社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報吿的主要內(nèi)容：一是合法性，是否符合黨的方針政策和國家法律法規(guī)以及有關(guān)規(guī)定等；二是合理性，是否符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，是否符合大多數(shù)群眾意愿等；三是可行性，實(shí)施時機(jī)是否合適，條件是否成熟等；四是可控性，是否有相應(yīng)的應(yīng)急處置預(yù)案等。

環(huán)保部門是從環(huán)境保護(hù)角度，對重大建設(shè)項(xiàng)目是否符合環(huán)保法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，符合國家的產(chǎn)業(yè)政策;是否符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，是否符合大多數(shù)群眾的根本利益，并得到大多數(shù)群眾的理解和支持;是否進(jìn)行環(huán)境資源可行性研究論證，是否充分考慮到各種相關(guān)制約因素，環(huán)保配套設(shè)施是否完善，時機(jī)是否成熟，實(shí)施后是否存在環(huán)境風(fēng)險等不穩(wěn)定因素;群眾對項(xiàng)目有無強(qiáng)烈的反應(yīng)和要求，是否會引發(fā)較大的影響社會穩(wěn)定的事件，對可能出現(xiàn)的影響社會穩(wěn)定的問題有無相應(yīng)的環(huán)境應(yīng)急處置預(yù)案等進(jìn)行審核。

4 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估環(huán)保審核的程序

4.1 評估程序

一般要走六道程序:（1）廣泛征求意見；（2）自行評估認(rèn)定；（3）主管部門審查；（4）編制評估報告；（5）制定處置預(yù)案；（6）維穩(wěn)部門備案。

4.2 環(huán)境影響評價文件中的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估章節(jié)

環(huán)境影響評價文件中的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估章節(jié)是項(xiàng)目自行評估的環(huán)保篇章，主要是防范環(huán)境風(fēng)險，維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益的一項(xiàng)重要措施。

因此，建設(shè)單位提交的環(huán)境影響報告書中，必須以社會穩(wěn)定風(fēng)險分析評估報告為基礎(chǔ)，設(shè)立專門的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估章節(jié)，對建設(shè)項(xiàng)目的合法性、合理性、可行性和安全性進(jìn)行分析。特別要對項(xiàng)目在規(guī)劃、開發(fā)期間及開發(fā)后可能發(fā)生危害社會穩(wěn)定的環(huán)境污染和生態(tài)破壞進(jìn)行分析確認(rèn)，預(yù)測可能發(fā)生的危害社會穩(wěn)定的環(huán)境事件，從環(huán)保角度提出切實(shí)可行的社會穩(wěn)定風(fēng)險防范、降低和消除措施。

4.3 報告書的技術(shù)評估

在環(huán)境影響報告書審查會中，應(yīng)對項(xiàng)目建設(shè)單位提交的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估分析報告以及環(huán)評文件中的對應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行技術(shù)評估。其中，對在江河湖庫沿岸，特別是臨近飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和重耍漁業(yè)水域、珍稀水生生物棲息地等區(qū)域;人口集中居住區(qū)域附近;國家及省《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理目錄》中確定的其他環(huán)境敏感區(qū)域及其附近區(qū)域進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目，新布設(shè)的化工石化集中工業(yè)園區(qū)、基地以及其他存在有毒有害物質(zhì)的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，必須把社會穩(wěn)定風(fēng)險作為一項(xiàng)重要內(nèi)容進(jìn)行技術(shù)評估。

4.4 報告的審批

各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”、“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，在履行環(huán)境影響評價的行政審批手續(xù)時，對項(xiàng)目建設(shè)單位提出的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告進(jìn)行審核，在出具的相關(guān)批準(zhǔn)文件中同時明確項(xiàng)目的風(fēng)險評估審核意見，并對可能存在的風(fēng)險提出處理意見。對沒有社會穩(wěn)定風(fēng)險評估章節(jié)或評估內(nèi)容不完善的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件，不予受理審批;對建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估內(nèi)容不完善或者存在重大社會穩(wěn)定風(fēng)險隱患的項(xiàng)目，不予審批其環(huán)境影響評價文件。對社會穩(wěn)定風(fēng)險防范措施不落實(shí)的，不進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)?！叭瑫r”驗(yàn)收。

5 積極探索，在實(shí)踐中提高

由于剛開始進(jìn)行社會穩(wěn)定性評價，也沒有相關(guān)的規(guī)范可以參考。筆者認(rèn)為社會穩(wěn)定性評價章節(jié)應(yīng)該放在環(huán)境預(yù)測和公眾參與章節(jié)之后，由于是報告書的一部分，所以工程概況就不用介紹，主要內(nèi)容為從規(guī)劃、政策、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、拆遷安置等影響社會不穩(wěn)定風(fēng)險因子，分析其可利用出現(xiàn)的幾率和強(qiáng)度；提出降低和消除不穩(wěn)定風(fēng)險因素的措施。

我們在《海西天然氣管網(wǎng)工程（羅源—福鼎段）環(huán)境影響報告書》中，參考“靖江市下六圩港樞紐工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告”的評價方法對其方法進(jìn)行了探索。把本工程可能引發(fā)的不利于社會穩(wěn)定的六大類風(fēng)險可能性大小進(jìn)行了單項(xiàng)評價，為便于度量該項(xiàng)目整體風(fēng)險的大小，對各類風(fēng)險的可能性大小進(jìn)行量化，然后得到項(xiàng)目的綜合風(fēng)險大小。

5.1 評價方法和標(biāo)準(zhǔn)的確定

首先根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、專家經(jīng)驗(yàn)和公眾參與調(diào)查結(jié)果確定風(fēng)險評價標(biāo)準(zhǔn)。

本項(xiàng)目各類風(fēng)險因素的權(quán)重W，取值范圍為[0，1]，W取值越大，表示某類風(fēng)險在所有風(fēng)險中的重要性越大。其次確定風(fēng)險可能性大小的等級值C，將風(fēng)險劃分為5個等級，等級值C按風(fēng)險可能性由小至大分別取值，如表1所示。

表1 風(fēng)險因素的權(quán)重

將每類風(fēng)險因素的權(quán)重與等級值相乘，求出該類風(fēng)險因素的得分（即W×C），把各類風(fēng)險的得分加總求和，即得到綜合風(fēng)險的分值，即∑W×C。綜合風(fēng)險的分值越高，說明項(xiàng)目的風(fēng)險越大。

5.2 評價標(biāo)準(zhǔn)（見表2）

表2 綜合風(fēng)險分析

5.3 估算本項(xiàng)目綜合風(fēng)險值（見表3）

表3 本項(xiàng)目社會風(fēng)險綜合評價表

從表3可看出，該項(xiàng)目可能引發(fā)的不利于社會穩(wěn)定的綜合風(fēng)險值為0.29，風(fēng)險程度低，其中最有可能的風(fēng)險是項(xiàng)目發(fā)生事故時會引起周邊群眾的不滿。但總體上項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)群體性事件的可能性不大，但不排除會發(fā)生個體矛盾沖突的可能。因此，從社會穩(wěn)定性角度分析，本項(xiàng)目建設(shè)是可行的。

[1] 福建省環(huán)境保護(hù)廳.福建省環(huán)保廳關(guān)于對重大建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告進(jìn)行環(huán)保審核的通知.2010

[2] 福建省環(huán)境科學(xué)研究院.海西天然氣管網(wǎng)工程（羅源—福鼎段）環(huán)境影響報告書[R].

[3] 靖江市下六圩港樞紐工程建設(shè)處.靖江市下六圩港樞紐工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告[R].