地方人大重大事項決策模式創(chuàng)新

廖雄軍

我國的相關法律雖然賦予了地方人大常委會有決定重大事項的職權，但這些法律規(guī)定比較原則，客觀上制約了地方人大重大事項決定權的行使。現(xiàn)實中，一些地方對重大事項的決策，往往是地方政府“自導自演”，地方人大決定重大事項的權力被地方政府所侵占，地方人大卻成了“旁觀者”，既“缺位”又“錯位”。這一公共決策現(xiàn)狀顯然不利于公共決策的科學化、民主化、法制化，不利于提高地方重大公共決策的質(zhì)量。為改變這種公共決策現(xiàn)狀，必須致力于地方人大重大事項決策模式的創(chuàng)新，本文以廣州市的探索為例，對這一問題做些分析與探討。

一、地方人大重大事項決策理念創(chuàng)新

1.堅持黨的領導。在我國地方政治制度創(chuàng)新與制度運行過程中，都應堅持黨的領導。在我國政治體制中，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對人大實行政治領導，因此，地方人大重大事項決策制度應對如何保證黨的主張和重大決策經(jīng)過法定程序成為人民意志作出具體規(guī)定?！稄V州市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項辦法》(以下簡稱《廣州辦法》)的制定是在中共廣東省委、廣州市委的領導下進行的?！稄V州辦法》第三條特別規(guī)定在該制度的運行中要堅持黨的領導：“常務委員會討論、決定重大事項，應當在中國共產(chǎn)黨廣州市委員會的領導下，依照法律規(guī)定進行?！钡谒臈l在“由常委會審議并作出決議決定”中新增加了：“中共廣州市委建議由常務委員會決定的重大事項”的內(nèi)容。這些方面的內(nèi)容為保證地方黨委的主張和重大決策經(jīng)過法定程序成為地方人大決策的重要依據(jù)作出了具體的制度規(guī)定。

2.注重官民結合。在我國地方政治制度創(chuàng)新與制度運行過程中，都應注重官意與民意的有機結合。我國重大政治制度的創(chuàng)新往往是在政治精英的啟動下，廣泛汲取官意與民意的智力成果而形成新的政治制度文本。為確保公眾對重大公共決策參與權的落實，提高地方人大重大事項決策的質(zhì)量，必須采用多種途徑、多種方式廣集民意。《廣州辦法》的出臺是官民良性互動的產(chǎn)物。《廣州辦法》在討論決定重大事項的程序上，新增了征求意見、組織調(diào)查研究、擴大公眾參與、舉行聽證會或者專家論證會等內(nèi)容。為擴大公眾參與，還規(guī)定“必要時，常務委員會可以向社會公開征集建議議題” 。這就為公眾參與地方重大公共決策建立了制度化的通道。

3.規(guī)范權力運行。在我國地方政治制度創(chuàng)新與制度運行過程中，都應規(guī)范權力的運行。地方政治制度創(chuàng)新一是不要違背憲法等基本法律的精神，二是制度創(chuàng)新權力的運行必須符合相關規(guī)范的基本要求?！稄V州辦法》的出臺與上述要求相符。地方人大常委會是地方人民代表大會的常設機關，在本級人民代表大會閉會期間，依法行使本級地方國家權力，對本級人民代表大會負責并報告工作。因此，地方人大常委會重大事項決策情況必須向本級人民代表大會報告?！稄V州辦法》第三條規(guī)定：“常務委員會行使討論、決定重大事項職權的情況，應當向市人民代表大會報告。”這一規(guī)定使地方人大常委會把“討論、決定重大事項職權的情況”向“本級人民代表大會報告”落到了實處，它把地方人大常委會決策權的運行置于本級人民代表大會的監(jiān)控之下。

二、地方人大重大事項決策內(nèi)容創(chuàng)新

我國的政治制度明確規(guī)定，人民代表大會及其常委會具有立法權、決定權、監(jiān)督權和選舉任免權等四大職權。其中，決定權居于重要地位。我國1982年憲法第一百零四條明文規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項。地方組織法第八條第三款詳盡列舉縣級以上的地方各級人民代表大會有權討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項?？梢哉f，決定權是人大最基本的、最重要的、最能體現(xiàn)國家權力機關性質(zhì)的權力。但是在日常工作中，政府行政機關的工作往往更具體、更直接，所以政府行政機關往往大權獨攬，經(jīng)常越位決定重大事項，導致人大對于重大事項決定權的落實經(jīng)常不太到位，甚至出現(xiàn)兩個機關相互爭權、相互制約的現(xiàn)象。由于種種原因，長期以來，各級人大及其常委會的權力，在實踐當中難以得到落實，坊間甚至曾有“橡皮圖章”之譏。因此，要實現(xiàn)地方人大決策內(nèi)容的創(chuàng)新，必須從如下三個方面努力：

1.理清人大決策與政府決策的范圍。人大與政府都有決策的權力，但兩者的決策權力與效力是不同的。廣州市人大常委會研究室主任楊清蒲指出：人大是權力機關，政府是執(zhí)行機關。人大的決定是創(chuàng)制性的，政府的決定是執(zhí)行性的，或者說，人大的決定是自主性的，政府的決定是從屬性的。這說明，人大僅就重大問題作出決定，對日常工作問題、執(zhí)行問題，人大并不涉及。另外，對同一事項，人大決定原則、方向、目標，政府決定實施的具體方案，并負責具體落實。其實，在理論上地方人大決定權與政府行政決定權是清晰的，關鍵是在實踐中常打亂仗。厘清地方人大決定與政府決定的關系，關鍵是地方人大要認真行使職權，把該管的事情管起來、管理好。地方政府要增強依法辦事意識，主動向地方人大報告重大事項，貫徹執(zhí)行地方人大的決定。

2.民生大事應由人大作出決策。聽取民聲、反映民意、集中民智、為民代言是對人大及其常委會依法行使職權的最基本要求，行使重大民生事項的決定權更要關注民生、尊重民意，這是根本。地方人大特有的聚集民意、吸納民意、反映民意的功能，使其就本地區(qū)關系國計民生的重大事項作出決定，有不可替代性和獨特的優(yōu)勢。由地方人大或其常委會代表人民行使重大民生事項的決策權，公眾在決策過程中可以充分參與，最終的決策結果必將順民心，應民意，保民生，公眾自然會擁護與支持，地方政府在執(zhí)行決策的過程中也會更加順暢。地方的民生大事由地方人大做主不僅有利于民生，更有利于地方干群黨群關系的健康發(fā)展，有利于當?shù)厣鐣暮椭C穩(wěn)定。

3.對重大事項的內(nèi)容進行科學分類。所謂重大事項通常是涉及全局性、根本性、長遠性以及關系群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題。比如城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護、征地拆遷、公共事業(yè)、公共服務價格的調(diào)整、社會保險基金收支項目等。科學界定重大事項是有效行使重大事項決定權的前提，細化界定了區(qū)域內(nèi)的重大事項的適用范圍后，適用范圍內(nèi)的重大事項就必須由人大常委會依法行使重大事項決定權。《廣州辦法》對重大事項采取了列舉為主，概括為輔，概括與列舉相結合的界定方式，將重大事項清晰地界定為三類，在“應當由常委會審議并作出相應決議決定”和“應當向常委會報告”兩類基礎上，新增了“向常委會備案”一類。2010年1月1日起正式實施的《廣州辦法》第四條細化了15個方面的重大事項應當提請常務委員會審議，并作出相應的決議、決定；第五條細化了20個方面的重大事項應當向常務委員會報告；第六條細化了4個方面的重大事項應當在經(jīng)批準之日起30日內(nèi)報常務委員會備案。廣州市人大常委會對重大事項的分類見下圖（圖示1）所示：

圖示1：廣州市人大常委會對重大事項的分類框圖

《廣州辦法》中新增的重大事項項目有10項：其中，由常委會審議并作出決議決定的新增3項，包括市委建議由人大常務委員會決定的重大事項、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的調(diào)整方案及本級財政決算。同時，應當向常委會報告的事項也新增了3項：一是實施市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的中期評估情況；二是審計查出問題的整改情況；三是本級預算超收收入安排使用情況。對于批準權不在市人大常委會，而在上級政府甚至是國務院的重大事項，也被列入應當向常委會備案的范圍。此類項目共4項：一是區(qū)縣市行政區(qū)劃的調(diào)整和行政區(qū)域名稱變更；二是政府工作部門的設立、增加、減少或者合并；三是城市控制性詳細規(guī)劃和歷史文化保護區(qū)保護規(guī)劃的編制；四是法律、法規(guī)規(guī)定應當報常務委員會備案的其他重大事項。這意味著推進依法治市、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、公共事業(yè)、公共服務價格的調(diào)整、社會保險基金收支項目等問題均被納入重大事項范圍。

三、地方人大重大事項決策程序創(chuàng)新

沒有決策程序的民主，就沒有真正的決策民主。加強決策程序設計和程序保證，實現(xiàn)重大決策規(guī)范化、程序化，是提高決策科學化與民主化水平的重要保證，也是將社會主義民主制度化、規(guī)范化的重要途徑。

1.提出重大事項議案。提出重大事項議案是地方人大重大事項決策程序的一個基礎性步驟。要完成好提出重大事項議案這一任務，必須有具體的規(guī)定與可操作的流程，才能把它落到實處?！稄V州辦法》第七條、第八條、第九條、第十條、第十一條分別對重大事項議案與報告的提出主體、提出程序、簽署方式、列入人大常委會年度工作要點的方式、重大事項議案與報告的主要內(nèi)容等作了比較具體的規(guī)定，為規(guī)范提出重大事項議案作了制度化的規(guī)定。

2.論證重大事項議案。論證重大事項議案是地方人大重大事項決策程序中一個不可缺少的步驟。應當通過制定具體的規(guī)定與可操作的流程，把論證重大事項議案落到實處?！稄V州辦法》第十四條規(guī)定：“常務委員會會議審議重大事項前，常務委員會主任會議可委托市人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構就該重大事項組織調(diào)查研究，廣泛聽取市人民代表大會代表和社會各方面的意見，并將調(diào)研報告或者收集的意見印發(fā)常務委員會會議審議時參閱。列入常務委員會會議議程的有關重大事項的議案、報告等，在審議中有重大問題需要進一步了解民意的，或者存在較大爭議的，由常務委員會主任會議決定，可以舉行聽證會或者專家論證會。聽證會或者專家論證會由市人民代表大會有關專門委員會負責組織?！边@一條文雖然提出了一些原則性的規(guī)定，但對如何“組織調(diào)查研究，廣泛聽取市人民代表大會代表和社會各方面的意見”和如何“舉行聽證會或者專家論證會”并沒有明確而細致的規(guī)定，應該在這幾個方面制定相應的實施細則，使其具有可操作性。否則，“論證重大事項議案”就可能流于形式，無法取得預期的效果。

3.審議重大事項議案。審議重大事項議案是地方人大重大事項決策程序的一個關鍵步驟。審議重大事項議案的工作質(zhì)量與地方人大重大事項決策質(zhì)量成正相關，應有審議重大事項議案的工作細則，以此來保證地方人大重大事項決策的質(zhì)量?！稄V州辦法》第十二條規(guī)定：“對本辦法第四條所列重大事項，常務委員會應當自收到議案、報告之日起兩個月內(nèi)進行審議。對常務委員會組成人員5人以上聯(lián)名提出的議案，常務委員會從主任會議決定提請常務委員會會議審議之日起兩個月內(nèi)進行審議?！钡谑鍡l規(guī)定：“常務委員會會議審議重大事項時，提請或者報告機關的主要負責人應當?shù)綍f明，回答詢問?！边@兩條雖然規(guī)定了審議重大事項議案的期限與要求有關部門的負責人到會說明和回答詢問，但還是比較原則性的規(guī)定，離實際操作還有較大的距離，應就此作出進一步的細致規(guī)定，特別是對審議的方式方法更應細化，以此來保障地方人大重大事項決策的高質(zhì)量。

4.公布重大事項決策。公布重大事項決策是地方人大重大事項決策程序的一個重要步驟。地方人大公布重大事項決策是落實公眾知情權的重要保證，必須有相應的操作規(guī)程來保障這一公眾知情權的落實?！稄V州辦法》第十六條規(guī)定：“常務委員會審議的重大事項議案、報告，作出的決議、決定及提出的審議意見，市人民政府、市中級人民法院、市人民檢察院、廣州海事法院執(zhí)行決議、決定情況或者對審議意見研究處理情況的報告，向市人民代表大會代表通報并向社會公布?！边@一條文雖然規(guī)定了通報與向社會公布的剛性要求，但還是比較原則性的規(guī)定，離實際操作還有一定的距離，應就此作出進一步的細致規(guī)定，特別是“向市人民代表大會代表通報并向社會公布”的方式方法都應作出明確而具體的規(guī)定。

現(xiàn)把地方人大重大事項決策程序創(chuàng)新圖示如下（圖示2）：

圖示2：地方人大重大事項決策程序創(chuàng)新框圖

四、地方人大重大事項決策監(jiān)督創(chuàng)新

長期以來，地方人大不敢監(jiān)督地方政府，地方政府也常常拒絕地方人大的監(jiān)督，使地方人大監(jiān)督地方政府處于弱化、虛化狀態(tài)。因此，必須創(chuàng)新地方人大重大事項決策監(jiān)督制度與機制。地方人大不僅要把被地方政府侵占的決策權收回來，大膽地決策，而且大膽地監(jiān)督地方政府執(zhí)行人大決策情況與地方政府履行自身職責的情況，必要時履行“依法撤銷有關政府機關越權作出的決定”的權力?！稄V州辦法》把監(jiān)督法作為重要依據(jù)，在具體條文中貫徹了監(jiān)督法的原則和要求，使討論決定重大事項權與監(jiān)督權有機結合起來，將有利于保障討論決定重大事項權的行使。例如，新增了常委會審議意見及“一府兩院”對審議意見的研究處理或者執(zhí)行決議決定情況向人大代表通報并向社會公布，加強對決議決定執(zhí)行情況跟蹤檢查等規(guī)定；把實施市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的中期評估情況、市本級預算超收收入安排使用情況等事項新增為人大常委會討論決定重大事項范圍；對重大事項議案或報告明確了相關時限要求；等等。這些規(guī)定是地方人大重大事項決策監(jiān)督方面的制度化創(chuàng)新。

廣州市人大常委會在中共廣州市委的支持下，在吸收各地改革成果并總結其實踐經(jīng)驗的基礎上，以敢為天下先的勇氣，銳意創(chuàng)新，遵循憲法和地方組織法的基本原則和精神，以規(guī)范性文件的形式即《廣州辦法》明確了決定權的內(nèi)容、范圍、程序和效力，從制度上解決了人大常委會“決定什么”、“如何決定”和“決定的后果”問題，為我國人民代表大會制度的改革和完善做了有益的探索。廣州創(chuàng)新地方人大重大事項決策模式的舉措，是中國民主政治建設向前推進的一個里程碑，在全國具有重大示范意義和推動作用。

綜上所述，地方人大重大事項決策模式創(chuàng)新是一項系統(tǒng)工程，必須把地方人大重大事項決策理念創(chuàng)新、地方人大重大事項決策內(nèi)容創(chuàng)新、地方人大重大事項決策程序創(chuàng)新、地方人大重大事項決策監(jiān)督創(chuàng)新作為重點并處理好它們相互之間的關系，現(xiàn)把地方人大重大事項決策模式創(chuàng)新的重點與相互之間的關系圖示如下（圖示3）：

圖示3：地方人大重大事項決策模式創(chuàng)新框圖

（作者系中共廣州市委黨校副教授）