加強(qiáng)人大和人大常委會(huì)職能銜接 有效發(fā)揮人大整體的職能作用

李福忠

各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)集體行使職權(quán)，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法履行職能的基本形式。實(shí)現(xiàn)人大和人大常委會(huì)履行職能的有機(jī)協(xié)調(diào)和相互銜接，形成整體合力，是保證人民當(dāng)家作主，確保國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)一致開展工作，最大限度地發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)越性的重要基礎(chǔ)。但就現(xiàn)實(shí)而言，人大與人大常委會(huì)在職能銜接方面，還存在法律規(guī)定不明晰、工作聯(lián)系不緊密、主次關(guān)系把握不準(zhǔn)確等情況，在很大程度上影響了人大職能作用的發(fā)揮。加強(qiáng)人大與人大常委會(huì)履行職能的銜接，有效發(fā)揮人大的整體職能作用，應(yīng)當(dāng)明確兩點(diǎn)。

一、加強(qiáng)人大與人大常委會(huì)法定職權(quán)的銜接

（一）進(jìn)一步明確立法分工。立法權(quán)是人大最重要的職權(quán)之一。憲法、立法法和地方組織法都沒有很好地解決人大與人大常委會(huì)立法權(quán)限劃分的問題。以全國(guó)人大為例，憲法對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)范圍的界定過于簡(jiǎn)單模糊和原則化。憲法規(guī)定：全國(guó)人大“制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律”。全國(guó)人大常委會(huì)“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。但什么是基本法律、什么是基本法律以外的法律、其界限是什么，哪些事項(xiàng)可以制定法律或是基本法律、哪些事項(xiàng)屬于立法的禁區(qū)，法律立項(xiàng)由誰提出、法律草案由誰起草、法律草案征求意見或?qū)徸h如何進(jìn)行等一系列重要問題，憲法和相關(guān)法律都未予以明確。實(shí)際工作中，一部法律草案是提交人大審議，還是提交常委會(huì)審議，基本上全國(guó)人大由委員長(zhǎng)會(huì)議決定，地方人大由主任會(huì)議決定。嚴(yán)格地說，這樣的處理方式很難做到充分反映民意，也不符合憲政和法治的基本精神。法律應(yīng)對(duì)各級(jí)人大和人大常委會(huì)的立法權(quán)限予以明示。具體地講，憲法應(yīng)采用列舉的方式，明確全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)的立法事項(xiàng)及相互關(guān)系，規(guī)定制定法律的事項(xiàng)以及基本法律和其他法律之間的界限，并通過憲法解釋和憲法慣例構(gòu)成一個(gè)完整清晰、分工明確的立法職權(quán)范圍。要通過修改立法法和地方組織法等相關(guān)法律，明確地方人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限及責(zé)任關(guān)系，保證立法主體在職責(zé)權(quán)限內(nèi)立法并做好工作銜接，防止或減少立法缺位和越權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）明確重大事項(xiàng)決定權(quán)分工。重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法法律賦予地方人大及其常委會(huì)最重要的職權(quán)之一。對(duì)于沒有立法權(quán)的地方人大，重大事項(xiàng)決定權(quán)更是尤為重要。法律對(duì)這項(xiàng)權(quán)力的規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則。地方組織法對(duì)地方人大與地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)定，在文字表述上完全相同。而對(duì)什么是重大事項(xiàng)、提出重大事項(xiàng)的主體是誰，都沒有界定，哪些事項(xiàng)的討論決定權(quán)在人大、哪些在人大常委會(huì)難以區(qū)分，致使人大和人大常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面存在缺位和銜接不暢的現(xiàn)象較為普遍。應(yīng)當(dāng)通過制定配套法規(guī)或法律解釋，從內(nèi)容、范圍、程序和實(shí)施等方面明確兩者分工，建立和完善討論決定重大事項(xiàng)制度，使兩者在職能上形成相互銜接的統(tǒng)一整體，努力把重大事項(xiàng)決定權(quán)行使到位。

（三）進(jìn)一步明確監(jiān)督權(quán)分工。人大的監(jiān)督權(quán)是在制度框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力分配和制衡的重要保證?，F(xiàn)行法律對(duì)人大和人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)分工不夠明確。例如，憲法規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)都有監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力；地方組織法對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行”、有權(quán)“撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的規(guī)定，與對(duì)地方人大常委會(huì)相關(guān)職權(quán)的規(guī)定基本相同。此外，還有一些職權(quán)雖然在語言表述上不盡相同，但其內(nèi)涵基本相似。如地方組織法規(guī)定人大和人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)“一府兩院”都有監(jiān)督權(quán)，但權(quán)限劃分、監(jiān)督形式是否應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別并無明確規(guī)定。監(jiān)督法只規(guī)定了人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的形式和基本做法，沒有涉及人大以及人大與人大常委會(huì)的權(quán)限劃分問題。實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的有效行使和人大與人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的有效銜接，需要法律對(duì)兩者監(jiān)督權(quán)的劃分、監(jiān)督措施的使用、監(jiān)督結(jié)果的落實(shí)作出明確規(guī)定。

法律上還有一些權(quán)力，如特定問題調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等同時(shí)授予了人大和人大常委會(huì)，且文字表述完全相同。理論上講，兩者權(quán)力不可能完全等同，應(yīng)當(dāng)通過配套法規(guī)或法律解釋，加以區(qū)分明確。此外，法律對(duì)人大常委會(huì)的個(gè)別任免、接受辭職權(quán)力的規(guī)定也不夠明確，什么情況是“個(gè)別”、接受辭職的程序等都應(yīng)有具體規(guī)定。

（四）依法規(guī)范“集體”行權(quán)。加強(qiáng)人大和人大常委會(huì)的職能銜接，要重視在大會(huì)期間和閉會(huì)期間人大代表作用的發(fā)揮。現(xiàn)實(shí)中存在著“集體有權(quán)、個(gè)人無權(quán)”的認(rèn)識(shí)。集體行權(quán)體現(xiàn)了人大制度的本質(zhì)特征，但“集體有權(quán)”應(yīng)僅限于需要表決或作出決定的事項(xiàng)。而“個(gè)人無權(quán)”忽視了代表個(gè)體的基礎(chǔ)性作用，違反了相關(guān)法律對(duì)代表職權(quán)的規(guī)定，影響了代表個(gè)體意見的表達(dá)。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)代表發(fā)表意見，提出建議，特別是在閉會(huì)期間應(yīng)當(dāng)給代表更多的表達(dá)機(jī)會(huì)，這對(duì)于加強(qiáng)人大與人大常委會(huì)履行職能的銜接有很大促進(jìn)作用。要通過法律來規(guī)范和引導(dǎo)個(gè)體權(quán)利以一定的方式來表達(dá)和行使。從法律規(guī)定上，應(yīng)盡可能準(zhǔn)確地界定“集體有權(quán)”的含義，所謂集體行權(quán)有多種多樣的表現(xiàn)形式。比如，憲法規(guī)定，五分之一以上的全國(guó)人大代表提議，可臨時(shí)召集人大會(huì)議；代表法規(guī)定，30名以上代表聯(lián)名，可以提出質(zhì)詢案；全國(guó)人大組織法和地方組織法中關(guān)于代表行使提議案權(quán)的規(guī)定等等，都是通過集體方式實(shí)現(xiàn)代表個(gè)體行權(quán)的有效形式。在代表權(quán)利中，凡不適合個(gè)體行使的權(quán)利或權(quán)力事項(xiàng)，都應(yīng)規(guī)定“集體”的“量”的要求。凡未規(guī)定“量”的要求的行權(quán)事項(xiàng)，都可以推定為是代表可以單獨(dú)行使的權(quán)利或權(quán)力。規(guī)定人數(shù)定為多少，應(yīng)視具體情況而定，不宜過多，也不能太少。同時(shí)，要明確人大常委會(huì)在代表集體行權(quán)或個(gè)體行權(quán)過程中的組織引導(dǎo)作用。

（五）加強(qiáng)專門委員會(huì)的工作職能。專門委員會(huì)是本級(jí)人大的工作機(jī)構(gòu)，閉會(huì)期間，接受本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。專門委員會(huì)在閉會(huì)期間的工作既是人大職能的延伸和繼續(xù)，又是常委會(huì)工作的有機(jī)組成部分。實(shí)踐中，專門委員會(huì)在人大會(huì)議期間主要工作是審議與本委員會(huì)有關(guān)的議案；閉會(huì)期間主要是就有關(guān)問題進(jìn)行視察、檢查和調(diào)研，提出議案和工作建議，接受人大或者人大常委會(huì)的委托，聽取政府部門和“兩院”的專題匯報(bào)。但目前專門委員會(huì)作用的發(fā)揮與其法定職責(zé)還有較大差距，要進(jìn)一步加強(qiáng)專門委員會(huì)的工作，通過多種形式，將作用發(fā)揮到最大化。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過修改地方組織法，將設(shè)立專門委員會(huì)的主體擴(kuò)大到區(qū)縣一級(jí)，以促進(jìn)和完善地方人大及其常委會(huì)職能的有效發(fā)揮和銜接。

二、加強(qiáng)人大與人大常委會(huì)的工作銜接

在職能定位和人大與人大常委會(huì)的關(guān)系上，人大占主導(dǎo)地位，具有穩(wěn)定性和決定性，人大常委會(huì)處于從屬地位，具有靈活性和經(jīng)常性。在兩者履行職能的銜接上，人大常委會(huì)占有主動(dòng)性和引導(dǎo)性地位，應(yīng)主動(dòng)與人大工作搞好銜接。

（一）做好召開人大會(huì)議的銜接

會(huì)前銜接。做好會(huì)前銜接是人大會(huì)議順利舉行、有效履行職能的前提和保證。人大常委會(huì)在人大會(huì)議舉行前，要決定開會(huì)日期、進(jìn)行代表資格審查、提出會(huì)議議程以及與會(huì)議有關(guān)的文件草案；要起草人大常委會(huì)的工作報(bào)告和擬提議案，并協(xié)調(diào)督促“一府兩院”準(zhǔn)備好提交人大審議的報(bào)告、議案和相關(guān)資料；要組織專門委員會(huì)或有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政預(yù)算草案等進(jìn)行初審，圍繞人大議題開展調(diào)研。要在規(guī)定時(shí)限，向代表發(fā)送會(huì)議通知和相關(guān)材料，保證代表有充足時(shí)間做好參加會(huì)議的準(zhǔn)備。要組織代表開展初審報(bào)告、視察、走訪選民或選舉單位、準(zhǔn)備議案和建議等會(huì)前活動(dòng)。有選舉事項(xiàng)時(shí)，還要督促有關(guān)部門做好提名推薦候選人等與選舉有關(guān)的各項(xiàng)工作。

會(huì)中銜接。在人大會(huì)議舉行時(shí)，人大常委會(huì)的職責(zé)是組織召開預(yù)備會(huì)議，通過會(huì)議議程，選舉主席團(tuán)，由主席團(tuán)負(fù)責(zé)會(huì)議的組織領(lǐng)導(dǎo)。而會(huì)議的服務(wù)工作，是在主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下，由人大常委會(huì)主導(dǎo)，常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)來具體承擔(dān)的。比如：會(huì)議期間起草有關(guān)文稿、收集整理議案建議、會(huì)議宣傳報(bào)道以及食宿安排等，任何一項(xiàng)服務(wù)保障工作都離不開人大常委會(huì)的參與。另外，人大常委會(huì)還可以通過專門委員會(huì)審議列入大會(huì)議程的報(bào)告或議案，形成審議意見，供報(bào)告單位修改完善和大會(huì)作出決議參考；可以組織召開專題座談會(huì)、咨詢會(huì)，由政府及組成部門或“兩院”介紹有關(guān)情況，回答提問；可以對(duì)人大決議、決定的形成提出建議，增強(qiáng)針對(duì)性和可操作性。

會(huì)后銜接。會(huì)后銜接是人大與人大常委會(huì)履行職能銜接的核心。人大的職能是決策，確定方向和目標(biāo)；人大常委會(huì)的職能是監(jiān)督和保證人大決議、決定的貫徹執(zhí)行，保證其法律效力和權(quán)威性。一要精心選擇和確定人大常委會(huì)會(huì)議議題。應(yīng)當(dāng)以人大的決議、決定和審議通過的報(bào)告或議案為重點(diǎn)，選擇其中的重要事項(xiàng)、重點(diǎn)工作以及人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，作為人大常委會(huì)會(huì)議議題，這是實(shí)現(xiàn)人大與人大常委會(huì)職能銜接的根本要求。二要切實(shí)提高人大常委會(huì)的會(huì)議質(zhì)量。要圍繞審議議題深入開展調(diào)研，廣泛聽取各方面意見，要保證參會(huì)人數(shù)，提高審議質(zhì)量，審議意見要有針對(duì)性和可操作性，作出的決議、決定要科學(xué)、準(zhǔn)確、全面。審議意見要及時(shí)送交“一府兩院”，并督促其制訂整改措施，要通過多種形式的跟蹤監(jiān)督，保證整改措施的落實(shí)。三是監(jiān)督“一府兩院”落實(shí)人大決議、決定。保證人大決議、決定的落實(shí)是人大常委會(huì)的重要責(zé)任，也是兩者實(shí)現(xiàn)職能銜接的重要環(huán)節(jié)。要抓住關(guān)系地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)生活的重大事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，保證人大通過的報(bào)告和作出的決議、決定落到實(shí)處，保證人大集中行使權(quán)力與人大常委會(huì)常態(tài)性行使權(quán)力的統(tǒng)一性和連貫性。四是主動(dòng)向代表通報(bào)人大決議、決定貫徹執(zhí)行情況。人大常委會(huì)要及時(shí)了解決議、決定的落實(shí)情況，并向代表通報(bào)，以便代表對(duì)“一府兩院”工作提出建議，并為下一次人大審議“一府兩院”報(bào)告奠定基礎(chǔ)。人大常委會(huì)會(huì)議有相關(guān)材料，作出的決議、決定，審議意見及會(huì)議紀(jì)要等，應(yīng)及時(shí)寄發(fā)全體代表。

（二）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督方面的職能銜接

加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督是各級(jí)人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的核心內(nèi)容。目前，我國(guó)財(cái)政預(yù)算的特點(diǎn)是：編制時(shí)間短、安排伸縮性大、約束力不強(qiáng)、審議程序相對(duì)簡(jiǎn)單。財(cái)政預(yù)算批準(zhǔn)權(quán)在人大，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、特別是經(jīng)常性的監(jiān)督很不到位。人大每年審議上年預(yù)算的執(zhí)行情況，人大常委會(huì)每年聽一次半年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，再就是人大相關(guān)專門委員會(huì)或人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，參與預(yù)算的編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督。監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況的主要機(jī)關(guān)是政府及其財(cái)政部門，最后批準(zhǔn)決算的權(quán)力在人大常委會(huì)。這樣的預(yù)算及監(jiān)督機(jī)制，很難保證預(yù)算和財(cái)政資金使用的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

實(shí)現(xiàn)人大與人大常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督職能的有效銜接，應(yīng)注重三個(gè)環(huán)節(jié)：一是在人代會(huì)召開前，人大專門委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制過程的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算草案的初審，提出修改意見，并對(duì)部門預(yù)算的編制進(jìn)行監(jiān)督和審查。預(yù)算草案初步確定后，政府應(yīng)提前征求人大常委會(huì)意見，人大常委會(huì)可通過召開座談會(huì)、專家研討論證會(huì)等形式，對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審核把關(guān)，政府在充分吸納人大常委會(huì)意見后，經(jīng)過修改形成征求意見稿送代表初審。交代表初審的財(cái)政報(bào)告，不應(yīng)當(dāng)是沒有數(shù)字的、“內(nèi)行看不清，外行看不懂”的報(bào)告。二是在人代會(huì)期間，應(yīng)當(dāng)安排在全體會(huì)議上宣讀財(cái)政報(bào)告。近年來，很多地方以簡(jiǎn)化程序、提高效率為由，將財(cái)政報(bào)告作為書面報(bào)告提請(qǐng)人大審議，這種做法不利于代表全面了解情況和發(fā)表審議意見。同時(shí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)督促政府部門提供相關(guān)資料，彌補(bǔ)大會(huì)時(shí)間緊，難以深入審查的不足；人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)要與人大專門委員會(huì)和人大的財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)密切配合，做好對(duì)預(yù)算草案的審查和論證工作，保證人大審查批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算與實(shí)際財(cái)力相符，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要相符，保證人大行使財(cái)政預(yù)算的批準(zhǔn)權(quán)準(zhǔn)確到位。三是在人代會(huì)閉會(huì)后，要重點(diǎn)監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況，增強(qiáng)預(yù)算的約束力和財(cái)政資金的使用效率。要建立與政府及其財(cái)政部門定期溝通、財(cái)政部門按月向人大常委會(huì)報(bào)送預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整和變更報(bào)人大常委會(huì)審批等具體工作制度，建立預(yù)算執(zhí)行相關(guān)問題的協(xié)調(diào)解決機(jī)制，使人大常委會(huì)能夠隨時(shí)掌握預(yù)算的執(zhí)行情況，這對(duì)完成人大批準(zhǔn)的預(yù)算具有重要的保障作用。要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算超收收入的使用情況的監(jiān)督，將其列入預(yù)算調(diào)整范圍，由人大常委會(huì)依法審查批準(zhǔn)。用于預(yù)算以外的重大事項(xiàng)和重點(diǎn)工程投資，應(yīng)作為重大事項(xiàng)與其資金使用情況一并報(bào)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。人大常委會(huì)要認(rèn)真聽取審議審計(jì)部門的工作報(bào)告，切實(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題。

（三）抓好代表議案、建議的督辦工作

加強(qiáng)代表議案、建議的辦理和督辦工作，是人大常委會(huì)與人大履行職能有效銜接的重要體現(xiàn)。在人代會(huì)召開之前，上一級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)通過下級(jí)人大常委會(huì)(或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大)，征詢代表提出議案、建議的意向和重點(diǎn)，為代表提供相關(guān)資料、信息，組織或協(xié)助調(diào)研，幫助代表提高議案、建議的質(zhì)量，增強(qiáng)針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性。人代會(huì)結(jié)束后，人大常委會(huì)要將代表議案、建議逐件進(jìn)行復(fù)查、審核、分類、登記，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)交“一府兩院”及有關(guān)單位辦理；加強(qiáng)與“一府兩院”工作協(xié)調(diào)，及時(shí)召開交辦會(huì)議。交辦后，人大常委會(huì)要通過多種形式，與“一府兩院”及相關(guān)部門保持經(jīng)常性聯(lián)系，掌握辦理進(jìn)展情況、共同研究解決辦理中的疑難問題，推動(dòng)辦理工作。要充分發(fā)揮代表與承辦單位之間聯(lián)系溝通的橋梁作用，保持督辦工作的連續(xù)性，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，督促“一府兩院”加強(qiáng)復(fù)查補(bǔ)辦工作，不斷提高當(dāng)年辦結(jié)率和代表對(duì)辦理工作的滿意率。要督促政府采取列入部門預(yù)算、追加財(cái)政預(yù)算、設(shè)立專項(xiàng)資金等措施，解決辦理代表議案、建議的資金缺口問題。

（作者系北京市昌平區(qū)人大常委會(huì)主任）