關(guān)于加強(qiáng)全國人大常委會和地方人大常委會聯(lián)系的思考

陳熒

聯(lián)系地方人大常委會是全國人大常委會一項(xiàng)重要工作。本文從分析全國人大常委會和地方人大常委會關(guān)系入手，通過研究全國人大常委會聯(lián)系地方人大常委會的主要做法，就加強(qiáng)全國人大常委會和地方人大常委會聯(lián)系問題提出幾點(diǎn)建議，供有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和同志們參考。

一、全國人大常委會和地方人大常委會的關(guān)系

憲法第六十七條規(guī)定：全國人民代表大會常務(wù)委員會可以“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。地方組織法第四十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會在本級人民代表大會閉會期間，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。”這些規(guī)定明確向我們表明，全國人大常委會和省級人大常委會之間有監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。那么，除憲法和法律規(guī)定的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系外，全國人大常委會和地方人大常委會，特別是省級人大常委會之間，還有什么關(guān)系呢？這個(gè)問題自地方人大設(shè)立常委會以來，就已經(jīng)提上研究討論的日程。1979年，五屆全國人大二次會議對憲法及地方組織法和選舉法進(jìn)行修改，在地方人大設(shè)立常委會，規(guī)定地方人大常委會的職權(quán)，特別規(guī)定省級人大常委會可以制定地方性法規(guī)。同時(shí)，將人大代表直接選舉擴(kuò)大到縣，規(guī)定實(shí)行差額選舉和無記名投票等。1982年，五屆全國人大五次會議對憲法進(jìn)行修改，將原來屬于全國人民代表大會的一部分職權(quán)交由它的常務(wù)委員會行使，擴(kuò)大全國人大常委會的職權(quán)和加強(qiáng)它的組織，除基本法律應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定外，其他法律由全國人大常委會制定。這樣，一方面全國人大常委會得到迅速加強(qiáng)，而且設(shè)立時(shí)間早，工作經(jīng)驗(yàn)比較豐富；另一方面地方人大常委會設(shè)立時(shí)間短，工作中遇到的困難和問題較多，特別是人大代表直接選舉問題十分復(fù)雜，非常需要全國人大常委會的幫助和支持。在這一背景下，有種觀點(diǎn)認(rèn)為，全國人大常委會和地方人大常委會之間應(yīng)當(dāng)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以便于人大工作的開展。針對這種觀點(diǎn)，在調(diào)查研究和法理分析的基礎(chǔ)上，六屆全國人大常委會委員長彭真同志明確提出不同意見，認(rèn)為全國人大常委會和省級人大常委會之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。理由是：首先，建立縣級以上地方人大常委會，目的就是下放權(quán)力，把中央過分集中的權(quán)力分一部分給地方，特別是省一級。全國人大常委會對省級人大常委會沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系使地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力真正屬于地方，這才可能發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，使地方在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下因地制宜地把事情辦好。第二，從實(shí)際工作看，全國人大常委會對省級人大常委會依法行使職權(quán)不能干預(yù)。比如，按照憲法和法律規(guī)定，全國人大代表是省級人大選舉產(chǎn)生的，省級人大常委會有權(quán)罷免全國人大代表,全國人大常委會怎么能干涉？所以，凡是省級人大常委會依法行使的職權(quán)，全國人大常委會都不能干預(yù)，否則就與憲法和法律精神相抵觸了。第三，全國人大常委會對省級人大常委會有監(jiān)督的責(zé)任，但是監(jiān)督不同于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。監(jiān)督是在事后，如果要講領(lǐng)導(dǎo)，那就事先事后都有。事前領(lǐng)導(dǎo)了，出了事就不是事后監(jiān)督了。同時(shí)，彭真同志認(rèn)為，全國人大常委會和地方人大常委會雖沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但在工作上是有聯(lián)系的。他指出，全國人大常委會應(yīng)當(dāng)召集省級人大常委會負(fù)責(zé)同志開會，座談、總結(jié)、交流工作經(jīng)驗(yàn)。這些雖然沒有法律效力，但對工作有益。他指出，省級人大常委會經(jīng)常就工作中的法律適用、法律程序和其他有關(guān)問題提出詢問，全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)該商議答復(fù)。他還指出，關(guān)于地方選舉工作如何依法進(jìn)行和如何采取適合實(shí)際情況的做法，全國人大常委會對地方是有指導(dǎo)責(zé)任的。對全國人大常委會和地方人大常委會的關(guān)系，彭真同志將其概括成一句話，即“是法律監(jiān)督關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；有些方面有指導(dǎo)作用，有些方面是工作聯(lián)系” 。后來，九屆全國人大常委會委員長李鵬同志也指出：“全國人大和地方人大不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。地方人大在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，地方黨委又在黨中央領(lǐng)導(dǎo)之下……各級人大之間不是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但地方性法規(guī)不能違反全國人大及其常委會制定的法律，地方性法規(guī)要向全國人大常委會備案，這是一種法律監(jiān)督關(guān)系。另一種是工作上的聯(lián)系、指導(dǎo)關(guān)系……這種聯(lián)系，可以使全國人大常委會的工作得到幫助，使工作少出差錯，也可以讓地方知道全國人大怎么進(jìn)行活動。上下級人大之間應(yīng)該互相學(xué)習(xí)，全國人大的工作也要吸收地方人大好的經(jīng)驗(yàn)?！笔畬萌珖舜笠詠恚瑓前顕瘑T長多次在常委會工作報(bào)告中指出：全國人大常委會要加強(qiáng)與地方人大常委會的聯(lián)系，學(xué)習(xí)地方人大依法履職的好經(jīng)驗(yàn)，共同推進(jìn)民主法制建設(shè)。憲法、法律的規(guī)定和幾任全國人大常委會委員長的論述告訴我們：全國人大常委會和地方人大常委會之間，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，同時(shí)還有一種聯(lián)系關(guān)系。這種聯(lián)系關(guān)系包含全國人大常委會要征求和聽取地方人大常委會對全國人大常委會工作的意見，要與地方人大常委會相互交流工作經(jīng)驗(yàn)、通報(bào)工作情況，要對地方人大常委會工作進(jìn)行必要的幫助和指導(dǎo)。

二、全國人大常委會聯(lián)系地方人大常委會的主要做法

聯(lián)系地方人大常委會是全國人大常委會工作不可缺少的一部分。我國幅員遼闊，社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，各地情況復(fù)雜，差距較大。為使法律的制定，決議、決定的作出，能夠從實(shí)際出發(fā)，貼近廣大人民群眾的要求，從而更具穩(wěn)定性和權(quán)威性，全國人大常委會需要充分聽取各地意見，了解各地情況。這是全國人大常委會和地方人大常委會聯(lián)系的主要目的。全國人大常委會雖然與地方人大常委會地位、職權(quán)有所不同，但工作性質(zhì)基本屬于同一類型，因此可以交流工作經(jīng)驗(yàn)，通報(bào)工作情況，相互學(xué)習(xí)，相互促進(jìn)，共同提高。這是全國人大常委會和地方人大常委會聯(lián)系的另一目的。作為全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，全國人大常委會和全國人大共同行使國家立法權(quán)，掌握憲法、法律的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)最權(quán)威，并且了解人大工作情況最全面，對地方人大常委會的業(yè)務(wù)在法律上和工作上可以有指導(dǎo)作用。這是全國人大常委會和地方人大常委會聯(lián)系的第三個(gè)目的。

多年來，全國人大常委會在實(shí)踐中不斷摸索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造出許多聯(lián)系地方人大常委會的好做法，概括起來可以分為如下幾類：

（一）請省級人大常委會負(fù)責(zé)人列席全國人大常委會會議，代表地方對常委會審議的議案和報(bào)告發(fā)表意見。這是目前為止全國人大常委會聽取地方人大常委會意見最主要的渠道，也是唯一具有法律保障的渠道。

（二）委員長會議組成人員出差時(shí)，安排聽取地方人大常委會對全國人大常委會工作的意見。地方人大同志反映，這是全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志直接了解地方人大常委會意見的好做法，應(yīng)當(dāng)使之經(jīng)?；⒐潭ɑ?。

（三）請省級人大專門委員會或者常委會工作部門負(fù)責(zé)人列席全國人大對口專門委員會會議，代表地方對專門委員會審議的議案和報(bào)告發(fā)表意見。全國人大有的專門委員會在工作中使用這種做法，效果較好，許多同志認(rèn)為值得進(jìn)一步深入探索。

（四）以調(diào)研、發(fā)函的方式，聽取地方人大常委會對全國人大常委會工作報(bào)告草案和法律草案的意見，了解地方人大的工作經(jīng)驗(yàn)和工作情況。

（五）以寄發(fā)全國人大常委會公報(bào)、內(nèi)部工作材料或者召開省級人大常委會負(fù)責(zé)人會議的方式向省級人大常委會通報(bào)有關(guān)工作情況。

（六）請省級人大常委會通報(bào)工作情況。

（七）以召開省級人大座談會的方式，交流人大工作經(jīng)驗(yàn)。

（八）以《工作通訊》（后改為《中國人大》，成為對外發(fā)行的宣傳性刊物）等全國人大常委會機(jī)關(guān)辦的刊物和全國人大各專門委員會辦的內(nèi)部刊物為平臺，交流各地人大工作經(jīng)驗(yàn)和工作情況。

（九）通過對省級人大常委會負(fù)責(zé)人和其他地方人大同志來信的辦理和來訪的接待，聽取意見，了解情況，交流經(jīng)驗(yàn)。

（十）培訓(xùn)地方人大干部。

（十一）組織邊疆省份基層人大常委會負(fù)責(zé)同志赴內(nèi)地學(xué)習(xí)考察。組織沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份基層人大常委會負(fù)責(zé)同志赴經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)考察。

（十二）研究答復(fù)省級人大常委會就工作中的法律適用、法律程序和其他有關(guān)問題提出的詢問。這是全國人大常委會聯(lián)系地方人大常委會的一種傳統(tǒng)做法，很受地方人大常委會歡迎。地方人大同志反映，這種做法需要改進(jìn)的方面是，應(yīng)當(dāng)使答復(fù)的信息不僅能夠傳達(dá)到提出詢問的地方，而且應(yīng)當(dāng)及時(shí)傳達(dá)到其他地方，避免重復(fù)詢問，造成資源浪費(fèi)。

（十三）通過設(shè)立全國縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉工作辦公室，作出人大代表換屆選舉時(shí)間的決定，提出關(guān)于換屆選舉工作的意見并報(bào)中共中央批轉(zhuǎn)，舉辦換屆選舉工作培訓(xùn)班，編發(fā)換屆選舉工作簡報(bào)，答復(fù)有關(guān)換屆選舉的法律問題和工作問題等方式，指導(dǎo)地方人大，特別是縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作。

這些做法有的已經(jīng)形成制度固定下來，有的因故未能堅(jiān)持下去，還有的目前正在探索過程中。

三、幾點(diǎn)建議

如何在以往基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)全國人大常委會和地方人大常委會的聯(lián)系？這是個(gè)大課題，有許多需要研究的內(nèi)容，建議首先加強(qiáng)以下幾項(xiàng)工作：

（一）鞏固完善全國人大常委會聽取地方人大常委會意見的渠道。完善省級人大常委會主任、副主任列席全國人大常委會會議制度，把全國人大常委會會議準(zhǔn)備審議的議案和報(bào)告草案盡量提前通知各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會，以便列席會議的省級人大常委會負(fù)責(zé)同志能夠有針對性地，結(jié)合本地實(shí)際情況準(zhǔn)備有關(guān)意見。委員長會議組成人員分工聯(lián)系各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會，以多種形式經(jīng)常地、定期地聽取地方對全國人大常委會工作的意見。對邀請省級人大專門委員會或者常委會工作部門負(fù)責(zé)人列席全國人大對口專門委員會會議工作進(jìn)行探索，保證全國人大專門委員會會議有地方人大對口專門委員會或者常委會工作部門負(fù)責(zé)人列席。

（二）建立健全全國人大常委會與地方人大常委會交流工作經(jīng)驗(yàn)、通報(bào)工作情況的平臺?；謴?fù)專門用于交流人大工作經(jīng)驗(yàn)、通報(bào)人大工作情況的內(nèi)部刊物《工作通訊》（上世紀(jì)80年代，全國人大常委會機(jī)關(guān)曾辦有內(nèi)部刊物《工作通訊》，由辦公廳聯(lián)絡(luò)局負(fù)責(zé)，起著與地方人大交流工作經(jīng)驗(yàn)和工作情況的作用。后來，《工作通訊》改為《中國人大》，與辦公廳聯(lián)絡(luò)局脫鉤，開始對外公開發(fā)行，其性質(zhì)也隨之發(fā)生改變，由專門用于人大系統(tǒng)內(nèi)部交流經(jīng)驗(yàn)和情況的內(nèi)部刊物，變成了以宣傳人大工作為主的對外公開發(fā)行刊物）。定時(shí)分片分專題召開地方人大工作座談會，有系統(tǒng)、有組織地總結(jié)、研究地方人大常委會工作經(jīng)驗(yàn)，推動人大工作向前發(fā)展。做好對省級人大常委會負(fù)責(zé)人和其他地方人大同志來信的辦理工作，重要內(nèi)容及時(shí)向全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志反映。加強(qiáng)對省級人大常委會負(fù)責(zé)人和其他地方人大同志來訪的接待工作，溝通交流工作情況，認(rèn)真聽取建議和意見，并根據(jù)地方同志的要求盡量安排與全國人大常委會有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志見面。健全全國人大常委會與省級人大常委會相互通報(bào)工作情況制度，使之規(guī)范化、經(jīng)常化。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)對地方人大常委會工作的指導(dǎo)與幫助。了解地方人大常委會存在的困難，適時(shí)進(jìn)行專題調(diào)研，提出解決普遍性問題的意見和建議。加強(qiáng)答復(fù)省級人大常委會就工作中的法律適用、法律程序和其他有關(guān)問題提出的詢問工作。對地方人大換屆選舉工作，特別是縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉工作加強(qiáng)指導(dǎo)。適當(dāng)組織地方人大業(yè)務(wù)工作骨干赴國外考察交流。強(qiáng)化地方人大干部培訓(xùn)工作。

（四）充分發(fā)揮全國人大常委會機(jī)關(guān)的作用，為全國人大常委會聯(lián)系地方人大常委提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。全國人大常委會的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，特別是地方聯(lián)絡(luò)部門，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮職能作用，更好地為全國人大常委會聽取地方人大常委會意見服務(wù)，為全國人大常委會指導(dǎo)地方人大常委會工作服務(wù)，為全國人大常委會與地方人大常委會交流工作經(jīng)驗(yàn)、通報(bào)工作情況服務(wù)。

（五）研究制定全國人大常委會聯(lián)系地方人大常委會的辦法，使這項(xiàng)工作逐步走向制度化、規(guī)范化。全國人大常委會聯(lián)系地方人大常委會工作還缺少規(guī)范化，隨意性較大。其實(shí)，這項(xiàng)工作的開展，自地方人大設(shè)立常委會以來，全國人大常委會始終沒有中斷過，積累了近30年的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐中創(chuàng)造的許多做法至今行之有效。因此，有必要也有條件在廣泛調(diào)查、深入研究和認(rèn)真總結(jié)的基礎(chǔ)上，制定全國人大常委會聯(lián)系地方人大常委會的辦法，進(jìn)而推動人大工作向前發(fā)展。

（作者系全國人大常委會辦公廳聯(lián)絡(luò)局地方聯(lián)絡(luò)處處長）