外來物種立法的價值誤區(qū)

全海龍

在IUCN公布的世界上100種破壞最嚴(yán)重的外來物種中，已經(jīng)有一半入侵了我國。最新的研究表明，生物入侵已成為導(dǎo)致物種瀕危和滅絕的第二位因素，僅次于生存環(huán)境的喪失

湖南試水立法

“有了這個條例以后，凡是從國外引入或從國內(nèi)跨生態(tài)系統(tǒng)引入一些物種時，都需要事先申請，經(jīng)過評估才可以。雖然在條例出臺之前，這些程序也有，但是，如今變得有法可依，立法可以從政府的層面規(guī)范引進(jìn)外來物種的行為?！?湖南師范大學(xué)教授鄧學(xué)建告訴記者。

鄧學(xué)建所說的條例是指《湖南省外來物種管理條例（草案）》，去年9月1日，湖南省政府常務(wù)會議原則通過該條例（草案）時，曾引起媒體的廣泛關(guān)注，因為這將是目前我國首部針對外來入侵物種的地方法規(guī)。11月24日，湖南省人大常委會正式通過《湖南省外來物種管理條例（草案）》。

在條例（草案）出臺之前，湖南省的外來物種入侵種類已達(dá)97種，其中植物68種、動物18種、病原微生物11種。在全球公認(rèn)的16種重大外來入侵物種中，湖南有11種。湖南全省每年因外來物種入侵造成直接經(jīng)濟(jì)損失10億元以上，間接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)100億元之多。

“外來物種監(jiān)管涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保、貿(mào)易、海關(guān)、檢疫、科技等多個部門。由于此前無法可依，各部門之間在外來物種管理方面的職能沒有被法律明確規(guī)定，管理交叉、存在缺失的情況普遍存在?！焙鲜∞r(nóng)業(yè)廳資源與環(huán)境保護(hù)管理站生態(tài)科科長肖順勇說，“比如，檢疫部門只是檢疫你所帶的東西是否有細(xì)菌，并不管物種本身是否有害?！?/p>

如今，這種情況將有所改變?！逗鲜⊥鈦砦锓N管理條例（草案）》提出，擬對外來物種管理實行“外來物種名錄制度”，按照不同危害程度，將其劃分為三類，即禁止引進(jìn)的、允許引進(jìn)的以及其他外來物種。有特殊情況需要引進(jìn)外來物種的，必須嚴(yán)格報批，實行備案許可制度，并采取防范措施和長期監(jiān)測。此外還明確規(guī)定，由農(nóng)業(yè)和林業(yè)部門作為負(fù)責(zé)外來物種的管理部門，對于違反條例擅自引入、擅自野外放生、引入后疏于管理、擅自生產(chǎn)經(jīng)營者的法律責(zé)任，也作了具體規(guī)定。

記者獲悉，在條例（草案）付諸實施的四個月里，湖南已對省內(nèi)無意引進(jìn)和有意引進(jìn)的外來物種開展了統(tǒng)一的風(fēng)險評估和治理行動，幾種常見的外來入侵物種在法律的框架下已得到一定的控制，如巴西龜?shù)纫驯磺謇沓龊细鞯氐幕B魚市場。

入侵洶涌

有數(shù)據(jù)顯示，在全世界瀕危物種名錄中的植物，大約有35％至46％是由外來生物入侵引起的。最新的研究表明，生物入侵已成為導(dǎo)致物種瀕危和滅絕的第二位因素，僅次于生存環(huán)境的喪失。

根據(jù)國際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）提出的定義，外來入侵物種是指在自然、半自然生態(tài)系統(tǒng)或生境中建立種群并影響和威脅到本地生物多樣性的外來物種。生物入侵則是指外來物種與本地物種競爭生態(tài)位、破壞原有生態(tài)系統(tǒng)的過程。

我國對外來物種問題的研究和管治始于20世紀(jì)80年代。1982年6月，國務(wù)院頒布了《進(jìn)出口動植物檢疫條例》，其目的之一即為“防止危害動植物的病、蟲、雜草及其他有害生物由國外傳入”。

外來入侵物種的引入路徑主要分為有意引進(jìn)和無意引進(jìn)，前者包括用于養(yǎng)殖、種植、花卉等目的的引種，用于生物防治、綠化、水土保持、環(huán)境保護(hù)等目的的引進(jìn)；后者包括隨航空、陸路、水路運輸工具和壓艙水的引入，隨進(jìn)出口貨物和包裝材料的引入、旅客無意引入等；此外還有自然入侵，是指物種隨風(fēng)媒、蟲媒和鳥等媒介自然傳播或海洋垃圾漂移。

其實，有意引進(jìn)的外來物種并非全然有弊無利。實際上，只要控制得當(dāng)，有許多外來物種的引進(jìn)是有益于人們的經(jīng)濟(jì)生活的。例如，如今人們常見的葡萄、核桃、苜蓿、胡桃、胡瓜、胡蘿卜、郁金香、菩提樹、玉米和甘蔗等，就是古代從國外引進(jìn)的外來物種。到了近代，引進(jìn)的有益外來物種更是比比皆是。營養(yǎng)豐富、含大量維C、被稱為蔬菜之王的西蘭花是從日本引進(jìn)的；含糖量高、適宜采收期長的甜玉米是從美國引種培育而成；具有抗菌消炎、增強(qiáng)新陳代謝功能的荷蘭豆是從荷蘭引進(jìn)的新品種；名為早春紅玉的小西瓜，瓜甜、個小、皮薄，1995年從日本引進(jìn)后逐步推廣，成為人們夏日解渴的上上之選；而從澳洲引進(jìn)的良種荷斯坦奶牛年均產(chǎn)奶能達(dá)5500公斤，比國產(chǎn)黃牛的1000公斤年產(chǎn)奶量多出數(shù)倍。

在國家林業(yè)局森防總站站長趙良平看來，人為因素是造成外來有害生物入侵的主因。目前國內(nèi)有些企業(yè)、民間組織或個人存在認(rèn)識上的偏差，盲目崇洋，不加分析地引進(jìn)或未經(jīng)批準(zhǔn)擅自攜帶、引進(jìn)、繁殖、推廣外來物種。檢疫不當(dāng)也是許多有害生物進(jìn)入中國的另一通道。

如今，在IUCN公布的世界上100種破壞最嚴(yán)重的外來物種中，已經(jīng)有一半入侵了我國，對生態(tài)安全和人們生活構(gòu)成威脅。廣闊的疆域和多樣的生態(tài)系統(tǒng)使得來自世界各地的大多數(shù)物種都可能在我國找到合適的棲息地。

為摸清我國外來入侵物種的底數(shù)，從2001年12月開始，在國家環(huán)保總局南京環(huán)境科學(xué)研究所的組織協(xié)調(diào)下，首次外來入侵物種調(diào)查在全國展開。調(diào)查范圍涵蓋陸生、水生和海洋三大生態(tài)系統(tǒng)，共查明外來入侵物種283種，包括微生物19種，水生植物18種，陸生植物170種，水生無脊椎動物25種，陸生無脊椎動物33種，兩棲爬行類3種，魚類10種，哺乳類5種。

2003年3月，國家環(huán)保總局與中國科學(xué)院聯(lián)合發(fā)布了第一批外來入侵物種名單，首次公布了我國危害最嚴(yán)重的16種外來入侵物種；2010年7月，環(huán)境保護(hù)部又與中國科學(xué)院聯(lián)合發(fā)布了第二批外來入侵物種名單，此次共公布了繼2003年之后發(fā)現(xiàn)的19種對我國危害最嚴(yán)重的外來入侵物種。

其中，在近年來全國較有影響的生態(tài)災(zāi)難事件中扮演主角的，以水葫蘆和小龍蝦最為出名。

世界十大害草之一的水葫蘆于20世紀(jì)30年代從南美引入我國，最初是作為家禽飼料，后作為觀賞和凈化水質(zhì)植物推廣種植，最后散逸并擴(kuò)散為野生。一株花序可產(chǎn)生300粒種子，種子沉積水下可存活5-20年，在生長季節(jié)其植株數(shù)量可在5天內(nèi)增加1 倍。由于其無性繁殖速度極快，現(xiàn)已在我國19個省市蔓延。據(jù)資料記載，上世紀(jì)60年代前，云南昆明滇池的主要水生植物有16種，水生動物有68種，但到了80年代，由于水葫蘆覆蓋，大部分水生植物相繼消亡，水生動物僅存30多種。多年來，當(dāng)?shù)卣涂蒲胁块T投入大量人力、物力、財力進(jìn)行治理，但水葫蘆仍是屢治屢現(xiàn)。

美味小吃小龍蝦原名克氏原螯蝦，其適應(yīng)性強(qiáng)、食性廣、幼體成活率高，擅長在堤壩上打洞。其原產(chǎn)地是中、南美洲，向北美擴(kuò)散后，曾給美國五大湖泊的漁業(yè)生產(chǎn)和堤壩造成了極大威脅。20世紀(jì)三四十年代日軍侵華戰(zhàn)爭時，小龍蝦由日本引入我國南京地區(qū)，隨后在江浙一帶迅速繁衍，對當(dāng)?shù)氐聂~類、甲殼類、水生植物造成巨大危害。60年代，其食用價值被發(fā)掘，養(yǎng)殖熱度不斷上升，全國各地引種無序，到了八九十年代大規(guī)模擴(kuò)散，松散的養(yǎng)殖管理導(dǎo)致小龍蝦大量逃逸至野外，在水稻田、堤壩上挖洞筑穴，大量繁殖，威脅到堤壩設(shè)施的安全。

農(nóng)業(yè)部的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，外來入侵物種每年給我國的農(nóng)林牧漁、交通運輸倉儲和郵政、水利環(huán)境和公共設(shè)施管理等行業(yè)以及公眾健康造成直接經(jīng)濟(jì)損失共計198.59億元。其中，美洲斑潛蠅、豚草、褐家鼠、煙粉虱、溫室白粉虱、紫莖澤蘭造成的損失均在10億元以上，是危害我國國民經(jīng)濟(jì)的主要外來入侵物種。此外，外來入侵物種對我國生態(tài)系統(tǒng)、物種及遺傳資源造成的間接經(jīng)濟(jì)損失每年為1000.17億元。兩項相加，外來入侵物種造成的總經(jīng)濟(jì)損失為每年1198.76億元，為國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.36%。

據(jù)保守估計，松材線蟲、濕地松粉蚧、松突圓蚧、美國白蛾、松干蚧等森林入侵害蟲嚴(yán)重發(fā)生與危害的面積在我國每年已達(dá)150萬公頃左右。水稻象甲、美洲斑潛蠅、馬鈴薯甲蟲、非洲大蝸牛等農(nóng)業(yè)入侵害蟲近年來每年嚴(yán)重發(fā)生的面積達(dá)到140萬至160萬公頃。每年因外來入侵物種造成的農(nóng)林經(jīng)濟(jì)損失達(dá)574億元人民幣，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的3％-5%。

以上數(shù)字是觸目驚心的，但外來入侵物種造成的損害不止是經(jīng)濟(jì)上的。我國是世界上生物多樣性最豐富的國家之一，有維管植物約3000種，僅次于巴西和哥倫比亞，還擁有6300多種脊椎動物和11600種微生物。在幾千年的農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，培育出數(shù)十萬種農(nóng)作物品種與品系，并成功馴化了成百上千個畜、禽、魚優(yōu)良品種和品系，構(gòu)成了豐富的生物遺傳多樣性。然而據(jù)調(diào)查顯示，目前我國各類生物物種受威脅的比例普遍在20%-40%之間。上世紀(jì)60年代在云南景洪發(fā)現(xiàn)的24處普通野生稻的分布點，由于外來物種的入侵，如今僅存一處。

條文分散

外來物種入侵帶來的危害不言而喻，但時至今日，我國已開展的外來物種入侵防治工作主要還局限于科學(xué)研究和試點實施控制過程中。

盡管我國通過直接立法或修訂法律的方式對外來物種入侵及其危害的防治作出了一些原則性的規(guī)定，國務(wù)院各部委也相應(yīng)地發(fā)布了一些防治外來物種入侵的規(guī)章或者規(guī)范性文件，但這些規(guī)定都散見于與動植物檢疫、病蟲害、雜草檢疫和傳染病防疫的法律、法規(guī)中。國家尚未統(tǒng)一制定一部綜合性的防治外來物種入侵的法律或者行政法規(guī)。

在全國人大常委會制定的國家法律中，最早涉及外來物種入侵管理規(guī)定的法律是1991年10月30日通過的《進(jìn)出境動植物檢疫法》。該法中與外來物種入侵管理相關(guān)的主要規(guī)定是禁止進(jìn)境物的名錄制度。此外，該法還規(guī)定國家禁止動植物病原體（包括菌種、毒種等）、害蟲及其他有害生物以及動植物疫情流行的國家和地區(qū)的有關(guān)動植物、動植物產(chǎn)品和其他檢疫物等進(jìn)境。

為了懲治違反《進(jìn)出境動植物檢疫法》的規(guī)定，逃避動植物檢疫，引起重大動植物疫情的行為，我國《刑法》第三百三十七條還專門設(shè)立了逃避動植物檢疫罪。

其后，在國家法律層面上，我國又陸續(xù)修訂了《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》、《種子法》、《漁業(yè)法》、《畜牧法》、《動物防疫法》等。但是這些法律的立法目的多為促進(jìn)農(nóng)林牧漁業(yè)發(fā)展，所以立法中有關(guān)防治外來物種入侵的規(guī)定只是實現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)林牧漁業(yè)發(fā)展目的和需求的一個方面。在這些法律中，有關(guān)防治外來物種的規(guī)定大多數(shù)只能通過農(nóng)林牧漁業(yè)主管部門被動地應(yīng)對可能的危害、實施監(jiān)控措施來實現(xiàn)。

以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為例，全國人大常委會在1999年修訂時增加了第三章“海洋生態(tài)保護(hù)”，其中第二十五條對引進(jìn)海洋動植物物種進(jìn)行了原則性規(guī)定，“引進(jìn)海洋動植物物種，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)論證，避免對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成危害”。但是，該條并未明確何為“引進(jìn)”以及如何組織科學(xué)論證及其論證的效力等重要事項。而2002年修訂的《草原法》則更是惜墨如金，只在第二十九條中增加了與外來物種入侵管理相關(guān)的規(guī)定：“從境外引進(jìn)草種必須依法進(jìn)行審批。”

在地方立法層面，隨著社會的發(fā)展，一些城市在切實地感受到外來物種入侵所帶來的嚴(yán)重后果之后，也相繼發(fā)布了一系列有關(guān)規(guī)定。在湖南省立法防治外來物種之前，2003年8月13日，遼寧省沈陽市已經(jīng)制定并發(fā)布了《沈陽市外來物種防治管理暫行辦法》，規(guī)定凡是列入國家入侵物種名錄的物種，一律禁止引入沈陽；同時建立外來物種環(huán)境影響評價制度，加強(qiáng)對外來物種引進(jìn)的監(jiān)管工作。此舉為地方立法首次對外來物種入侵進(jìn)行管理的有益嘗試。

該辦法中規(guī)定，凡是從外區(qū)域引進(jìn)本市原有生態(tài)環(huán)境不存在的動植物的單位或個人，在向有關(guān)主管部門提出申請，辦理相關(guān)的進(jìn)入市域?qū)徟掷m(xù)時，應(yīng)向環(huán)保部門進(jìn)行申報、登記，填寫《沈陽市外來物種引進(jìn)申報環(huán)境影響評估表》，環(huán)保部門組織有關(guān)專家和檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險評估后，方能引進(jìn)。對于已傳入并造成危害的入侵物種，有關(guān)部門將采取生物、化學(xué)、物理、機(jī)械、替代等控制技術(shù)，迅速予以控制，加強(qiáng)對動植物銷售市場的管理，防止外來入侵物種任意流入自然環(huán)境中。

除沈陽之外，山東、四川、陜西等地也已就外來物種的管控出臺了相應(yīng)的規(guī)定，但基本上是各自為戰(zhàn)，層級不高，缺乏一部統(tǒng)領(lǐng)性的法律。

立法價值取向的誤區(qū)

毋庸置疑，外來物種入侵已經(jīng)給我國的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞，并導(dǎo)致了巨額經(jīng)濟(jì)損失，更重要的是這種情況并沒有得到及時遏制，損害正在悄無聲息地進(jìn)行著，其潛在的危害也沒有完全顯現(xiàn)出來。在中國政府向《生物多樣性公約》秘書處提交的《中國履行〈生物多樣性公約〉第三次國家報告》中，將“缺少適當(dāng)?shù)恼摺焙汀胺蓤?zhí)法能力薄弱”列舉為具有“高度困難”的兩項工作。

其實外來物種入侵在我國早已有之，但其進(jìn)入公眾視野，引起廣泛關(guān)注，直至引出專門立法，都只是近幾年的事。而且被授權(quán)主管的國家機(jī)關(guān)大多數(shù)局限在農(nóng)林部門，對外來物種入侵危害的認(rèn)識也僅局限于農(nóng)林牧漁業(yè)的生產(chǎn)，而不是國家生態(tài)安全。

在人大常委會修訂的上述法律中，除《海洋環(huán)境保護(hù)法》是在全國人大環(huán)資委的主持下進(jìn)行，其他七部法律均由農(nóng)林牧漁業(yè)主管部門提出立法動議?？梢钥闯?，對外來物種入侵的危害最早作出反應(yīng)的行政主管機(jī)關(guān)是農(nóng)林牧漁業(yè)主管部門及國家質(zhì)檢部門。

當(dāng)然，從發(fā)展經(jīng)濟(jì)角度分析，農(nóng)林牧漁業(yè)是有意引進(jìn)外來物種的主要領(lǐng)域，也是受到外來物種入侵危害最大的領(lǐng)域，所以在農(nóng)林牧漁業(yè)增加對外來物種入侵進(jìn)行防范的規(guī)定是必需的。但是，如果從國家生態(tài)安全的角度分析，將防治外來物種入侵危害的范圍僅限于農(nóng)林牧漁業(yè)等生產(chǎn)領(lǐng)域是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因為外來物種入侵對生態(tài)系統(tǒng)的危害其實更大、更“致命”。

中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境法學(xué)分會副主任委員汪勁指出，從某種意義上說，外來物種入侵是人類單純追求經(jīng)濟(jì)利益、忽視生態(tài)規(guī)律的結(jié)果，但是我國現(xiàn)有與外來物種相關(guān)的法律法規(guī)，絕大部分局限在保護(hù)經(jīng)濟(jì)效益和維護(hù)人體健康上，沒有體現(xiàn)出對生態(tài)平衡的關(guān)注，沒有把尊重生態(tài)規(guī)律、維護(hù)生態(tài)安全作為立法的原則，關(guān)注生態(tài)利益的條文屈指可數(shù)，且每條均寥寥數(shù)語，沒有作出進(jìn)一步具體的規(guī)定。

“在這種狹小的視野范圍內(nèi)所進(jìn)行的立法，必然沒有體現(xiàn)出對生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)平衡和生物多樣性保護(hù)的要求，外來入侵物種在我國廣袤的土地上得以肆虐成災(zāi)也就不足為奇了。” 汪勁說。

政出多門的困局

缺少有關(guān)外來物種預(yù)防、引進(jìn)和控制的專門法規(guī)，也沒有制訂防治外來物種入侵的行動計劃和完整的防范措施，使得外來物種的管理缺少法律依據(jù)；一些地區(qū)和部門在外來入侵物種的引進(jìn)方面存在著一定程度的盲目性和急功近利傾向，熱衷于從國外引進(jìn)而疏于管理，缺少對有意引進(jìn)外來物種的風(fēng)險評估機(jī)制，極大地增加了外來物種入侵的風(fēng)險；有關(guān)外來物種入侵問題的科學(xué)研究比較薄弱，較少對外來入侵物種的狙擊系統(tǒng)技術(shù)、定量風(fēng)險評估模式和體系、早期預(yù)警及快速反應(yīng)與應(yīng)急技術(shù)、生態(tài)調(diào)控和修復(fù)技術(shù)等的研究?！吨袊男袊H環(huán)境公約國家能力自評估報告》中描述了我國政府在外來物種入侵的防治管理方面存在的上述問題。

“一個重要的事實是，在我國外來物種管理方面，體制上的弊端隨處可見。長期以來，對外來物種的管理權(quán)一直分散于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、邊防檢疫和交通等行政管理部門之中?！蓖魟胖赋?。

國家對外來物種入侵的重視從近年來成立的一系列相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織能夠看得出，比如：由農(nóng)業(yè)部牽頭成立，環(huán)保、質(zhì)檢、林業(yè)、海洋、科技、商務(wù)、海關(guān)等部門參加的外來入侵物種防治協(xié)作組；農(nóng)業(yè)部成立的外來物種管理辦公室、外來入侵生物預(yù)防與控制管理中心；國家環(huán)保總局成立的生物安全管理辦公室；國家林業(yè)局成立的防止外來林業(yè)有害生物入侵管理辦公室……

對此，北京師范大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院教授劉全儒表示，雖然國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部、質(zhì)檢總局分別設(shè)有負(fù)責(zé)管理外來物種入侵問題的機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)不足以單獨應(yīng)對如今生物入侵面臨的很多問題，在研究力度、采取措施方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，仍沒有形成統(tǒng)一的體系。

而在汪勁看來，外來入侵物種防治協(xié)作組的設(shè)立還沒有法律的明確授權(quán)；各部門雖也設(shè)立了相應(yīng)的外來入侵物種防治機(jī)構(gòu)，但出于單一部門利益的考慮，這些部門在行使對外來物種的管理職能的時候，更傾向于注重經(jīng)濟(jì)利益和短期利益，而選擇忽視生態(tài)利益和長遠(yuǎn)利益。

“各個部門的地位是同等的，沒有一個更高地位的有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)彼此的關(guān)系，處理部門之間在利益上的沖突。這使得統(tǒng)一監(jiān)督與部門分工負(fù)責(zé)缺乏可操作性，導(dǎo)致各個部門在外來物種管理的實際工作中交叉過多，運行機(jī)制不暢?！?汪勁說。

鑒于管理職權(quán)分散的格局無法對外來物種入侵的防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，2003年，中央編制委員會辦公室發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)外來物種入侵管理有關(guān)問題的報告》，對外來入侵物種管理進(jìn)行了部門分工，明確了農(nóng)業(yè)和林業(yè)行政主管部門的管理職責(zé)和環(huán)保部門中負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)、林業(yè)以外的其他領(lǐng)域（如自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)等自然生態(tài)系統(tǒng)）的監(jiān)測，并對生物多樣性和生態(tài)環(huán)境影響跟蹤監(jiān)測等職責(zé)。然而，上述職責(zé)劃分同樣沒有解決相關(guān)部門工作職責(zé)的交叉問題。

自然生態(tài)系統(tǒng)是一個完整的體系，它不會因為人們對管理職責(zé)的劃分而分離、互不影響，外來物種也不會因為人為的規(guī)定而停止入侵。盡管各部門都已經(jīng)清楚地意識到外來物種入侵問題的嚴(yán)重性，但是由于缺乏一個統(tǒng)一的長效機(jī)制，各部門所采取的措施也呈現(xiàn)出一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的局面，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行對外來物種入侵的監(jiān)管行動困難重重。