拆遷：新法力圖扼“強(qiáng)拆”

□ 本刊記者 嚴(yán)碧華

拆遷：新法力圖扼“強(qiáng)拆”

□ 本刊記者 嚴(yán)碧華

民間呼聲

“城市發(fā)展需要拆遷，我們并不反對(duì)，關(guān)鍵是也得顧及被拆遷者的利益，得保障被拆遷者的基本利益，不能動(dòng)不動(dòng)就強(qiáng)制拆遷。”北京拆遷戶老劉感慨。2011年，我國(guó)征地拆遷能不能從保障被拆者的利益出發(fā)，這是他最為關(guān)心的問題。

權(quán)威論調(diào)

國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史：

城市發(fā)展對(duì)土地的依賴有增無(wú)減，利益分配不合理，社會(huì)矛盾突出，土地出讓制度亟待進(jìn)一步改革完善。

北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋：

國(guó)務(wù)院原則通過《條例》（草案）表明，《條例》已受到國(guó)家的支持，肯定是要通過的；《條例》原則通過也可遏制地方亂拆遷行為，但是在法律還不構(gòu)成效力。

剛剛過去的一年，在年初和歲末，國(guó)務(wù)院法制辦公室兩次公開征求對(duì)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（草案）》的意見和建議。拆遷成為業(yè)內(nèi)專家學(xué)者、媒體以及廣大群眾廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)，幾乎貫穿整個(gè)2010年。盡管中途曾流傳有望出臺(tái)，但最后仍留下了懸念。

“期望立法上有大動(dòng)作，征收條例改得好一點(diǎn)，且不能停留在該條例上，土地制度應(yīng)該有重大動(dòng)作，在征地拆遷實(shí)際工作中讓群眾分享城鄉(xiāng)建設(shè)成果?！?月12日，中國(guó)建設(shè)管理與房地產(chǎn)法研究中心執(zhí)行主任、北京才良律師事務(wù)所主任王才亮向本刊記者表示。王才亮長(zhǎng)期從事房地產(chǎn)法和拆遷問題的研究，是國(guó)內(nèi)公認(rèn)的拆遷糾紛與群體性事件處理和從事房屋征收與拆遷法律制度研究頗有建樹的專家。

“更重要的是期待2011年社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)應(yīng)該發(fā)生變化，堅(jiān)決制止把房地產(chǎn)作為支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”在他看來(lái)，如果把房地產(chǎn)作為支柱產(chǎn)業(yè)，會(huì)加劇社會(huì)矛盾。

強(qiáng)拆屢發(fā)醞釀“變法”

如果要回首2010年，拆遷顯然不得不提，其中宜黃拆遷引發(fā)自焚尤為外界關(guān)注。

有關(guān)部門對(duì)相關(guān)責(zé)任官員問責(zé)，包括原宜黃縣委書記、縣長(zhǎng)在內(nèi)的8名官員受到處分，處分人數(shù)與力度均超過數(shù)年之前的“嘉禾事件”。

“宜黃拆遷”事件猶在昨日，“強(qiáng)拆”又在其它地方陸續(xù)上演，在城市化快速推進(jìn)的過程中，強(qiáng)制或暴力拆遷也成了熱詞。

“2010年，是有史以來(lái)拆遷形勢(shì)最糟糕的一年?！蓖醪帕帘硎?，比如許多地方政府正成為拆遷人或拆遷公司，逐漸取代昔日開發(fā)商作為拆遷人上第一線與被拆遷人直接發(fā)生沖突的情況，政府與民眾關(guān)系正日趨緊張。此外，2010年，通過法律渠道解決拆遷矛盾的比例正在下降，無(wú)論是行政復(fù)議還是訴訟，在北京、上海等地，“立案難”的問題，日益嚴(yán)重。

為總結(jié)這“最糟糕的一年”，王才亮和他所在的中國(guó)建設(shè)管理和房地產(chǎn)法研究中心制定了一份《2010年中國(guó)拆遷年度報(bào)告》，并于2011年1月9日發(fā)布，這是國(guó)內(nèi)首份民間拆遷年度報(bào)告。

針對(duì)屢發(fā)的拆遷悲劇， 2009年12月，北大五學(xué)者上書全國(guó)人大要求對(duì)拆遷條例進(jìn)行合法性審查。此舉受到了國(guó)務(wù)院法制辦和全國(guó)人大法工委的高度重視，2010年3月的“兩會(huì)”期間，關(guān)于拆遷法律法規(guī)的修改再一次成為輿論焦點(diǎn)。專家們對(duì)立法時(shí)間做出了樂觀估計(jì)，政府也表達(dá)了同樣的態(tài)度，然而此后卻是大半年的沉默。

2010年10月28日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)拆遷問題進(jìn)行正面回應(yīng)：除早先公布的正在制定《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》外，集體土地征收中房屋拆遷立法問題將在土地管理法修改中做統(tǒng)籌考慮。此前國(guó)務(wù)院法制辦公布的“新拆遷條例”中，并未涉及農(nóng)村集體土地征收和補(bǔ)償問題。而由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城郊集體土地拆遷已成為拆遷悲劇多發(fā)地帶。

作為上書全國(guó)人大的五學(xué)者之一，北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋認(rèn)為這是個(gè)好的動(dòng)向，意味著中央準(zhǔn)備實(shí)質(zhì)性的解決這個(gè)問題。但遺憾的是加速進(jìn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》修改進(jìn)程在2010年突然踩了急剎車。

一片狼藉的拆遷現(xiàn)場(chǎng)。

2011立法進(jìn)程加速

拆遷問題屢發(fā)的背后，與地方政府過度依賴土地財(cái)政息息相關(guān)。

來(lái)自國(guó)土資源部的最新數(shù)據(jù)顯示，2010年全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款2.7萬(wàn)億元人民幣，同比增加70.4%。而在2009年全國(guó)土地出讓金收入總額為1.42397萬(wàn)億元，比2008年增長(zhǎng)43.2%，全國(guó)土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財(cái)政總收入的46%左右。

《2010年中國(guó)拆遷年度報(bào)告》認(rèn)為，2010年，拆遷矛盾繼續(xù)加劇的原因主要是引發(fā)拆遷糾紛的源頭沒有改變。首先是土地財(cái)政的沖動(dòng)，其次是問責(zé)制沒有真正落實(shí)?！拔艺J(rèn)為要化解當(dāng)前的矛盾需要全社會(huì)的努力。在立法和政策調(diào)整上已經(jīng)不僅僅是將《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》修改為《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的問題，而是要對(duì)整個(gè)拆遷制度進(jìn)行改革?！蓖醪帕寥绱吮硎?。

“我們?cè)谠S多學(xué)者支持下起草的《不動(dòng)產(chǎn)征收征用法（立法建議稿）》此前已經(jīng)由中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)以公文形式送交全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院。我們希望能得到應(yīng)有的重視，使我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)征收征用活動(dòng)有法可依?！蓖醪帕琳f。同時(shí)，應(yīng)該注意，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀要聯(lián)系實(shí)際，堅(jiān)決放棄土地財(cái)政和“政府經(jīng)營(yíng)城市”的理念，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，使社會(huì)管理的財(cái)源和財(cái)政收支正?；?。

落實(shí)問責(zé)制也被認(rèn)為是解決問題的關(guān)鍵。拆遷矛盾加劇，其中絕大部分化解不了的原因是執(zhí)法者不能與人為善，沒有化解矛盾的責(zé)任感。一些拆遷拆出命案的地方，責(zé)任者不受追究甚至提拔重用的現(xiàn)狀必須盡快改變。采訪中多位被拆遷人無(wú)奈地表示，希望在2011年能多一些平等協(xié)商，少一些強(qiáng)拆。

就在本文最后截稿前，《民生周刊》記者獲悉，國(guó)務(wù)院總理溫家寶1月19日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（草案）》。

會(huì)議要求，條例公布施行后，各級(jí)政府和各部門都要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹，嚴(yán)格按照條例的規(guī)定開展國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。

記者注意到，條例（草案）不僅取消了行政強(qiáng)拆，要求補(bǔ)償不得低于市場(chǎng)價(jià)，禁止建設(shè)單位參與搬遷，同時(shí)還首提對(duì)被征收人給予“獎(jiǎng)勵(lì)”。這些新規(guī)不僅是該條例（草案）的亮點(diǎn)，也是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

一部法律是否完善，主要還得看它能否解決現(xiàn)實(shí)中的問題。將要正式公布施行的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，到底能在多大程度上解決“強(qiáng)拆”、“補(bǔ)償”等現(xiàn)實(shí)問題，將是2011年公眾對(duì)于拆遷征地民生最大的期待。

□ 編輯 韓宇明 □ 美編 閻 瑾

趨勢(shì)2011

拆遷立法：國(guó)務(wù)院1月19日召開常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(草案)》。

國(guó)務(wù)院會(huì)議決定，該《條例》（草案）經(jīng)進(jìn)一步修改后，由國(guó)務(wù)院正式公布施行?！稐l例》（草案）規(guī)定拆遷補(bǔ)償不低于市價(jià)，補(bǔ)償方案征求公眾意見，取消行政拆遷，超期不搬遷由政府申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

會(huì)議提出，考慮到集體土地征收是由土地管理法調(diào)整，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要抓緊對(duì)土地管理法有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償規(guī)定作出修改，由國(guó)務(wù)院盡早向全國(guó)人大常委會(huì)提出議案。